農(nóng)村金融扶貧法治保障探析

單林波

（安康學(xué)院馬克思主義學(xué)院∕陜南鄉(xiāng)村振興研究中心，陜西 安康 725000）

黨的十九大以來，黨中央圍繞打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出一系列重大部署，出臺(tái)一系列政策舉措。農(nóng)村金融扶貧助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興是一系列政策舉措之一。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心要素和戰(zhàn)略資源，金融扶貧對(duì)解決貧困地區(qū)發(fā)展的資金約束、滿足開發(fā)式扶貧的資金需求具有重大意義［1］，其發(fā)展與針對(duì)性的創(chuàng)新已被證明是減緩貧困的有效途徑之一。振興鄉(xiāng)村、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)離不開金融的支持。金融扶貧在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮著重要作用，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、助力鄉(xiāng)村振興的核心要素和有效手段。當(dāng)前農(nóng)村金融扶貧雖然取得了較大的成效，但在扶貧過程中仍然存在一些外部和內(nèi)部制約因素，嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融扶貧在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中核心作用的發(fā)揮。脫貧攻堅(jiān)最后堡壘必須攻克，全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板必須補(bǔ)上［2］。精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興是理論、戰(zhàn)略、政策、機(jī)制的完整體系，而法治保障則屬于這一體系中政策機(jī)制短板，應(yīng)從制度入手，加強(qiáng)和完善農(nóng)村金融扶貧立法，明確農(nóng)村金融扶貧中各主體的權(quán)利義務(wù)和其他相關(guān)要素，為農(nóng)村金融扶貧助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興提供有效的法治保障。

1 農(nóng)村金融扶貧的法理基礎(chǔ)

1.1 農(nóng)民基本金融權(quán)利與國(guó)家責(zé)任

約翰·羅爾斯［3］認(rèn)為人人應(yīng)享有“權(quán)利、自由、機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富”等各種基本資源。金融資源作為基本資源之一理應(yīng)包含在內(nèi)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森［4］更是明確指出一個(gè)人是否有或者能否得到金融資源，對(duì)于其實(shí)際上能獲得的自由（權(quán)益）有關(guān)鍵性的影響?；谧匀环ǖ睦砟睿藶榱擞凶饑?yán)的生存與發(fā)展，理應(yīng)享有基本金融權(quán)，特別是弱勢(shì)農(nóng)民。農(nóng)民基本金融權(quán)利是由憲法原則確立并由金融基本法律所確認(rèn)，滿足農(nóng)民生存與發(fā)展需要根本的、主要的金融權(quán)利。諾貝爾和平獎(jiǎng)獲得者穆罕默德·尤努斯［5］指出，每個(gè)人甚至乞丐都應(yīng)該有獲得金融服務(wù)機(jī)會(huì)的權(quán)利，如同人們?cè)谝率匙⌒猩舷碛械臋?quán)利一樣，金融權(quán)利也是一種人權(quán)。在中國(guó)，要認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民，就必須認(rèn)真對(duì)待權(quán)利；而認(rèn)真對(duì)待金融扶貧問題，在最根本的意義上即要認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民基本金融權(quán)利問題。農(nóng)民基本金融權(quán)利的缺失嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益，金融權(quán)利的享有不僅關(guān)系到主體能否獲得基本的金融服務(wù)，而且還關(guān)系到主體其他權(quán)益的實(shí)現(xiàn)［5］。中國(guó)2001年批準(zhǔn)加入的聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條規(guī)定“人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件?！钡?，基于中國(guó)“三農(nóng)”弱質(zhì)化和弱勢(shì)化的根本國(guó)情，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村實(shí)際上已成為最難獲得資金的產(chǎn)業(yè)、區(qū)域，農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民實(shí)際上成為最難獲得金融服務(wù)的群體，農(nóng)民的基本金融權(quán)利保障有待加強(qiáng)?；谵r(nóng)民基本金融權(quán)利的人權(quán)屬性，農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民基本金融權(quán)利理應(yīng)獲得傾斜性保護(hù)。根據(jù)社會(huì)契約理論，人民向國(guó)家委托授權(quán)，國(guó)家應(yīng)恪守契約，保障人民權(quán)利。國(guó)家作為農(nóng)民基本金融權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體，有尊重、實(shí)現(xiàn)、保護(hù)農(nóng)民基本金融權(quán)利的義務(wù)，國(guó)家應(yīng)建立和完善農(nóng)民基本金融權(quán)利保障制度和實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)金融公權(quán)力的監(jiān)督，運(yùn)用一切適當(dāng)手段推進(jìn)農(nóng)民基本金融權(quán)利的獲取、保障和救濟(jì)。

