“陸海統(tǒng)籌”的法律內(nèi)涵及法律實(shí)現(xiàn)路徑

李摯萍， 程曉婭

(中山大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510275)

海洋作為21世紀(jì)國(guó)家的重要著力點(diǎn)，隨著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，其發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)也越來越受關(guān)注?！瓣懞＝y(tǒng)籌”這一概念應(yīng)時(shí)而生。自“十二五”規(guī)劃將“陸海統(tǒng)籌”確定為一項(xiàng)指導(dǎo)性原則后，近年來在黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及部門規(guī)章等各類法律文件中常見到“陸海統(tǒng)籌”的表述，最近兩年頒布的《海警法》和《長(zhǎng)江保護(hù)法》也提出了“陸海統(tǒng)籌”的要求。但通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，“陸海統(tǒng)籌”這一概念在不同的法律規(guī)范中常常存在語義差異。那么，這一概念是否有一個(gè)統(tǒng)一的法律內(nèi)涵？如果有，其法律內(nèi)涵及效力到底是什么？如何在法律上實(shí)現(xiàn)這一要求？本文試圖對(duì)這些問題進(jìn)行探討。只有明確“陸海統(tǒng)籌”的法律內(nèi)涵，才能更好地規(guī)范其法律表達(dá)，實(shí)現(xiàn)其規(guī)范功能，從而更好地處理陸海發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

一、“陸海統(tǒng)籌”：從政策術(shù)語走向法律術(shù)語

(一)“陸海統(tǒng)籌”在政策文件中的表達(dá)

“陸海統(tǒng)籌”這一概念很早就出現(xiàn)在國(guó)家對(duì)渤海環(huán)境治理的政策文件中。2001年10月1日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃的批復(fù)》中就提到：“四省市及北京市、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、河南省人民政府要根據(jù)《計(jì)劃》中對(duì)入海河口氮、磷等主要污染物的總量控制要求和陸海統(tǒng)籌兼顧的原則，對(duì)有關(guān)流域水污染防治規(guī)劃作進(jìn)一步完善。”

在國(guó)家隨后的一系列發(fā)展戰(zhàn)略中，這一概念出現(xiàn)的次數(shù)越來越多。2011年3月頒布的“十二五”規(guī)劃明確提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”，此時(shí)的“陸海統(tǒng)籌”更強(qiáng)調(diào)發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2016年3月，“十三五”規(guī)劃中再次規(guī)定“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，科學(xué)開發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。在2019年發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中也可以看到“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、科學(xué)開發(fā)，加強(qiáng)粵港澳合作，拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間，共同建設(shè)現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地”的要求。2021年3月11日通過的“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、人海和諧、合作共贏，協(xié)同推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋權(quán)益維護(hù)，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”，以及“建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度”。

可見，“陸海統(tǒng)籌”在政策中的表達(dá)由最初針對(duì)渤海環(huán)境治理逐漸上升為一項(xiàng)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)以及保障海洋與陸地經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)原則，其范疇不僅包括環(huán)境治理，更是包括與建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各方面的內(nèi)容。

(二)“陸海統(tǒng)籌”在法規(guī)和規(guī)章中的表達(dá)

隨著生態(tài)文明建設(shè)和海洋發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)，“陸海統(tǒng)籌”這一概念愈加頻繁地出現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等法律文件中。

在黨內(nèi)法規(guī)層面，2013年11月12日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制” 。2015年4月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》同樣要求“實(shí)施嚴(yán)格的圍填?？偭靠刂浦贫?、自然岸線控制制度，建立陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)機(jī)制”。2019年10月31日，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)“完善污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系”。

在行政法規(guī)和部門規(guī)章方面，包含“陸海統(tǒng)籌”表述的文件更多。如《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》《國(guó)家海洋局關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地管理與保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》《圍填海管控辦法》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《海島及海域保護(hù)資金管理辦法》等法律文件中均有關(guān)于“陸海統(tǒng)籌”的內(nèi)容規(guī)定。

除了中央層面的上述法規(guī)和部門規(guī)章，“陸海統(tǒng)籌”也受到了地方立法的青睞。廣西、海南、福建、浙江、山東、江蘇、廣東等省以及深圳、青島、大連、秦皇島、濱州、珠海、錦州、濰坊、防城港、寧德等市頒布的地方立法均有涉及“陸海統(tǒng)籌”的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在兩方面的立法中。一是海岸帶、海域、海島相關(guān)立法。如《福建省海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定，“海岸帶的保護(hù)與利用遵循陸海統(tǒng)籌、以海定陸、保護(hù)優(yōu)先、合理利用、科學(xué)管理、軍民融合、可持續(xù)發(fā)展的原則”；又如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域使用管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定，“海域使用堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)、陸海統(tǒng)籌、統(tǒng)一規(guī)劃和節(jié)約集約利用原則，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一”；再如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域海島保護(hù)條例》第3條對(duì)于“海域海島的保護(hù)遵循陸海統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則”的規(guī)定。二是海洋環(huán)境保護(hù)立法。如《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法〉辦法》第3條規(guī)定，“海洋環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌、預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，在重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立海洋資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋環(huán)境整治與陸源污染控制相結(jié)合的海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制”。

通過考察以上法規(guī)和規(guī)章的規(guī)范形態(tài)，可發(fā)現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌”較多作為一項(xiàng)理念或者原則存在，主要起宏觀指導(dǎo)作用，主要適用于陸海空間規(guī)劃管理、陸海環(huán)境監(jiān)管、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、海洋資源開發(fā)與保護(hù)等具體領(lǐng)域。

(三)“陸海統(tǒng)籌”在法律中的表達(dá)

