構(gòu)建大連市房地產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的稅收改革相關(guān)建議

高滋棠，廖志剛

（1.大連東軟信息學(xué)院，遼寧大連 116023；2.大連集發(fā)環(huán)渤海集裝箱運(yùn)輸有限公司，遼寧大連 116001）

2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”后，國(guó)家通過(guò)一系列的制度和法規(guī)進(jìn)一步明確了讓住房回歸原本的居住屬性。2020年7月24 日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召集北京、上海、廣州等房?jī)r(jià)波動(dòng)較大的十個(gè)城市的負(fù)責(zé)人開會(huì)；同年8月20 日又召集六個(gè)城市開會(huì)，再次強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的要求。

隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，大連市的房?jī)r(jià)越來(lái)越高，已經(jīng)與人民群眾的收入水平脫節(jié)。近年來(lái)，市政府積極推出了加稅、限購(gòu)、控制貸款比例等政策措施，這些措施在一定程度上緩解了房?jī)r(jià)急劇上漲的趨勢(shì)。但從近年來(lái)房?jī)r(jià)走勢(shì)來(lái)看，大連市依然處于較高水平，各項(xiàng)管控措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。稅收政策作為大連市調(diào)控房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展的主要手段，需要進(jìn)一步發(fā)揮作用，為“調(diào)房?jī)r(jià)，穩(wěn)民生”做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

一、大連市房地產(chǎn)的稅收體系現(xiàn)狀

（一）存在稅負(fù)結(jié)構(gòu)不均衡

通過(guò)近期對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)研了解到，目前大連市房地產(chǎn)稅收種類較多。在房地產(chǎn)的整個(gè)交易整體環(huán)節(jié)上，主要有兩大部分的稅負(fù)內(nèi)容，即買方征稅和賣方征稅。相比較而言，國(guó)家對(duì)賣方征收的稅較重。近幾年大連市的房?jī)r(jià)有較大幅度的上升，尤其是2016年以后，房?jī)r(jià)有較明顯的漲幅。大連市政府已經(jīng)高度關(guān)注這種炒房現(xiàn)象。為了降溫房地產(chǎn)市場(chǎng)，大連市政府針對(duì)各方投資、投機(jī)購(gòu)房者出臺(tái)多項(xiàng)管理規(guī)定，同時(shí)為賣方設(shè)立了多個(gè)稅目，增加了房屋交易的成本，從而降低了炒房的利潤(rùn)空間。這種將房地產(chǎn)稅作為有效調(diào)控房?jī)r(jià)方式的辦法的確能在短時(shí)間內(nèi)給投機(jī)購(gòu)房者造成較大損失，從而在一定程度上減少房地產(chǎn)交易，起到降低房?jī)r(jià)的作用。但賣方往往把自己需要繳納的稅當(dāng)做房產(chǎn)成本，加價(jià)售房，從而導(dǎo)致房?jī)r(jià)的進(jìn)一步上漲。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些增加交易成本的稅收政策起不到相應(yīng)的降房?jī)r(jià)功用，反而更有可能引起房?jī)r(jià)的進(jìn)一步上漲。

（二）房地產(chǎn)稅收重復(fù)征稅現(xiàn)象嚴(yán)重

當(dāng)前大連市房地產(chǎn)稅的稅目設(shè)置主要為環(huán)節(jié)征稅，以開發(fā)、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓為主。這種征稅是流轉(zhuǎn)稅，其特點(diǎn)為非常容易轉(zhuǎn)嫁到其他交易對(duì)象身上。所以，房地產(chǎn)開發(fā)商在繳納了相應(yīng)的稅款后，必然會(huì)提高房屋售價(jià)，從而達(dá)到轉(zhuǎn)嫁成本的目的。

（三）租、稅、費(fèi)混雜現(xiàn)象較為嚴(yán)重

第一種現(xiàn)象是以稅代租。國(guó)家征收土地使用稅的主要目的是想讓土地的收益控制在政府手中，這就讓稅與租的差別變得很不清晰。第二種現(xiàn)象是以費(fèi)代稅。國(guó)家為了防止囤地，對(duì)閑置土地征收了土地閑置費(fèi)。這是國(guó)家為了提升土地資源的利用率，有效提升土地使用水平而采取的策略。但在具體操作過(guò)程中，往往用費(fèi)收代替了稅收。第三種現(xiàn)象是以費(fèi)擠稅。目前房地產(chǎn)行業(yè)的稅種較多，基本上包括了房地產(chǎn)從立項(xiàng)到銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)，這些種類繁多的稅費(fèi)很容易引發(fā)擠稅現(xiàn)象。通過(guò)調(diào)研了解得知，只是在地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)環(huán)節(jié)，就有數(shù)十種，甚至一百多種稅費(fèi)，直接導(dǎo)致房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)需要背負(fù)著很重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)過(guò)程中的相關(guān)費(fèi)用如表1 所示。

表1 大連市房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)過(guò)程中相關(guān)費(fèi)用表