1.2 農(nóng)村金融公平

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的實(shí)質(zhì)在于權(quán)利的全面平等保障，貧困是社會(huì)不公平的一種體現(xiàn)。中國(guó)是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“二元”結(jié)構(gòu)特征，直接決定了中國(guó)金融的“二元性”，農(nóng)村地區(qū)特別是農(nóng)村貧困地區(qū)相對(duì)于城市，其弱勢(shì)地位不言而喻。貧困農(nóng)民是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中被忽略的弱勢(shì)群體，農(nóng)村貧困群體同政府、金融機(jī)構(gòu)始終處于不平等狀態(tài)，其權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，與城市居民橫向?qū)Ρ葯?quán)利不平等，金融權(quán)利長(zhǎng)期受到侵害。金融天生具有風(fēng)險(xiǎn)性、壟斷性和信息不對(duì)稱性，需要政府以公共利益平衡為核心，通過合理調(diào)配國(guó)內(nèi)資源，運(yùn)用金融扶貧的手段，對(duì)金融系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管，達(dá)到多數(shù)人公平的結(jié)果。農(nóng)村市場(chǎng)主體特別是農(nóng)村貧困者獲得基本的、必要的生存與發(fā)展需要的金融權(quán)益應(yīng)獲得國(guó)家保障，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融公平。金融精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)共同富裕，共同富裕是公平的根本保證。農(nóng)村金融扶貧將金融資源向農(nóng)村貧困人口傾斜，促進(jìn)了貧困農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了對(duì)貧困農(nóng)民的金融資源供給，改善了貧困農(nóng)民的福利狀況，更好地貫徹和實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義公平原則。金融扶貧作為國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要制度安排，必然要求以實(shí)質(zhì)性公平為理論指導(dǎo)，突出農(nóng)村弱勢(shì)群體的金融權(quán)利保障，通過農(nóng)村金融立法傾斜式地尊重和保障農(nóng)民金融權(quán)益［6］，追求社會(huì)平等，保障農(nóng)民平等發(fā)展權(quán)，充分釋放農(nóng)村金融市場(chǎng)的活力，在不損害其他農(nóng)村市場(chǎng)主體金融利益的前提下，建立農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民金融權(quán)益最大化的保障機(jī)制。約翰·羅爾斯［3］認(rèn)為，作為正義的公平觀念，不僅要求機(jī)會(huì)上的平等，而且要求在不妨礙農(nóng)村市場(chǎng)強(qiáng)勢(shì)者的情況下對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)弱勢(shì)者進(jìn)行必要的補(bǔ)償。正是基于公平理念的要求，現(xiàn)代大多數(shù)國(guó)家規(guī)定了對(duì)“弱勢(shì)者”基本權(quán)益的特別保障義務(wù)。國(guó)家應(yīng)盡量提供并滿足人民有尊嚴(yán)的生存和發(fā)展的基本利益需要，如果不能盡到這一義務(wù)，對(duì)國(guó)民是不公平的。金融精準(zhǔn)扶貧針對(duì)不同對(duì)象，取得公平和效率之間的平衡［7］，體現(xiàn)了扶貧的公平性和正義性，國(guó)家作為社會(huì)利益的分配者和調(diào)節(jié)者，通過公平分配資源、機(jī)會(huì)和利益，改善貧困農(nóng)民的生存條件，提高貧困農(nóng)民的生活水平，通過保障性調(diào)節(jié)財(cái)政金融的再分配功能，為貧困農(nóng)民提供均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，確保貧困農(nóng)民的權(quán)利平等。