2020年，“陸海統(tǒng)籌”開始被明確寫入國(guó)家法律。2020年頒布的《長(zhǎng)江保護(hù)法》第60條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江河口所在地人民政府按照陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動(dòng)的要求，制定實(shí)施長(zhǎng)江河口生態(tài)環(huán)境修復(fù)和其他保護(hù)措施方案，加強(qiáng)對(duì)水、沙、鹽、潮灘、生物種群的綜合監(jiān)測(cè)，采取有效措施防止海水入侵和倒灌，維護(hù)長(zhǎng)江河口良好生態(tài)功能?！贝送?，2021年頒布的《海警法》第8條也規(guī)定：“國(guó)家建立陸海統(tǒng)籌、分工合作、科學(xué)高效的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、沿海地方人民政府、軍隊(duì)有關(guān)部門和海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)相互加強(qiáng)協(xié)作配合，做好海上維權(quán)執(zhí)法工作?！蹦壳?，法律上“陸海統(tǒng)籌”的涵義更多與其所在的法律的宗旨相適應(yīng)?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》中的“陸海統(tǒng)籌”主要強(qiáng)調(diào)的是水生態(tài)環(huán)境保護(hù)；《海警法》雖然涉及海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，但該法中“陸海統(tǒng)籌”是對(duì)執(zhí)法機(jī)制的要求。

綜上，“陸海統(tǒng)籌”這一概念由一種理論設(shè)想轉(zhuǎn)變?yōu)檎叻傻脑瓌t，再反映在黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)中，最終進(jìn)入法律，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。由其演進(jìn)過程可知，隨著社會(huì)發(fā)展，“陸海統(tǒng)籌”在法律上的認(rèn)可度不斷提高，已逐步由一種政策術(shù)語轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N法律術(shù)語。

二、“陸海統(tǒng)籌”的法律內(nèi)涵

盡管“陸海統(tǒng)籌”作為一項(xiàng)指導(dǎo)原則包含極為豐富的內(nèi)涵，但目前其法律載體主要是資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法。因此，本文主要探討其在資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律內(nèi)涵。

“陸海統(tǒng)籌”這一概念已從政策視野進(jìn)入法律視野，但由于這一概念過于宏觀抽象，當(dāng)前中國(guó)環(huán)境法律中并無關(guān)于這一概念的明確界定。正如有的學(xué)者提出的，環(huán)境法較之傳統(tǒng)部門法而言，更大程度上面臨著概念的確定性問題。(1)杜寅：《環(huán)境立法確定性命題的提出與展開——以固廢法體系為例》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。作為一個(gè)法律概念，“陸海統(tǒng)籌”必須有一個(gè)相對(duì)確定的內(nèi)涵，不論是制度構(gòu)建還是實(shí)踐落實(shí)，厘清并界定這一法律概念都是“陸海統(tǒng)籌”由政策語言轉(zhuǎn)變?yōu)榉烧Z言，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、可操作化和有效化的基礎(chǔ)和前提。

事實(shí)上，環(huán)境立法常常需要借鑒社會(huì)生活中常用的，在科學(xué)、管理領(lǐng)域已經(jīng)清楚界定的概念術(shù)語。因此，觀察其他學(xué)科關(guān)于“陸海統(tǒng)籌”的界定，也能為我們理解這一概念提供一些思路。目前，較多文獻(xiàn)采用的“陸海統(tǒng)籌”定義是“在陸地與海洋兩大系統(tǒng)之間建立的一種資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全的綜合協(xié)調(diào)關(guān)系和發(fā)展模式”(2)韓增林、狄乾斌、周樂萍：《陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵與目標(biāo)解析》，《海洋經(jīng)濟(jì)》2012年第1期。。但這一定義是缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的。于是，有經(jīng)濟(jì)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)該概念進(jìn)行解讀，認(rèn)為“海陸統(tǒng)籌是指在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，綜合考慮海、陸的資源環(huán)境特點(diǎn)，系統(tǒng)考察海陸的經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能和社會(huì)功能，在海、陸資源環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的承載力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的活力和潛力基礎(chǔ)上，以海陸兩方面協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)進(jìn)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃的編制及執(zhí)行工作，以便充分發(fā)揮海陸互動(dòng)作用，從而促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧、健康、快速發(fā)展”(3)葉向東：《構(gòu)建“數(shù)字海洋”實(shí)施海陸統(tǒng)籌》，《太平洋學(xué)報(bào)》2007年第4期。。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)話語中的“陸海統(tǒng)籌”以經(jīng)濟(jì)為重心，強(qiáng)調(diào)海陸經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào),以效率為最終追求目標(biāo)。也有學(xué)者從環(huán)境科學(xué)角度解讀該概念，認(rèn)為“陸海統(tǒng)籌是站在陸地和海洋兩大生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)角度上開展的頂層設(shè)計(jì)，以陸海間關(guān)系最為密切的水治理領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶谶M(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，需要客觀把握和認(rèn)識(shí)陸地水、海洋水之間的關(guān)系和各自特征，聚焦河口海灣等重點(diǎn)區(qū)域，注重氮磷等防控指標(biāo)的銜接，以及治理措施和任務(wù)的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)一舉兩得”(4)姚瑞華、趙越、張曉麗等：《堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加強(qiáng)流域海域系統(tǒng)治理》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2021 年1 月19日，第3版。。在其話語體系中，生態(tài)系統(tǒng)間陸域和海域各環(huán)境要素的相互作用是探討重點(diǎn)。

本文認(rèn)為，從法學(xué)角度解讀一個(gè)概念，必須能反映出其對(duì)特定主體設(shè)立特定領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)特定的法律目標(biāo)的內(nèi)容。“陸海統(tǒng)籌”的法律內(nèi)涵是指政府在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理陸海資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉持陸海生命共同體理念，兼顧、協(xié)調(diào)各方利益，保障陸海經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的法律原則及機(jī)制。“陸海統(tǒng)籌”的實(shí)質(zhì)“在于使陸地與海洋以及陸海內(nèi)部各要素實(shí)現(xiàn)從無序向有序、從失調(diào)向和諧轉(zhuǎn)變，各方面相互銜接、良性互動(dòng)”(5)李靖宇、李錦鑫、張晨瑤：《推進(jìn)陸海統(tǒng)籌上升為國(guó)家大戰(zhàn)略的構(gòu)想》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第3期。，以“銜接”“協(xié)調(diào)”“共治共贏”等理念來指導(dǎo)政府解決陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的各種問題。

