網(wǎng)絡治理視角下農(nóng)村“廁所革命”多元主體協(xié)作困境研究

李曉玉，張哲聰

（中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院，武漢 430074）

“廁所革命”最早由聯(lián)合國兒童基金會提出，用于描述發(fā)展中國家新建、改造廁所的舉措。在中國，“廁所革命”經(jīng)歷了中華人民共和國成立初期糞便管理、20世紀80年代初級衛(wèi)生保健和90年代衛(wèi)生城市創(chuàng)建到如今農(nóng)村人居環(huán)境整治的發(fā)展過程［1］。當前“廁所革命”的重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村［2］。十八大以來，黨和政府對“廁所革命”這項基礎性民生工作高度重視。習近平總書記指出，“廁所問題不是小事情，要把這項工作作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項具體工作來推進”。2014年，習近平總書記赴江蘇省調(diào)研時指出，“廁所革命”在新農(nóng)村建設中具有標志性作用。2016年，“廁所革命”項目被列入《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》，成為必須完成的約束性任務。2018年，中共中央、國務院發(fā)布《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確指出農(nóng)村“廁所革命”工作是深入開展愛國衛(wèi)生運動的重要環(huán)節(jié)。2018年底，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等8部門聯(lián)合發(fā)布《關于推進農(nóng)村“廁所革命”專項行動的指導意見》，把農(nóng)村“廁所革命”作為改善農(nóng)村人居環(huán)境、促進民生事業(yè)發(fā)展的重要舉措。中國各級政府都把農(nóng)村“廁所革命”作為改善農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的重頭戲，正不遺余力地推動這場涉及廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎性工程。

在傳統(tǒng)意義上，戶廁由個人自主修建，其本質(zhì)是私有物品。但隨著農(nóng)村“廁所革命”項目的推進，農(nóng)村戶廁的新建或改造工作已經(jīng)成為由政府主導，村級自治組織、村民、企業(yè)和其他組織等共同參與的基本公共服務項目。政府主導、多元主體參與的運作模式有力推動了“廁所革命”的進程，與此同時，也引發(fā)了新的問題。當傳統(tǒng)的私人物品領域引入多元主體共同治理時，如何克服多元主體之間的協(xié)作困境成為必須解決的難題。

要解決好“廁所革命”這一民生短板和民生難題，需要政府、村級自治組織、村民、企業(yè)和社會組織等多元主體的協(xié)同參與，具有較強的網(wǎng)絡治理特點，與網(wǎng)絡治理理論所倡導的多元共治理念是契合的。網(wǎng)絡治理是為了實現(xiàn)共同的治理目標，政府、企業(yè)和社會組織等不同的治理主體通過建立溝通與協(xié)調(diào)機制，共同關注公共問題，共享資源，強化合作，處理公共事務，從而維護公共利益的一種治理模式［3］。它強調(diào)政府、公民、企業(yè)、社會組織和其他社會管理主體之間彼此合作，推進公共事務的有效治理。網(wǎng)絡治理機制的核心與關鍵是信任機制與協(xié)調(diào)機制的培育，進而形成具有共同價值追求的治理體系［4］?！皫锩表椖康耐七M有賴于多元主體之間建立信任，通過溝通協(xié)調(diào)機制增強互動，達到良好的治理效果。因此，本研究基于網(wǎng)絡治理理論，研究農(nóng)村“廁所革命”項目推廣過程中涉及的多元主體及其角色定位，剖析多元主體之間的協(xié)作困境，并提出破解對策。

1 “廁所革命”項目中多元主體及其角色定位

網(wǎng)絡治理理論的核心要義之一是認為社會治理主體是多元的，因此，厘清“廁所革命”項目的相關主體是構建有效治理網(wǎng)絡的前提。農(nóng)村“廁所革命”受眾廣泛，涉及多方資源與利益，僅依靠政府作為單一的治理主體，很難妥善解決執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的各種問題。另外，農(nóng)村勞動力流失嚴重，內(nèi)生力量薄弱，更需要多元主體的參與，以此形成合力共同推動“廁所革命”項目的進度。在農(nóng)村“廁所革命”項目中，主要涉及的多元主體及其角色定位如下。