2 農(nóng)村金融扶貧助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的困境

2.1 農(nóng)村金融扶貧基本法律欠缺

隨著扶貧和鄉(xiāng)村振興工作的不斷推進(jìn)，國(guó)家和地方制定了一系列扶貧政策和規(guī)范性文件，但缺少國(guó)家層面的農(nóng)村金融扶貧立法，缺乏統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村金融扶貧的基本法律法規(guī)，完全意義上的農(nóng)村金融扶貧法律制度體系尚未形成。通過北大法寶檢索發(fā)現(xiàn)，涉及農(nóng)村金融扶貧的有效規(guī)范性文件40個(gè)，多數(shù)為位階不高的地方性規(guī)范文件、工作文件，少數(shù)為部門規(guī)章。地方政府和金融管理部門為了貫徹并落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院提出的精準(zhǔn)扶貧大政方針，以“政策+條例（辦法、規(guī)定）”的模式，制定了大量非法律性質(zhì)的規(guī)范性紅頭文件。這些非法律性質(zhì)的紅頭文件多屬倡導(dǎo)性，弱化了政府的責(zé)任和義務(wù)意識(shí)，體現(xiàn)了濃厚的政策性和行政化傾向，不能充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，農(nóng)村金融的供給與實(shí)際需求間存在偏差和滯后，無法滿足農(nóng)民群眾的真實(shí)金融需求，不能完全覆蓋農(nóng)村金融扶貧的核心要義。由于農(nóng)村金融扶貧的實(shí)施程序、監(jiān)督程序及糾紛解決機(jī)制和金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的缺失，加之對(duì)金融扶貧主體的剛性法律責(zé)任約束不足，金融扶貧對(duì)象的權(quán)利義務(wù)不明確，也缺少對(duì)金融扶貧對(duì)象法律責(zé)任的規(guī)定，使得金融扶貧的政策、制度、措施的操作性和約束性不強(qiáng)，很難在實(shí)際行動(dòng)上得到落實(shí)，個(gè)別地區(qū)因此出現(xiàn)了一些追求政績(jī)的面子工程、急于求成的短期工程、頻繁調(diào)整的半截工程。金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)金融機(jī)構(gòu)在扶貧中信貸、保險(xiǎn)等金融扶貧支持力度不足，無法充分調(diào)動(dòng)貧困農(nóng)戶的積極性和能動(dòng)性，暴露出金融扶貧不科學(xué)、不適應(yīng)、不可持續(xù)的問題。農(nóng)村金融扶貧基本法律缺失直接影響金融扶貧的有效實(shí)施，在一定程度上制約了農(nóng)村金融扶貧工作穩(wěn)定、持續(xù)和有效的開展。

2.2 農(nóng)村金融扶貧主體單一

目前農(nóng)村金融扶貧已形成政策性銀行和商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行（農(nóng)村信用合作社）、商業(yè)小額信貸機(jī)構(gòu)為主體的農(nóng)村金融扶貧體系。但是由于農(nóng)村特別是連片貧困地區(qū)的自然條件惡劣，地理位置偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，金融機(jī)構(gòu)基于成本與效益的考慮，更多選擇在城市布局，造成金融資源配置出現(xiàn)畸形，貧困地區(qū)金融要素積累先天不足，扶貧金融機(jī)構(gòu)主體嚴(yán)重缺失。政策性銀行中，國(guó)家開發(fā)銀行主要在省級(jí)行政區(qū)域設(shè)立省級(jí)分行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行只在縣級(jí)行政區(qū)域設(shè)立縣域營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，政策性金融機(jī)構(gòu)缺乏基層網(wǎng)點(diǎn)只能在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和易地搬遷等業(yè)務(wù)上發(fā)揮作用，很少也很難直接針對(duì)貧困農(nóng)戶的信貸需求開展個(gè)體金融扶貧。四大國(guó)有商業(yè)銀行中除中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行僅在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有為數(shù)不多的營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)外，其他國(guó)有商業(yè)銀行均只在縣級(jí)行政區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。貧困地區(qū)政策性銀行和商業(yè)銀行物理網(wǎng)點(diǎn)少、單個(gè)網(wǎng)點(diǎn)輻射面大，難以對(duì)廣大貧困地區(qū)進(jìn)行全面覆蓋，金融扶貧參與度低、效果差，直接制約了金融扶貧的實(shí)施效果。農(nóng)村商業(yè)銀行（農(nóng)村信用合作社）、郵政儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)雖然能達(dá)到基層網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，但受制于自身資金規(guī)模、貸存比和效益考核，可提供貸款資金有限，金融扶貧能力較弱。連片貧困地區(qū)更無信托投資公司、證券公司等其他金融機(jī)構(gòu)。此外，可持續(xù)性的公益小額信貸組織（如中國(guó)扶貧基金會(huì)發(fā)起成立的中和農(nóng)信專業(yè)小額信貸管理機(jī)構(gòu)）發(fā)展緩慢，法律身份不清，合作金融組織亦發(fā)展緩慢，不能與政策性銀行和商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行（農(nóng)村信用合作社）、商業(yè)小額信貸機(jī)構(gòu)為主體的農(nóng)村金融扶貧體系形成良性互補(bǔ)。