(一)價(jià)值目標(biāo)：解決陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的各種利益沖突

法律是一種分配、協(xié)調(diào)利益或調(diào)整社會(huì)關(guān)系的手段，法學(xué)研究的主要任務(wù)是識(shí)別利益、解決利益沖突。(6)李啟家：《環(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識(shí)別與衡平》，《法學(xué)評(píng)論》2015年第6期。事實(shí)上，在陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在諸多矛盾，這些矛盾體現(xiàn)在法律上就是各種利益的不協(xié)調(diào)甚至沖突。從規(guī)范內(nèi)容上來看，“陸海統(tǒng)籌”主要在規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法協(xié)作等方面適用，主要是為處理這些領(lǐng)域內(nèi)陸域和海域利益的不協(xié)調(diào)甚至沖突提供指導(dǎo)和依據(jù)。

第一，協(xié)調(diào)陸海經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益沖突。這主要指的是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益的沖突。海洋承載著沿海地區(qū)太多的利益，如海洋蘊(yùn)含著豐富的自然資源、漁業(yè)資源、旅游資源、空間資源，這些都可以為沿海地區(qū)帶來直接的利益。但海洋絕非僅屬于沿海地區(qū)，它關(guān)乎全體人類和子孫后代的發(fā)展。以規(guī)劃為例，沿海地區(qū)的規(guī)劃實(shí)際上是陸域發(fā)展與海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾集中展現(xiàn)的一個(gè)焦點(diǎn)。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，規(guī)劃中常存在過度填海、過度開發(fā)海岸線的情形，這些過度的陸地活動(dòng)最終帶來紅樹林消失、生物物種瀕危、生境改變、海水污染等海洋生態(tài)環(huán)境惡化的后果。目前，公眾和政府關(guān)注更多的是陸域開發(fā)造成的污染、陸域污染物入海對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響，但隨著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海上、海底礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)等也可能會(huì)對(duì)近海岸陸域造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，進(jìn)而在未來導(dǎo)致利益沖突。

第二，協(xié)調(diào)陸海不同區(qū)域的利益沖突。有區(qū)域就有區(qū)域利益，有區(qū)域利益就有區(qū)域利益保護(hù)的要求。(7)楊寅：《行政區(qū)域利益沖突的法律規(guī)制》，《法學(xué)評(píng)論》2006年第3期。和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的利益沖突不同，這里更強(qiáng)調(diào)內(nèi)陸、沿海區(qū)域、海域以及不同行政區(qū)域的利益沖突。首先，內(nèi)陸、沿海區(qū)域與海域存在利益沖突。以水質(zhì)為例，由于海水由內(nèi)陸河流匯集而成，因而最終海水水質(zhì)實(shí)際上受內(nèi)陸入海河流區(qū)域、沿海區(qū)域影響，要想改善海水水質(zhì)，勢(shì)必要對(duì)內(nèi)陸入海河流區(qū)域、沿海區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排污標(biāo)準(zhǔn)提出更高的要求，由此便會(huì)引發(fā)這些區(qū)域的利益沖突。其次，不同行政區(qū)域間存在一定的利益沖突。目前，中國(guó)仍是基于省界、市界等行政劃界進(jìn)行區(qū)域治理，但陸海生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體，并不會(huì)因行政劃界而割裂，這種陸海生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)和行政區(qū)域的割裂往往會(huì)導(dǎo)致不同區(qū)域在區(qū)域發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)沖突。如粵港澳大灣區(qū)以及位于北部灣附近的廣西北海、廣東湛江和海南海口，這些區(qū)域的海洋環(huán)境互相影響，一個(gè)區(qū)域的污染與破壞往往會(huì)影響其他區(qū)域，甚至蔓延至整片海域，并受陸地經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的累積影響。(8)鄭淑嫻、楊黎靜、吳霓等：《粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治策略探討》，《海洋開發(fā)與管理》2020年第6期。以2020年飽受爭(zhēng)議的“深圳灣航道疏浚案”為例，該工程發(fā)生在深圳區(qū)域，但被質(zhì)疑可能會(huì)影響香港米埔濕地，(9)《深圳灣航道疏浚工程環(huán)評(píng)涉嫌抄襲 中科院：全面調(diào)查》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2020-03-28，https://www.chinanews.com/sh/2020/03-28/9140403.shtml，訪問日期：2021年4月1日。此時(shí)不同行政區(qū)域間便產(chǎn)生了利益沖突。

第三，協(xié)調(diào)陸海不同行政部門的利益沖突。雖然行政機(jī)關(guān)及其工作人員是代表人民利益行使權(quán)力，但不可否認(rèn)的是，他們也有自己的利益。無論是對(duì)外或?qū)?nèi)行使權(quán)力，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，也會(huì)追求自己的利益，(10)章劍生：《作為擔(dān)保行政行為合法性的內(nèi)部行政法》，《法學(xué)家》2018年第6期。也就是說，行政行為往往承載著不同部門的利益。這就導(dǎo)致了部分行政行為其實(shí)是從部門利益而非整體政府的角度出發(fā)，如不同部門對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃難以達(dá)成一致，部分職能部門忽視環(huán)保需求；部分行政措施以部門為中心，各自為政，不顧及陸海行政行為的聯(lián)動(dòng)與協(xié)作；對(duì)于陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在執(zhí)法缺位、割裂的情形，如陸源排污口未被納入海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)管范圍、陸域與海域環(huán)境監(jiān)管割裂、海洋自然保護(hù)區(qū)長(zhǎng)期處于管理缺位狀態(tài)等。以上都是在管理陸?；顒?dòng)時(shí)不同行政部門間可能發(fā)生的利益沖突。

(二)法律地位：指導(dǎo)、約束政府陸海管理活動(dòng)的法律原則

“陸海統(tǒng)籌”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是解決陸海資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)的各種利益沖突，那么，其在法律上的地位該當(dāng)如何？本文認(rèn)為，“陸海統(tǒng)籌”是一項(xiàng)指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、約束政府管理、協(xié)調(diào)陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)時(shí)的行政行為的法律原則。