通過(guò)調(diào)研了解到，在這種租、稅、費(fèi)混雜的情況下，大連市雖然制定了多項(xiàng)房地產(chǎn)相關(guān)稅收政策，但這些政策并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)和經(jīng)濟(jì)收入的作用。而且由于稅費(fèi)的管理權(quán)力基本上在基層辦事人員手中，處理彈性很大，很難有效管理約束，也讓極少數(shù)貪污腐敗分子有了可趁之機(jī)。

二、構(gòu)建大連市房地產(chǎn)稅收長(zhǎng)效機(jī)制，提高稅收調(diào)控效率

（一）明確稅與費(fèi)的關(guān)系，避免重復(fù)征稅

經(jīng)過(guò)對(duì)大連市房地產(chǎn)企業(yè)以及購(gòu)房者的多次調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前存在著稅費(fèi)體劃分不明確的現(xiàn)象?！岸?、費(fèi)、租”三者關(guān)系不明確，稅與費(fèi)的功能交叉錯(cuò)節(jié)，時(shí)常出現(xiàn)以費(fèi)代稅的情況，起不到通過(guò)稅收進(jìn)行調(diào)節(jié)的功能作用。大連市現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收所涉及的稅種多、內(nèi)容復(fù)雜，主要包括印花稅、增值稅以及房產(chǎn)稅等，稅收種類比較復(fù)雜，導(dǎo)致在具體征稅過(guò)程中不可避免地發(fā)生重復(fù)征稅的情況。例如，在目前政策下，轉(zhuǎn)讓的土地不但收取土地使用稅，還對(duì)土地上的建筑物加收了房產(chǎn)稅，重復(fù)征稅會(huì)造成征稅成本增加，也在一定程度上增加了應(yīng)納稅人違法逃繳稅行為。

所以，政府必須將稅費(fèi)劃分清楚，同時(shí)對(duì)多重征稅的情況進(jìn)行調(diào)整?？梢圆粚?shí)施耕地占用稅，這就不會(huì)與征收土地轉(zhuǎn)讓金重疊收稅。這種方式可以有效減少買賣雙方需要繳納的稅種，也可以提高稅收效率。

（二）增加征稅種類，統(tǒng)一征稅歸口

市政府應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大稅收范圍，除了目前政策中的管理范圍，如下轄的市內(nèi)六區(qū)，四縣等也要對(duì)各縣區(qū)下轄的農(nóng)村的房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行征收。目前稅收政策主要對(duì)城鎮(zhèn)房屋進(jìn)行征稅，而農(nóng)村區(qū)域的自建房是予以免稅的，這種情況下會(huì)有人鉆政策空子，出現(xiàn)出售自建房的情況。為保證公平和公正，政策不應(yīng)對(duì)兩者以不同的標(biāo)準(zhǔn)要求，應(yīng)該統(tǒng)一歸口。

（三）改善稅收結(jié)構(gòu)，完善稅收政策

大連市政府應(yīng)優(yōu)化房地產(chǎn)稅收政策，將稅收重點(diǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至保有環(huán)節(jié)。這種政策優(yōu)化可以有效對(duì)大連市的房地產(chǎn)稅收政策進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)也可以在一定程度上加大大連市現(xiàn)有住房的流動(dòng)量，有效提升土地供給，提升大連市的住房使用率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)資源的有效流動(dòng)，達(dá)到改善房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

（四）針對(duì)不同物業(yè)類型，有針對(duì)性的制定稅收政策

房地產(chǎn)的物業(yè)可劃分為民用產(chǎn)權(quán)住宅、商用地產(chǎn)、寫字樓宇、公寓、商用酒店以及大面積別墅等。民用商品住宅主要定位是居住功能，是廣大人民群眾需求數(shù)量最多的住宅物業(yè)。建立起稅收長(zhǎng)效機(jī)制的根本目標(biāo)是從根本上控制房地產(chǎn)行業(yè)的投機(jī)行為，所以，在大連市稅收制度調(diào)整中必須優(yōu)先考慮對(duì)民用產(chǎn)權(quán)住宅稅率給予一定的優(yōu)惠。而經(jīng)營(yíng)性商用物業(yè)承擔(dān)稅負(fù)能力強(qiáng)，且從本質(zhì)上能夠帶動(dòng)強(qiáng)勁的社會(huì)消費(fèi)需求，所以建議采取較高的稅率。

（五）針對(duì)不同對(duì)象合理設(shè)計(jì)稅率

為建立有效的稅收長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)當(dāng)結(jié)合征稅對(duì)象的具體情況，根據(jù)大連市房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀以，及目前階段政府財(cái)政的實(shí)際收支情況來(lái)科學(xué)制定稅收稅率，并在符合國(guó)家稅種和稅率政策范圍內(nèi)進(jìn)行浮動(dòng)。從房地產(chǎn)的消費(fèi)對(duì)象來(lái)看，可以被分為剛性需求消費(fèi)者、住房改善消費(fèi)者和房產(chǎn)投資者等三種。大連市政府應(yīng)該通過(guò)核查網(wǎng)上不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)際房屋擁有情況，對(duì)于購(gòu)買第一套房的剛性需求房產(chǎn)消費(fèi)者，為保障其基本住房需求，鼓勵(lì)居住消費(fèi)，采取優(yōu)惠稅率；對(duì)于擁有兩套或以上的購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，可以借鑒上海市、重慶市的試點(diǎn)措施，采取嚴(yán)格的高稅率政策，阻止市場(chǎng)投機(jī)行為；對(duì)于房產(chǎn)投機(jī)者即空置房屋所有者，要采用嚴(yán)苛的高稅率。只有這樣，才能提高商品房的自住率，防止有限的公共房屋資源的大量浪費(fèi)。