2.3 金融扶貧服務(wù)產(chǎn)品單一

金融扶貧服務(wù)產(chǎn)品單一，不能滿足貧困地區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目融資需要，也難以適應(yīng)貧困個(gè)體融資需要，金融扶貧效果不佳。農(nóng)村貧困地區(qū)普惠金融扶貧基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供最多的金融扶貧產(chǎn)品是農(nóng)戶小額信貸、小額存單質(zhì)押貸款、聯(lián)保貸款等［8］，難以真正滿足農(nóng)村貧困戶的需求，同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)基于資金安全性、盈利性等因素考慮，加之政府財(cái)政支持不足，金融機(jī)構(gòu)扶貧產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新動(dòng)力不足、積極性不高。目前“5321”（戶均5萬元以下，3年期限，免抵押、免擔(dān)保，扶貧全額貼息）扶貧小額貼息貸款工程存在貸款資金額度偏低，財(cái)政按照年度貼息與農(nóng)戶按季結(jié)息時(shí)間錯(cuò)位，貸款期限與農(nóng)作物生產(chǎn)周期不匹配，貸款需求與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)問題，而且服務(wù)對(duì)象主要面向經(jīng)營(yíng)正常、還款能力較強(qiáng)的農(nóng)戶，實(shí)際上貧困戶基本很難獲得，免抵押、免擔(dān)保信用貸款覆蓋面小。此外，根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》的相關(guān)修正案，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被界定為債權(quán)允許物權(quán)擔(dān)保，而以家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被界定為物權(quán)但禁止物權(quán)擔(dān)保，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人無法行使抵押擔(dān)保權(quán)以實(shí)現(xiàn)融資。而且，新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第27條仍將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部而將非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的受讓人排除在外，宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等多項(xiàng)農(nóng)民土地權(quán)利不能進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，無法充分實(shí)現(xiàn)土地的融資功能，使農(nóng)民土地權(quán)益中的財(cái)產(chǎn)價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)，不利于支持農(nóng)民獲得資金發(fā)展擴(kuò)大再生產(chǎn)。資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的制度創(chuàng)新不足，生產(chǎn)性財(cái)產(chǎn)缺乏二次流通功能，極大制約了信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新，弱化了金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困戶的放貸意愿，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較小，融資擔(dān)保、信托、涉農(nóng)資產(chǎn)證券化等服務(wù)在貧困地區(qū)處于空缺狀態(tài)，縣域擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展嚴(yán)重不足，真正接地氣的農(nóng)村金融扶貧服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)嚴(yán)重不足，影響了金融扶貧和鄉(xiāng)村振興貸款的深入推進(jìn)。

2.4 農(nóng)村金融扶貧信息共享體系不健全

政府與金融機(jī)構(gòu)之間、金融機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)之間沒有建立良好的溝通橋梁，信息共享體系不健全。金融機(jī)構(gòu)受貧困農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)分布不全及人員不足等因素制約，對(duì)扶貧信息地掌握具有局限性，無法獲取較為全面、準(zhǔn)確的資料，對(duì)農(nóng)戶致貧原因了解不夠、分類不細(xì)、研究不深，無法做到精準(zhǔn)扶貧所要求的“精準(zhǔn)”，影響金融扶貧政策制定、執(zhí)行的科學(xué)性和有效性。而政府主導(dǎo)的建檔立卡貧困戶系統(tǒng)及扶貧開發(fā)項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)不能有效地與金融機(jī)構(gòu)融通共享，金融機(jī)構(gòu)無法及時(shí)獲取政府部門掌握的貧困戶信息和項(xiàng)目信息，導(dǎo)致“八個(gè)一批”扶貧情況、“脫貧貸”“政策貸”、扶貧再貸款等信息交流不足，認(rèn)證和貸款批準(zhǔn)不及時(shí)和不準(zhǔn)確，無法提高金融精準(zhǔn)扶貧的效率。同時(shí)，商業(yè)銀行及郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行（農(nóng)村信用合作社）各自建設(shè)貧困戶的信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)，貧困農(nóng)戶評(píng)級(jí)授信缺乏統(tǒng)一完備的農(nóng)村信用體系，各金融機(jī)構(gòu)獲取的貧困農(nóng)戶評(píng)級(jí)授信信息只適用于本金融機(jī)構(gòu)，各金融機(jī)構(gòu)之間不能相互認(rèn)同，金融扶貧信貸成本高、風(fēng)險(xiǎn)高。此外，銀行機(jī)構(gòu)與融資擔(dān)保公司也未建立起信息共享平臺(tái)，不能及時(shí)共享貧困農(nóng)戶情況及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息，無法共同開展風(fēng)險(xiǎn)防范和化解工作，影響銀行機(jī)構(gòu)扶貧貸款放大倍數(shù)和扶貧貸款發(fā)放積極性。