在法理學(xué)概念中，法律原則是指可以作為規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則。(11)張文顯：《規(guī)則·原則·概念——論法的一般模式》，《現(xiàn)代法學(xué)》1989年第3期?！胺稍瓌t就是規(guī)則和價(jià)值觀念的匯合點(diǎn)?！?12)麥考密克、魏因貝格爾：《制度法論》，周葉謙譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004，第90頁。法律原則蘊(yùn)含著公平、正義、效率、安全等價(jià)值觀念，其本身只是明確某個(gè)值得追求的目標(biāo)或任務(wù)，而沒有指出應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。

通過考察規(guī)范現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，“陸海統(tǒng)籌”這個(gè)概念只是指出了一個(gè)要“協(xié)調(diào)好陸海矛盾”的目標(biāo)和“統(tǒng)籌考慮陸?！钡娜蝿?wù)，但是并未告訴我們?yōu)榱诉_(dá)成這一點(diǎn)，究竟應(yīng)該怎么做。事實(shí)上，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)與任務(wù)的做法可以是千差萬別的，它們往往與具體的情形相關(guān)。例如，對(duì)于“近海陸域發(fā)展利用規(guī)劃中并未考慮對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境影響”的情形，“陸海統(tǒng)籌”可以通過“要求對(duì)陸域規(guī)劃進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境影響的規(guī)劃環(huán)評(píng)”的做法來實(shí)現(xiàn)；而在“陸源污染物造成海洋生態(tài)環(huán)境惡化”的情形中，“陸海統(tǒng)籌”可以通過“加大對(duì)陸源污染物的監(jiān)管”的做法來實(shí)現(xiàn)。“規(guī)劃環(huán)評(píng)中要求考慮對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響”與“加大對(duì)陸源污染物的監(jiān)管”是兩種情形下實(shí)現(xiàn)同一個(gè)目標(biāo)和任務(wù)的不同手段?？梢?，與一般規(guī)則不同，“陸海統(tǒng)籌”具有抽象、不確定的特征，因此構(gòu)成一項(xiàng)法律原則。

舒國(guó)瀅教授曾將法律原則的功能歸納為指導(dǎo)功能、評(píng)價(jià)功能與裁判功能。(13)舒國(guó)瀅：《法律原則適用中的難題何在》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第6期?！瓣懞＝y(tǒng)籌”這一原則便對(duì)政府管理陸海自然資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)時(shí)的行政行為具有指導(dǎo)、評(píng)價(jià)和約束功能。首先，“陸海統(tǒng)籌”原則可以作為一系列涉及陸海管理的法律解釋和推理的依據(jù)，為政府管理規(guī)則的正確適用提供指導(dǎo)，如指導(dǎo)陸海執(zhí)法協(xié)作機(jī)制及規(guī)則的建立。其次，“陸海統(tǒng)籌”可以成為對(duì)管理陸海的各項(xiàng)法律規(guī)則甚至整個(gè)實(shí)在法的效力進(jìn)行實(shí)質(zhì)評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，可以成為說明政府開發(fā)、利用陸海自然資源以及保護(hù)陸海生態(tài)環(huán)境的行為規(guī)則是否正確、是否以一種系統(tǒng)整體的方法實(shí)施、是否有效的理由。最后，“陸海統(tǒng)籌”在一定程度上可以作為個(gè)案裁判的依據(jù)或理由。實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)既造成陸域污染又造成海洋污染的案件，給法院帶來了管轄難題，如“重慶兩江、廣東環(huán)?；饡?huì)和世紀(jì)青山等環(huán)境污染責(zé)任糾紛”一案。(14)參見廣東省高級(jí)人民法院(2017)粵民終2635號(hào)民事裁定書?！瓣懞＝y(tǒng)籌”這一原則或許可以為此類問題的解決提供一些思路。

(三)實(shí)質(zhì)內(nèi)容：政府協(xié)調(diào)陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)

從語義分析來看，“陸海統(tǒng)籌”可拆分為“陸?！焙汀敖y(tǒng)籌”兩個(gè)詞語來理解?！瓣懞！币辉~顯然指的是陸域和海域，至于是陸域或海域的什么內(nèi)容，省略不表，但也正是這種省略，賦予了這一詞語更大的適用空間；而“統(tǒng)籌”一詞在《現(xiàn)代漢語大辭典》中是“統(tǒng)一籌劃”的意思。以這兩個(gè)詞語作為分析基礎(chǔ)，“陸海統(tǒng)籌”包含以下兩方面的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

第一，統(tǒng)籌的主體為政府。這里的政府指的是更廣義上的“政府”，包括對(duì)陸域、海域的發(fā)展和保護(hù)進(jìn)行規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)管等的部門。從中央層面看，主要包括國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等部門；從地方層面看，主要包括沿海人民政府和地方發(fā)改委、自然資源、生態(tài)環(huán)境、海事、分管港口航道建設(shè)的交通運(yùn)輸?shù)炔块T。(15)如國(guó)家海洋局、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部聯(lián)合頒布的《圍填海管控辦法》要求沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、法制辦，軍委辦公廳、軍委聯(lián)合參謀部在進(jìn)行圍填?；顒?dòng)時(shí)要遵守陸海統(tǒng)籌的原則。需要注意的是，在中國(guó)，“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”往往是由人民代表大會(huì)制定的，那么，權(quán)力機(jī)關(guān)是否屬于統(tǒng)籌的主體值得進(jìn)一步討論。