三、完善大連市房地產(chǎn)配套政策措施建設(shè)，強(qiáng)化稅控政策調(diào)控效果

為進(jìn)一步加強(qiáng)大連市房地產(chǎn)稅收政策對(duì)房?jī)r(jià)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控作用，還要對(duì)其發(fā)展的配套政策進(jìn)行完善。

（一）大連市相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政政策建設(shè)，規(guī)范政府行為

國(guó)家實(shí)行分稅制改革以來(lái)，大連市政府主要通過(guò)兩種方式來(lái)增加財(cái)政收入。一是收取出租土地的相關(guān)租金；二是充分利用房地產(chǎn)擴(kuò)大城市規(guī)模，收取產(chǎn)業(yè)稅。這兩種方式既增加了大連市政府的財(cái)政收入，也進(jìn)一步提高了各相關(guān)部門的政府公共服務(wù)水平，客觀上促進(jìn)了大連市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是，隨著大連市房地產(chǎn)發(fā)展壯大，房地產(chǎn)業(yè)占用土地急劇增加，不僅造成耕地不斷減少，還造成土地出讓的價(jià)格高速上漲，房地產(chǎn)開發(fā)基礎(chǔ)成本也隨之上揚(yáng)，房?jī)r(jià)不斷攀升。所以，市政府應(yīng)該限制房地產(chǎn)行業(yè)土地使用，合理規(guī)劃相關(guān)房地產(chǎn)配套設(shè)施；應(yīng)當(dāng)結(jié)合房地產(chǎn)稅收政策合理規(guī)劃公共支出和建設(shè)，精準(zhǔn)制定房地產(chǎn)行業(yè)稅收改革和社會(huì)公共建設(shè)及支出的相關(guān)政策，從而降低土地價(jià)格，減少房地產(chǎn)業(yè)土地成本。

（二）建立健全房產(chǎn)登記制度

由于房地產(chǎn)行業(yè)的稅收征收成本高，所以在稅收前必須對(duì)房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行正確評(píng)估，也要通過(guò)現(xiàn)有房地產(chǎn)市場(chǎng)科學(xué)調(diào)查房產(chǎn)市值，從而造成房屋財(cái)產(chǎn)的監(jiān)管成本也隨之提高。因此，大連市政府需要建立土地管理部門、稅務(wù)部門和房產(chǎn)管理部門三方聯(lián)合的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三方共同監(jiān)管，共享各項(xiàng)相關(guān)價(jià)格、稅收、估價(jià)等數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)分析，優(yōu)化房地產(chǎn)稅收管理方式，通過(guò)房地產(chǎn)登記系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)來(lái)提高征管效率。同時(shí)，更要建立完善統(tǒng)一平臺(tái)，以收集全市各區(qū)的房產(chǎn)和價(jià)格信息，完善全市的房產(chǎn)登記制度，根據(jù)行業(yè)大數(shù)據(jù)來(lái)對(duì)房產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行合理管控，避免人為干擾因素。

（三）建立完善房地產(chǎn)估價(jià)制度

作為房地產(chǎn)稅收基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，直接決定稅收的基準(zhǔn)數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)。因此，要以大數(shù)據(jù)為中心建立起科學(xué)的房地產(chǎn)估價(jià)和管理制度及流程，以保證房地產(chǎn)稅收相關(guān)政策和調(diào)控措施得到真正實(shí)行。大連市相關(guān)部門必須建立完善的房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過(guò)現(xiàn)有的房產(chǎn)登記系統(tǒng)、二手房交易管理系統(tǒng)，收集58 同城、鏈家、安居客等中介的價(jià)格數(shù)據(jù)，依據(jù)實(shí)際成交價(jià)格對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。同時(shí)，政府要嚴(yán)控評(píng)估過(guò)程中的違法違規(guī)現(xiàn)象，杜絕“低評(píng)高賣”情況出現(xiàn)。大連市政府相關(guān)部門應(yīng)該建立一整套房產(chǎn)評(píng)價(jià)專業(yè)人員培養(yǎng)體系，對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估人員進(jìn)行考試、認(rèn)證，并制定準(zhǔn)入、注冊(cè)、管理等相關(guān)辦法。相關(guān)評(píng)估工作人員必須有注冊(cè)職業(yè)資格才可以從事相關(guān)工作。另外，不允許稅收部門指定私人評(píng)估單位進(jìn)行評(píng)估，明確監(jiān)管管理機(jī)構(gòu)和制度，保證評(píng)價(jià)的公平、公開和公正。完善懲處評(píng)估過(guò)程中違法行為的相關(guān)法規(guī)和制度，堅(jiān)決防止利用評(píng)估低評(píng)以偷稅的行為。