2.5 農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制不健全

中國(guó)的金融扶貧初步形成了政府政策主導(dǎo)、各類金融機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的模式，為解決金融機(jī)構(gòu)在金融扶貧中因商業(yè)盈利性與政策公益性共存而產(chǎn)生的高風(fēng)險(xiǎn)問題，在金融扶貧實(shí)踐中采取了創(chuàng)新模式以解決金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂，但仍然存在或多或少的問題。如地方政府相繼建立了金融扶貧擔(dān)?；?，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信貸扶貧予以擔(dān)保和貼息，但是由于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財(cái)政收入主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致金融扶貧擔(dān)?；鹨?guī)模小或金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償執(zhí)行落實(shí)力度不夠。同時(shí)，地方政府擁有的各種扶貧基金條塊分散嚴(yán)重，無法為金融扶貧提供最大化的財(cái)政資金支持和保障，也影響了金融扶貧資金的規(guī)模和數(shù)量。隨著精準(zhǔn)扶貧工作不斷深入推進(jìn)，農(nóng)村容易脫貧人口相繼摘掉貧困戶的“帽子”，但是在深度貧困地區(qū)仍有大量缺乏自主創(chuàng)業(yè)能力和經(jīng)營(yíng)管理能力、知識(shí)、信息和技術(shù)掌握不足的深度貧困戶，這些深度貧困戶由于客觀環(huán)境和自身因素的限制只能從事傳統(tǒng)的種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，易受病疫災(zāi)害、自然災(zāi)害等因素影響，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在貧困農(nóng)村尚未全面有效實(shí)施，一旦各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的嚴(yán)重破壞，必將導(dǎo)致貧困農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定，金融扶貧貸款難以收回。某些地區(qū)試行的“戶貸社用”“戶貸企用”的扶貧新模式，雖在一定程度上讓貧困戶獲得一定分紅收益，也解決了農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)融資難的問題，但貧困農(nóng)戶自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力難以形成，金融扶貧的“造血”作用不大，更為嚴(yán)重的是一旦企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)，債務(wù)負(fù)擔(dān)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)必將轉(zhuǎn)嫁到貧困戶和金融機(jī)構(gòu)身上，貧困戶將會(huì)因?yàn)槭ァ胺旨t”而返貧，甚至形成區(qū)域性金融隱患，存在極大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.6 農(nóng)村金融扶貧約束激勵(lì)機(jī)制不完善

近年來，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、地方政府出臺(tái)了部分金融扶貧的約束激勵(lì)政策，但是由于金融扶貧責(zé)任主體不明確，權(quán)責(zé)利不對(duì)等且缺少法律層面強(qiáng)制約束，使得金融機(jī)構(gòu)扶貧內(nèi)在動(dòng)力不足。金融監(jiān)管部門及地方政府要求各金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)扶貧貸款增速高于各項(xiàng)貸款增速、基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，但是金融機(jī)構(gòu)逐利的特性必然會(huì)先考慮盈利目標(biāo)和扶貧風(fēng)險(xiǎn)，金融扶貧的準(zhǔn)公益性和高風(fēng)險(xiǎn)性，使得金融機(jī)構(gòu)天然的對(duì)貧困農(nóng)民惜貸，如果監(jiān)管部門及地方政府強(qiáng)制推進(jìn)，金融機(jī)構(gòu)勢(shì)必會(huì)降低審查標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致資金無法收回，資金無法良性循環(huán)。同時(shí)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信貸管理追責(zé)機(jī)制也未做出相應(yīng)調(diào)整，對(duì)扶貧貼息等扶貧性貸款的管理與商業(yè)性貸款一樣，要求“放得出、收得回、有效益”，對(duì)信貸員實(shí)施嚴(yán)格的責(zé)任追究制，面對(duì)扶貧信貸還款的大工作量和高風(fēng)險(xiǎn)，信貸人員怕麻煩，怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，不敢也不愿發(fā)放扶貧信用貸款。此外，國(guó)家財(cái)政貼息力度較小并且缺乏靈活性，不能抵消貧困戶信貸風(fēng)險(xiǎn)及管理成本，對(duì)金融機(jī)構(gòu)金融信貸扶貧激勵(lì)機(jī)制不足。呆賬、壞賬比例高成為困擾金融信貸扶貧的主要問題，嚴(yán)重打擊了金融機(jī)構(gòu)信貸扶貧的參與熱情。以農(nóng)村金融為主力軍的全國(guó)農(nóng)村商業(yè)銀行系統(tǒng)為例，2019年第四季度的不良貸款余額為6 115億元、不良貸款率為3.9%，高于大型商業(yè)銀行的1.38%和股份制銀行的1.64%［9］。