“陸海統(tǒng)籌”的統(tǒng)籌主體為政府的法律基礎(chǔ)在于政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！瓣懞＝y(tǒng)籌”始終圍繞陸域和海域資源的開發(fā)、利用以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)活動(dòng)，由于陸域和海域的資源不同于一般物權(quán)，兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，且天然承載著公益屬性，故對(duì)代理行使自然資源所有權(quán)的政府進(jìn)行約束也是必然要求。《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！笨梢钥闯?，環(huán)境法律規(guī)范約束的主體大致可以分為兩類：一類是政府，另一類是企事業(yè)單位和個(gè)人。事實(shí)上，“陸海統(tǒng)籌”無論是最初為了解決重陸輕海的問題，為了讓海洋經(jīng)濟(jì)和陸地經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，還是后來適用于陸地與海洋的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其內(nèi)涵都是“通盤籌劃”或“統(tǒng)一籌劃”，這種綜合性決策、判斷以及行動(dòng)不是具體單位和個(gè)人可以承擔(dān)的。如實(shí)踐中存在大量圍填海項(xiàng)目、航道疏浚項(xiàng)目對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境帶來極大威脅，甚至造成嚴(yán)重的污染破壞，其根源仍在于政府的無序規(guī)劃、過度開發(fā)。可以說籌劃的核心仍在于政府的決策行為。對(duì)陸海進(jìn)行“通盤籌劃”是使行政決策科學(xué)、合理、正當(dāng)?shù)谋亟?jīng)之路，更是政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求。正如有的學(xué)者所認(rèn)為的，“環(huán)境法應(yīng)當(dāng)首先是評(píng)判政府決策行為的法”(16)徐祥民：《關(guān)于修改環(huán)境法的八點(diǎn)看法——人與自然和諧的視角》，載徐祥民主編《中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)評(píng)論(2007年卷)》，人民出版社，2008，第3-9頁。。因此，從政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的角度來看，政府應(yīng)當(dāng)受“陸海統(tǒng)籌”原則的約束。

第二，統(tǒng)籌的對(duì)象為陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)。法律對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)是難以管理的，法律只能管理對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成壓力的人類活動(dòng)。對(duì)于海洋生態(tài)系統(tǒng)來說，其受到的威脅類型主要包括：(1)海岸帶開發(fā)、毀滅性捕撈、沿海森林砍伐、采礦、采珊瑚、疏浚航道、土木工程、水產(chǎn)養(yǎng)殖造成的生境喪失或改變；(2)陸源污染引起的富營(yíng)養(yǎng)化、傾廢、疏浚河道和水運(yùn)污染、由淡水徑流和海平面上升引起的河口鹵化作用、外來物種入侵、全球變暖和海平面上升帶來的生境破壞；(3)超過可持續(xù)水平的捕獲、為滿足高端市場(chǎng)需求等造成的過度捕獲。(17)Tundi Agardy, “An Environmentalist’s Perspective on Responsible Fisheries: The Need for Holistic Approaches,” in Responsible Fisheries in the Marine Ecosystem, eds. M. Sinclair and G. Valdimarson (Oxford: FAO and CABI Publishing, Wallingford, 2003), pp. 65-85.總體來看，這些威脅主要來自人類開發(fā)利用陸海自然、生物、空間等資源的活動(dòng)。

“陸海統(tǒng)籌”就是秉持陸海生命共同體理念，對(duì)這些陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)進(jìn)行兼顧和協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)，是指在溝通的基礎(chǔ)上，按照新理念對(duì)具體法律原則和制度的系統(tǒng)性考慮，通過統(tǒng)籌安排，將新目標(biāo)、新理念、新原則貫穿到法律之中，最終達(dá)致共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(18)呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制》，《法學(xué)論壇》2020年第1期。雖然企業(yè)或個(gè)人的單個(gè)陸上活動(dòng)也可能會(huì)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成損害，但若將陸海視為一個(gè)整體生態(tài)系統(tǒng)，單獨(dú)的具體行為管理并不能起到很好的作用。對(duì)陸海生態(tài)環(huán)境造成更大影響的是政府的規(guī)劃、決策、標(biāo)準(zhǔn)制定、許可、執(zhí)法等管理行為，因此，需要將協(xié)調(diào)的理念和目標(biāo)貫穿到這些行政行為中，協(xié)調(diào)各種陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。具體而言，包括陸?？臻g布局、資源配置、污染防治、生態(tài)修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急與災(zāi)害防治等活動(dòng)，(19)姚瑞華、趙越、張曉麗等：《堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加強(qiáng)流域海域系統(tǒng)治理》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2021年1月19日，第3版。需協(xié)調(diào)不同區(qū)域、不同部門所從事、管理的這些活動(dòng)。

三、“陸海統(tǒng)籌”的法律實(shí)現(xiàn)路徑

盡管“陸海統(tǒng)籌”這一概念的法律內(nèi)涵并不清晰，但這一原則得到了普遍的支持。事實(shí)上，“陸海統(tǒng)籌”的重要意義以及如何實(shí)現(xiàn)已被較為充分地討論，本文關(guān)注的重點(diǎn)是“陸海統(tǒng)籌”的法律實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)在不同的法律規(guī)范構(gòu)造中體現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌”

“陸海統(tǒng)籌”是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則在保護(hù)陸海生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)陸海管理不同利益沖突方面的中國(guó)化表達(dá)。由前文可知，“陸海統(tǒng)籌”的內(nèi)涵極其豐富，它被包含在不同效力層級(jí)、不同類型的規(guī)范中。只有在不同層級(jí)的法律規(guī)范構(gòu)造中反映“陸海統(tǒng)籌”的要求，才能保證這一要求在規(guī)則體系上的邏輯周密，為具體制度實(shí)現(xiàn)這一要求提供法律基礎(chǔ)。

第一，環(huán)境基本法要反映“陸海統(tǒng)籌”的要求，可考慮增加“系統(tǒng)保護(hù)”原則進(jìn)行涵蓋。環(huán)境基本法作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律體系的龍頭法和基本法，規(guī)范對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的一般行為，適用于整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源開發(fā)利用活動(dòng)。如前文所述，“陸海統(tǒng)籌”是一項(xiàng)政府在管理陸海活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)秉持的法律原則，它并非只關(guān)注海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而是以一個(gè)更為宏大、開闊的視角，對(duì)陸海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行行動(dòng)部署和利益協(xié)調(diào)，因此應(yīng)當(dāng)將這一理念充分反映在環(huán)境基本法的法律原則中。然而，現(xiàn)行環(huán)境基本法的基本原則未能很好地體現(xiàn)出陸海綜合保護(hù)的意涵。雖然《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)原則，但這些原則并未強(qiáng)調(diào)“銜接”“協(xié)調(diào)”“共治共贏”及“陸海生命共同體”的理念，不能完全覆蓋“陸海統(tǒng)籌”的內(nèi)涵。同時(shí)，通過考察現(xiàn)行規(guī)范，結(jié)合體系解釋也可以發(fā)現(xiàn)，在部分包含“陸海統(tǒng)籌”的規(guī)范中，“陸海統(tǒng)籌”常與環(huán)境法的其他基本原則一并出現(xiàn)。(20)如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2017年發(fā)布的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中就提到了“按照陸海統(tǒng)籌、綜合治理的原則”開展生態(tài)整治修復(fù)。這也在一定程度上說明了立法實(shí)踐區(qū)別看待“陸海統(tǒng)籌”原則和其他環(huán)境法基本原則。