3 完善農(nóng)村金融扶貧法治保障的建議

金融扶貧法律制度在農(nóng)村金融扶貧主體培育、權(quán)利配置以及風(fēng)險(xiǎn)防范、問題解決中具有核心作用，因此，應(yīng)從農(nóng)村金融扶貧實(shí)際出發(fā)，借鑒其他國(guó)家金融扶貧的成功做法，優(yōu)化金融扶貧頂層設(shè)計(jì)，以金融扶貧基本法和金融扶貧專項(xiàng)立法為基礎(chǔ)，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧法治保障體系，通過法治化的金融扶貧法律機(jī)制推進(jìn)金融扶貧運(yùn)行，建立農(nóng)村金融扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.1 建立農(nóng)村金融扶貧法制體系

3.1.1 加快農(nóng)村金融扶貧基本法立法 政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化（法律化）［10］。同政策、地方性規(guī)范文件、工作文件、部門規(guī)章相比，法律更具有統(tǒng)籌性、權(quán)威性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第86條第2款規(guī)定“鼓勵(lì)和扶持金融機(jī)構(gòu)投入資金支持貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)”，第45條第4款規(guī)定“國(guó)家通過貼息等措施，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供貸款。”上述兩款對(duì)農(nóng)村金融扶貧只是鼓勵(lì)性規(guī)定且較為粗放，無法作為農(nóng)村金融扶貧基本法。借鑒其他國(guó)家金融扶貧的成功做法，可制定農(nóng)村金融法統(tǒng)領(lǐng)中國(guó)農(nóng)村金融法律，平衡金融扶貧中的政策性與市場(chǎng)性的矛盾，克服政府部門的短期利益選擇和金融機(jī)構(gòu)的逐利傾向，并以農(nóng)村金融扶貧專章的形式，從貧困農(nóng)戶、政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織4個(gè)方面，構(gòu)建貧困農(nóng)戶基本金融權(quán)利配置、金融機(jī)構(gòu)扶貧激勵(lì)與約束、農(nóng)村金融差異化監(jiān)管、農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品供給等農(nóng)村金融扶貧基本規(guī)范。明確國(guó)家保障農(nóng)民基本金融利益的補(bǔ)充義務(wù)；明確政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行性金融機(jī)構(gòu)、合作金融機(jī)構(gòu)、民間金融機(jī)構(gòu)在金融扶貧工作中的各自職責(zé)和基本權(quán)利、義務(wù)，尊重和利用金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體地位，保障金融機(jī)構(gòu)合理適當(dāng)?shù)挠?，鼓?lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開展金融扶貧創(chuàng)新。從而整合配置相關(guān)資源，提高農(nóng)村金融扶貧的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融公平和金融扶貧的可持續(xù)性。

3.1.2 完善農(nóng)村金融扶貧專項(xiàng)立法 金融扶貧法治保障體系不僅需要制定農(nóng)村金融扶貧基本法，還需要制定和完善農(nóng)村金融扶貧專項(xiàng)立法。針對(duì)農(nóng)村金融及農(nóng)村金融扶貧的特點(diǎn)，在《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》《中華人民共和國(guó)證券法》《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》等金融法律中，增加農(nóng)村金融及農(nóng)村金融扶貧專章；完善《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中農(nóng)村金融差異化監(jiān)管規(guī)定；以物權(quán)自由流通理論為基礎(chǔ)，加快修訂《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域；推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款辦法；完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度；提升現(xiàn)有的扶貧政策和規(guī)范性文件的法律位階，上升為法律或行政法規(guī)；強(qiáng)化金融扶貧行政規(guī)章和地方規(guī)章的操作性。