需要注意的是，在環(huán)境基本法中反映“陸海統(tǒng)籌”的要求，并不意味要直接在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定“陸海統(tǒng)籌”的原則。首先，“陸海統(tǒng)籌”強(qiáng)調(diào)要兼顧統(tǒng)籌陸地和海洋的關(guān)系，協(xié)調(diào)陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的利益沖突，其與“山水林田湖草生命共同體”思想的內(nèi)涵存在一致，本質(zhì)上都是以一種系統(tǒng)、整體的方法來保護(hù)陸海生態(tài)環(huán)境，因此可以將這種整體保護(hù)、系統(tǒng)考慮的思想統(tǒng)一反映在《環(huán)境保護(hù)法》中，使用“系統(tǒng)保護(hù)”作為原則更具有包容性。其次，《環(huán)境保護(hù)法》作為龍頭法和基本法，其基本原則應(yīng)當(dāng)有更高的站位，“陸海統(tǒng)籌”與原來的原則在表達(dá)上似乎并不對(duì)應(yīng)，也不能區(qū)分《環(huán)境保護(hù)法》原則與其他具體環(huán)境法律規(guī)范中的原則，難以體現(xiàn)其原則的地位，因此采用“系統(tǒng)保護(hù)”原則的表述可能更為合適。建議將《環(huán)境保護(hù)法》第5條的環(huán)境保護(hù)原則修改為“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、系統(tǒng)保護(hù)、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)原則”。

第二，直接適用于陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范應(yīng)明確規(guī)定“陸海統(tǒng)籌”原則。直接適用于陸海資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范主要指的是《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》，以及未來將起草出臺(tái)的“國(guó)土空間規(guī)劃法”“海岸帶管理法”。以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為例，雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)過修改在實(shí)體上關(guān)注到了“陸海統(tǒng)籌”的要求，(21)如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十九條規(guī)定，“向海域排放陸源污染物，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家或者地方規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定”;第四十一條也提出,“國(guó)家采取必要措施，防止、減少和控制來自大氣層或者通過大氣層造成的海洋環(huán)境污染損害” 。但其關(guān)注的仍主要是近海岸的直接排放，事實(shí)上對(duì)于遠(yuǎn)離海岸最終通過河流入海的陸源污染物也應(yīng)當(dāng)有明確的監(jiān)管要求。再加上海洋生態(tài)環(huán)境也會(huì)影響陸地生態(tài)環(huán)境，如果只是通過這種小方面的制度修補(bǔ)，一則可能會(huì)出現(xiàn)立法割裂、多次修改導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)，二則難以體現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌”的真正內(nèi)涵。因此，需要將“陸海統(tǒng)籌”以原則的形式在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中確定下來。《海域使用管理法》“國(guó)土空間規(guī)劃法”和“海岸帶管理法”則是直接涉及近海自然資源和空間資源開發(fā)利用的法律規(guī)范，規(guī)定“陸海統(tǒng)籌”原則才能從整體上指導(dǎo)和約束陸海自然資源開發(fā)利用活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。

第三，涉及近海陸域和海域自然資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律均應(yīng)反映“陸海統(tǒng)籌”這一具體制度要求。事實(shí)上，在環(huán)境法中確定“陸海統(tǒng)籌”這一基本原則只是一種理想應(yīng)然的狀態(tài)，若想將這一原則轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)應(yīng)然，就必須結(jié)合具體規(guī)范提出具體制度要求。《海警法》便是一個(gè)很好的示例，其規(guī)定的海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與陸地執(zhí)法的協(xié)作，為其他法律加入“陸海統(tǒng)籌”的要求提供了借鑒。此外，如污染防治、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、生態(tài)修復(fù)等方面的法律法規(guī)，雖非直接適用于近海陸域和海域自然資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，但其具體條款會(huì)涉及這些活動(dòng)，因而也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一原則。

(二)拓展既有法律制度內(nèi)涵，為“陸海統(tǒng)籌”提供制度支撐

第一，完善規(guī)劃、環(huán)評(píng)、標(biāo)準(zhǔn)、許可等制度，發(fā)揮對(duì)“陸海統(tǒng)籌”的支撐作用。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署曾建議，環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、守法制度和執(zhí)法機(jī)制有助于各部門綜合決策。(22)王曦主編/譯:《聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署環(huán)境法教程》，法律出版社，2002，第383頁。本文認(rèn)為，“陸海統(tǒng)籌”也需如此借助環(huán)境法各項(xiàng)制度的聯(lián)系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)陸海各種利益沖突的協(xié)調(diào)，但現(xiàn)實(shí)中較難達(dá)致這種理想的狀態(tài)，很容易迷失在過多的制度中，因此抓住關(guān)鍵制度即可。

實(shí)現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌”原則，關(guān)鍵是規(guī)劃制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、排污許可制度、調(diào)查監(jiān)測(cè)制度以及執(zhí)法制度中有相關(guān)內(nèi)容支撐。(1)要完善規(guī)劃制度。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事項(xiàng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策目標(biāo)納入各個(gè)非環(huán)境部門的決策中，尤其是陸?？臻g規(guī)劃、海域規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及各專項(xiàng)規(guī)劃等，因此需要完善規(guī)劃制度中陸海信息共享、陸海管理對(duì)話協(xié)商、規(guī)劃環(huán)評(píng)、專家咨詢、公眾參與等程序，以此實(shí)現(xiàn)重大決策中協(xié)調(diào)陸海關(guān)系的要求。(2)要完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。各項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在制定程序上應(yīng)當(dāng)做到陸海統(tǒng)籌，這就要求在標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)要通過協(xié)商、專家咨詢、公眾參與等程序，充分處理好陸域主要環(huán)境要素標(biāo)準(zhǔn)和海域主要環(huán)境要素標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。(3)要完善排污許可制度。通過綜合排污許可制度，協(xié)同污染物在陸海不同環(huán)境媒介中的遷移轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源排放活動(dòng)從陸地到海洋的全過程管理。(23)李摯萍、陳曦珩：《綜合排污許可制度運(yùn)行的體制基礎(chǔ)及困境分析》，《政法論叢》2019年第1期。(4)要完善調(diào)查監(jiān)測(cè)制度。政府作為統(tǒng)籌陸?；顒?dòng)的主導(dǎo)力量，在管理過程中，由于缺乏科學(xué)數(shù)據(jù)導(dǎo)致政策失誤，甚至給生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作帶來風(fēng)險(xiǎn)的情況是存在的。政府必須意識(shí)到，陸海生態(tài)系統(tǒng)間的相互作用和影響很復(fù)雜，必須通過不斷調(diào)查、監(jiān)測(cè)獲取信息和數(shù)據(jù)，才能為協(xié)調(diào)活動(dòng)提供數(shù)據(jù)支撐。因此，有必要完善陸海自然資源狀況調(diào)查制度，建立資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，完善陸海整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制。在這方面可借鑒《長(zhǎng)江保護(hù)法》和《土壤污染防治法》的相關(guān)規(guī)定。(24)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第8條、第9條分別規(guī)定了長(zhǎng)江流域的調(diào)查、監(jiān)測(cè)制度，《土壤污染防治法》第15、16條規(guī)定了土壤污染監(jiān)測(cè)制度，第35、36條規(guī)定了土壤污染調(diào)查制度。(5)完善執(zhí)法制度。主要包括根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，加大陸源污染執(zhí)法力度，完善海上環(huán)境執(zhí)法與陸上執(zhí)法的聯(lián)合執(zhí)法、 執(zhí)法協(xié)助、案件移送相關(guān)機(jī)制和程序。

需要注意的是，雖然目前一直強(qiáng)調(diào)“以海定陸”，但不是說海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)比陸地生態(tài)環(huán)境保護(hù)更重要，而是因?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)更為脆弱，再加上長(zhǎng)期被忽視，海洋當(dāng)下面臨的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。在未來，也可能會(huì)出現(xiàn)“以陸定?！?，如海上風(fēng)能開發(fā)、全球氣候變暖可能會(huì)對(duì)陸地造成影響。兩者處于一個(gè)不斷調(diào)適平衡的過程中，現(xiàn)有法律制度需要根據(jù)具體情形去衡量判斷并進(jìn)行完善回應(yīng)。

第二，建立陸海不同區(qū)域、不同管理部門的行政協(xié)作制度。需要明確的是，“陸海統(tǒng)籌”絕不意味著適用于陸域的制度必然要適用于海域。陸域和海域的法律制度是基于其自身的自然屬性建立的，若強(qiáng)行一致，既不科學(xué)也不必要，反而可能造成立法資源的浪費(fèi)。“陸海統(tǒng)籌”的真正內(nèi)涵在于協(xié)同，協(xié)同陸海各要素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、不同區(qū)域、不同行政管理部門的利益。完善現(xiàn)有法律制度固然可以對(duì)協(xié)調(diào)陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益沖突起到一定作用，但由于其仍是建立在陸海割裂的機(jī)制和法律體系的基礎(chǔ)上，因而很難從根本上真正實(shí)現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌”。此外，完善現(xiàn)有法律制度或許可以實(shí)現(xiàn)陸海環(huán)境要素和實(shí)體內(nèi)容的協(xié)同治理，但對(duì)解決不同區(qū)域間、不同行政部門間的利益沖突收效甚微?！瓣懞＝y(tǒng)籌”需要建立一套能夠協(xié)調(diào)陸海管理部門行動(dòng)的制度。

而行政協(xié)作制度就是一種通過制度和規(guī)則來形成區(qū)域間、部門間協(xié)調(diào)與合作的秩序，完善跨部門協(xié)同的制度嘗試。行政協(xié)作，指的是平行的職能部門之間，根據(jù)各部門管理事務(wù)的關(guān)聯(lián)性和職責(zé)權(quán)限的局限性，基于同一目標(biāo)，實(shí)行橫向聯(lián)合的管理方式。(25)金國(guó)坤：《行政權(quán)限沖突解決機(jī)制研究——部門協(xié)調(diào)的法制化路徑探尋》，北京大學(xué)出版社，2010，第72頁。如《海警法》第58條就規(guī)定了海警機(jī)構(gòu)與外交(外事)、公安、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、漁業(yè)漁政、應(yīng)急管理、海關(guān)等主管部門，以及人民法院、人民檢察院和軍隊(duì)有關(guān)部門的行政協(xié)作，以立法的方式為海上執(zhí)法合作指明了方向。本文認(rèn)為，建立陸域管理部門和海域管理部門的行政協(xié)作制度是持續(xù)、穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌”的關(guān)鍵。首先，需要以法律的形式明確規(guī)定，將協(xié)調(diào)陸海關(guān)系作為不同區(qū)域、陸海不同管理部門的基本職責(zé)；其次，需要對(duì)協(xié)調(diào)職責(zé)進(jìn)行定義和分類，列舉所有帶有協(xié)調(diào)性質(zhì)的行政行為，將其納入地方政府、不同管理部門職責(zé)范圍內(nèi)，如進(jìn)行陸域、海域發(fā)展和環(huán)境保護(hù)時(shí)召開陸海聯(lián)席會(huì)議、共享陸海信息資源、協(xié)調(diào)溝通、案件移送受理反饋等工作機(jī)制；最后，以法律形式對(duì)機(jī)構(gòu)、區(qū)域之間的協(xié)作行為細(xì)節(jié)作出明確規(guī)定，明確陸海行政協(xié)助的啟動(dòng)、程序、拒絕、費(fèi)用、爭(zhēng)議及處理等多個(gè)方面?？傊?，將這些行政協(xié)助行為制度化、職責(zé)化、程序化，從而督促各級(jí)政府和有關(guān)行政管理部門共同協(xié)作，切實(shí)履行陸海統(tǒng)籌保護(hù)的職責(zé)。