3.2 完善農(nóng)村金融扶貧相關(guān)保障機(jī)制

3.2.1 建立多元化農(nóng)村金融扶貧主體機(jī)制 對(duì)政策性農(nóng)村金融扶貧、商業(yè)性農(nóng)村金融扶貧、農(nóng)村合作性金融扶貧、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取分別立法的模式，形成各具特色、相互補(bǔ)充的農(nóng)村金融扶貧服務(wù)體系。修改《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》，建議制定政策性銀行法、村鎮(zhèn)銀行法、農(nóng)村合作金融法、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法等相關(guān)法律，明確商業(yè)銀行、政策性金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村合作金融、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在金融扶貧中的地位、功能、管理方式和法律責(zé)任等，確立多元化農(nóng)村金融扶貧主體，強(qiáng)化金融扶貧主體的均衡性、協(xié)調(diào)性。在政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)民資金互助組織及其他金融機(jī)構(gòu)之間形成有效的競(jìng)爭(zhēng)和互補(bǔ)機(jī)制。強(qiáng)化政策性金融機(jī)構(gòu)完善農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的職責(zé)。支持郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等金融機(jī)構(gòu)立足縣域，發(fā)揮其農(nóng)村貧困戶信貸的扶持作用，推動(dòng)國(guó)有商業(yè)銀行和股份制銀行下沉金融服務(wù)重心。大力支持在貧困地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，鼓勵(lì)可持續(xù)的公益性小額信貸組織發(fā)展，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融互助組織，提升農(nóng)村金融內(nèi)生力，緩解商業(yè)金融由于資本逐利與金融扶貧保本微利非營(yíng)利性之間制度性矛盾造成的商業(yè)金融扶貧不足的問題。同時(shí)支持和鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，為貧困地區(qū)農(nóng)戶提供多種可供選擇的金融扶貧產(chǎn)品。

3.2.2 完善農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制 立足農(nóng)村地區(qū)特色資源和產(chǎn)業(yè)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，合理下放審批權(quán)限，適當(dāng)授予縣域金融機(jī)構(gòu)一定的自主創(chuàng)新權(quán)，鼓勵(lì)縣域金融機(jī)構(gòu)因地制宜創(chuàng)新金融扶貧服務(wù)產(chǎn)品。擴(kuò)大政策性保險(xiǎn)保障范圍，創(chuàng)新涉農(nóng)保險(xiǎn)產(chǎn)品，開發(fā)針對(duì)性強(qiáng)的地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，延長(zhǎng)保險(xiǎn)鏈條，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障范圍從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受災(zāi)后恢復(fù)再生產(chǎn)的保險(xiǎn)延長(zhǎng)至生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中投保戶的市場(chǎng)分享保險(xiǎn)。發(fā)揮保險(xiǎn)資金融通功能，創(chuàng)新保險(xiǎn)扶貧資金運(yùn)用方式，推廣“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+保險(xiǎn)資金支農(nóng)融資+小額扶貧信貸保證保險(xiǎn)”“貧困戶貸款+保證保險(xiǎn)”“農(nóng)村小額扶貧保險(xiǎn)”等模式。根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)特點(diǎn)、貸款項(xiàng)目生產(chǎn)周期和綜合還款能力等提升“5321”扶貧小額貼息貸款資金額度，延長(zhǎng)貸款期限，推廣“一次授信、隨借隨還、循環(huán)使用”，擴(kuò)寬在醫(yī)療、教育、住房等急需扶持方面的使用范圍，使小額信貸資金從政策性轉(zhuǎn)向市場(chǎng)資金。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，盡快制定和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易法律法規(guī)，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)管理體系，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自由合理交易，建立林權(quán)抵押、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押的價(jià)值評(píng)估及流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，放松集體資產(chǎn)、農(nóng)民涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓融資，推廣大型農(nóng)機(jī)具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施融資租賃服務(wù)措施，促進(jìn)抵押信貸資金發(fā)放。

3.2.3 完善農(nóng)村金融扶貧信息共享機(jī)制 在確保信息安全的前提下，由人民銀行牽頭與發(fā)展和改革委員會(huì)、金融辦、財(cái)政和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門通過端口對(duì)接、數(shù)據(jù)交換等方式建立有效的信息共享機(jī)制，建立完備統(tǒng)一的農(nóng)村信用信息征集和評(píng)價(jià)體系，使農(nóng)村人口的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信用數(shù)據(jù)、金融數(shù)據(jù)詳實(shí)共享，降低金融交易成本，發(fā)現(xiàn)和增進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體信用，及時(shí)共享農(nóng)戶基礎(chǔ)信息、評(píng)級(jí)授信信息、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息，降低金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款時(shí)的調(diào)查成本，促進(jìn)免抵押信用貸款，緩解農(nóng)村融資難題，提高金融扶貧效率。