(三)在法律評(píng)價(jià)體系中回應(yīng)“陸海統(tǒng)籌”

“陸海統(tǒng)籌”原則既在于指導(dǎo)，也在于約束。因此，要賦予“陸海統(tǒng)籌”一定的規(guī)范效力，既要在法律表達(dá)中體現(xiàn)其當(dāng)為性，也要讓其有力約束政府實(shí)踐。若想讓“陸海統(tǒng)籌”這一要求對(duì)政府行為形成有力的約束，就必須有一套法律評(píng)價(jià)體系，明確政府怠于協(xié)調(diào)陸海各種利益沖突的法律后果。對(duì)政府行為的評(píng)價(jià)，一般有外部審查和內(nèi)部規(guī)制。外部審查主要指的是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的審查；內(nèi)部規(guī)制指的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部作出的評(píng)價(jià)。本文認(rèn)為，外部審查可對(duì)政府程序上是否做到科學(xué)合理決策、是否實(shí)現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌”要求進(jìn)行約束，但并不能對(duì)“陸海統(tǒng)籌”的實(shí)體內(nèi)容作出判斷。

本文還認(rèn)為，在現(xiàn)有階段，法律評(píng)價(jià)體系中更需要行政內(nèi)部規(guī)制體系對(duì)“陸海統(tǒng)籌”這一要求作出回應(yīng)。行政內(nèi)部規(guī)制實(shí)際上就是行政法學(xué)界所稱的“行政自制”， 也可稱為 “行政自我規(guī)制”或 “行政自我控制”。(26)崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。由于行政權(quán)完全掌握在行政主體手中，從行政權(quán)的啟動(dòng)到目標(biāo)的達(dá)成，行政主體都可以進(jìn)行自我管控和約束，所以行政自制的監(jiān)控對(duì)象應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在行政立法、行政決策、行政規(guī)劃與具體執(zhí)法行為的全過程當(dāng)中。(27)崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期?？傮w而言，行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制可從四個(gè)方面進(jìn)行：(1)改革行政機(jī)制；(2)建立健全科學(xué)民主的行政決策機(jī)制；(3)改善行政績(jī)效評(píng)價(jià)；(4)培養(yǎng)行政倫理。(28)同上。在這些措施中，行政績(jī)效評(píng)價(jià)可能對(duì)責(zé)任主體最具有約束力。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)作為“陸海統(tǒng)籌”最主要的內(nèi)部規(guī)制手段?？山梃b《環(huán)境保護(hù)法》第 67 條、第 68 條、第 69 條和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，通過誡勉、責(zé)令公開道歉、調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職以及規(guī)定“不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)”等處理方法，(29)徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。對(duì)未實(shí)現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌”要求的政府進(jìn)行內(nèi)部約束。

除了地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)機(jī)制下的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)要回應(yīng)“陸海統(tǒng)籌”的要求，還可以考慮制定涉及陸海不同區(qū)域、不同部門的公共管理事項(xiàng)績(jī)效評(píng)估制度，強(qiáng)化激勵(lì)與問責(zé)。確保對(duì)完成部門責(zé)任、實(shí)現(xiàn)跨部門合作目標(biāo)的部門和人員給予各種獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)其積極性；對(duì)履行職責(zé)不積極、難以及時(shí)有效完成跨部門協(xié)調(diào)目標(biāo)的部門和人員實(shí)施問責(zé)，督促其努力改正。

奧爾多·利奧波德(Aldo Leopold)在《沙鄉(xiāng)年鑒》里有一句著名格言：“一件事情如果有助于維護(hù)生物群的完整、穩(wěn)定和美感，它就是正確的，否則就是錯(cuò)誤的。”(30)奧爾多·利奧波德：《沙鄉(xiāng)年鑒》，李靜瀅譯，中國(guó)畫報(bào)出版社，2016，第226頁?！瓣懞＝y(tǒng)籌”以解決陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各種利益沖突為出發(fā)點(diǎn)，以一種生態(tài)系統(tǒng)的方法來看待陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)，它就是這樣一種正確的事物。“陸海統(tǒng)籌”要求政府在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理陸海資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉持陸海生命共同體理念，兼顧、協(xié)調(diào)各方利益，保障陸海經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。它對(duì)政府行為提出了更高要求，要求以一種整體、綜合、協(xié)調(diào)的方法去管理各種影響生態(tài)環(huán)境的陸?；顒?dòng)，可以說，它是國(guó)家治理能力和體系現(xiàn)代化在陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的重要體現(xiàn)。要在法律規(guī)范上實(shí)現(xiàn)這一要求，首先需要完善現(xiàn)有的規(guī)則體系，在不同層級(jí)的法律規(guī)范構(gòu)造中，或以更抽象的原則表達(dá)這一要求，或?qū)⑦@一要求直接規(guī)定為原則；其次，需要完善現(xiàn)有的規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、排污許可、調(diào)查監(jiān)測(cè)和執(zhí)法制度并建立行政協(xié)作制度以支撐這一要求；最后，需要構(gòu)建以環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)為主的內(nèi)部規(guī)制評(píng)價(jià)體系，以此賦予“陸海統(tǒng)籌”一定的規(guī)范效力。即便如此，“陸海統(tǒng)籌”豐富的內(nèi)涵也仍意味著其是一項(xiàng)較為抽象的原則，在實(shí)踐中面臨著政策倡導(dǎo)為主、硬性約束不足的窘境，要真正在法律上實(shí)現(xiàn)這一原則任重而道遠(yuǎn)。