3.2.4 完善農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制 首先，設(shè)立國(guó)家和地方融資擔(dān)?；?，完善政府性融資擔(dān)保和再擔(dān)保體系，建立金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。整合縣域涉農(nóng)、扶貧、財(cái)政等資金，充分發(fā)揮政府財(cái)政資金對(duì)金融資源的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保功能和杠桿作用，推動(dòng)各地政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，每年本級(jí)預(yù)算按照公共預(yù)算收入增量的一定比例足額注入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，放大和撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)信貸投入。按照“先代償、后分險(xiǎn)”原則，落實(shí)代償和分險(xiǎn)責(zé)任，政府財(cái)政做好金融機(jī)構(gòu)信貸扶貧的貼息、擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償工作，減輕金融機(jī)構(gòu)壓力。同時(shí)加強(qiáng)金融扶貧資金使用監(jiān)管，確保金融扶貧工作公平公正、高效、可持續(xù)開展［11］。其次，制定保險(xiǎn)扶貧制度，切實(shí)發(fā)揮好保險(xiǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)的引擎作用。在《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律中增設(shè)保險(xiǎn)扶貧專章，明確保險(xiǎn)扶貧的概念、保險(xiǎn)扶貧機(jī)構(gòu)及其權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等內(nèi)容，加大對(duì)商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠與政策支持，不斷完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，探索開展覆蓋農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為防范貧困戶產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的最后屏障。加強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，創(chuàng)新“信貸+保險(xiǎn)”服務(wù)模式，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋貸款產(chǎn)品的水平和范圍，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)分散管理中的作用，降低金融機(jī)構(gòu)提供金融扶貧服務(wù)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。最后，建立農(nóng)戶住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利抵押制度，拓寬扶貧貸款抵押擔(dān)保渠道，搭建權(quán)利交易平臺(tái)，依法慎重地處置抵押物，切實(shí)維護(hù)好金融機(jī)構(gòu)和抵押人合法權(quán)益。

3.2.5 完善農(nóng)村金融扶貧約束激勵(lì)機(jī)制 金融機(jī)構(gòu)具有先天的逐利性特征，政府部門應(yīng)該盡快健全農(nóng)村金融扶貧約束激勵(lì)機(jī)制，建立“敢貸、愿貸、能貸”長(zhǎng)效機(jī)制。要運(yùn)用好扶貧再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，增加扶貧再貸款、再貼現(xiàn)限額，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大扶貧信貸金額。充分運(yùn)用差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整原則，適當(dāng)降低農(nóng)村金融扶貧機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率，提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)信貸投入的積極性。減免農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)金融扶貧項(xiàng)目稅費(fèi)支出，補(bǔ)貼農(nóng)村金融扶貧物理網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用，靈活采取差異化監(jiān)管政策，適當(dāng)放寬金融扶貧過程中不良貸款率容忍度，提高金融機(jī)構(gòu)不良貸款核銷效率，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)參與扶貧的積極性。同時(shí)，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)制定業(yè)務(wù)負(fù)面清單，完善扶貧金融服務(wù)盡職免責(zé)制度和內(nèi)部績(jī)效考核機(jī)制，實(shí)行“清單內(nèi)業(yè)務(wù)無授權(quán)不可為、清單外業(yè)務(wù)無禁止皆可為”，設(shè)立內(nèi)部問責(zé)申訴通道，為盡職免責(zé)提供機(jī)制保障，鼓勵(lì)基層金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新一批易對(duì)接、快脫貧、可掌控的金融扶貧產(chǎn)品。

4 結(jié)語(yǔ)

打勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，按照黨的第十九屆五中全會(huì)的要求，不僅要鞏固成果，還要拓展成果。通過農(nóng)村金融扶貧基本法立法和農(nóng)村金融扶貧專項(xiàng)立法構(gòu)建中國(guó)農(nóng)村金融扶貧法制體系，同時(shí)通過建立多元化農(nóng)村金融扶貧主體機(jī)制，完善農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新、農(nóng)村金融扶貧信息共享、農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)化解、農(nóng)村金融扶貧約束激勵(lì)等機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧法治保障體系，把農(nóng)村金融扶貧中行之有效的工作制度、機(jī)制統(tǒng)籌納入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，充分發(fā)揮農(nóng)村金融扶貧在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中的重要作用，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。