1.1 政府

作為一項涉及上億人的衛(wèi)生福利事業(yè)，在“廁所革命”項目中，政府發(fā)揮了核心主導作用，廣泛調(diào)動社會資源，形成中央-省級-市縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多層級運作機制。中央層面由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家發(fā)展與改革委員會下設“廁所革命”總指揮部牽頭，聯(lián)合其他中央部委共同提出“廁所革命”項目的總體目標和戰(zhàn)略規(guī)劃，并將政策內(nèi)容和文件精神傳達至各地方政府；省級政府根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，因地制宜地制定本地“廁所革命”改革方案，加設（或另設）各領導小組辦公室等，擔負起財政支出和地方專項債券扶持等責任；各市（縣、區(qū)）政府按照中央層面和省級政府的意見和要求，負責“廁所革命”項目的落實和推進，承擔從項目申請受理、評估、管理、組織設施、宣傳教育、資金下?lián)艿奖O(jiān)督巡查等一系列管理職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責聯(lián)系各村級單位，推進“廁所革命”項目的最終落地，收集各村反饋上來的信息并緊抓進度，向縣級及以上政府匯報和提交項目材料，通過信息系統(tǒng)錄入各村戶廁信息。

1.2 村級自治組織

在農(nóng)村“廁所革命”項目中，村級自治組織主要扮演項目建設引導者的角色。它一般不直接參與農(nóng)村戶廁建設，主要負責聯(lián)系群眾和傳達政策，更多的是發(fā)揮號召、引導、宣傳等作用。村級自治組織中的人員由村民選舉產(chǎn)生，他們在參與入戶宣傳時具有很強的感染力和親和力，可以更具有創(chuàng)造性地深入到“廁所革命”項目中，能夠深入調(diào)查村內(nèi)所需建改的戶廁數(shù)，了解村民的戶廁建改意愿，有利于在實際工作中有步驟、有重點地進行資源配置。同時，這些人員能夠與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層派駐進村的技術工作隊和廁改指導隊、督導驗收小組等建立密切的聯(lián)系，加快戶廁建改進度，提高驗收合格率等。

1.3 社會組織

在中國，社會組織多指非營利機構，包括科研院所、志愿者服務機構、慈善組織等。這些社會組織依靠廣大的社會支持，在參與提供公共物品和服務等活動中同樣發(fā)揮著巨大的作用。在“廁所革命”項目中，社會組織扮演合作者的角色。社會組織的參與可以極大地促進公眾對該項政策和實踐的認識，激發(fā)社會公共服務活力，而且也可以與當?shù)卣３珠L期合作，參與“廁所革命”項目的全過程，甚至可以受政府委托直接成為組織實施者或進村入戶進行志愿幫扶和技術指導。這不僅體現(xiàn)了社會組織始終倡導的公共精神，也有助于壯大自身隊伍和擴大在農(nóng)村地區(qū)的影響力。

1.4 企業(yè)

企業(yè)是市場經(jīng)濟體制中對價格變化反應較為敏感的主體，企業(yè)對市場供需狀況的判斷普遍優(yōu)于政府部門和社會組織，因此，將企業(yè)納入到提供公共物品和服務的過程中對優(yōu)化網(wǎng)絡治理結(jié)構具有重要意義。由于“廁所革命”項目具有很強的公共福利屬性，企業(yè)一旦參與其中，便不再純粹扮演經(jīng)濟人的角色，轉(zhuǎn)而成為項目共贏者。企業(yè)不僅是材料供應商、物資運輸者、技術研發(fā)者，也是戰(zhàn)略合作者與項目獲利者。與此同時，參與“廁所革命”項目的企業(yè)由于主動承擔社會責任，參與提供公共服務，也會贏得客戶與口碑。

1.5 村民

在網(wǎng)絡治理下，村民可以采取多種途徑參與項目過程與效果反饋。在“廁所革命”項目中，一方面村民是項目的最終執(zhí)行者，他們一般親自參與自家戶廁建設，是財政獎補資金的最終受益對象，而且以黨員、示范戶和鄉(xiāng)村能人為代表的村民，還能在村民中形成較好的正面示范效應。另一方面村民同時也是“廁所革命”效果的評判者，他們可以選擇采取合作或不合作的方式表達對項目的態(tài)度，還可以向村級自治組織提出質(zhì)疑（如“廁所革命”是否有必要）或建議（如怎樣更好地宣傳廁改理念）等。

1.6 新聞媒介

新聞媒介作為政策議定和項目執(zhí)行的信息溝通渠道，是政府與社會之間的聯(lián)系中介。新聞媒介本身具有覆蓋率高、信息量大、影響面廣等特點，在網(wǎng)絡治理中能夠迅速營造政策氛圍，形成或改變?nèi)藗儗δ骋徽叩目捶?，引導輿論和吸引公眾視線，從而最終影響項目執(zhí)行。在“廁所革命”項目中，新聞媒介扮演風向標的角色。首先，可以通過相關報道使政府高層看到項目的總體態(tài)勢，為政府提供信息以及時修訂政策；其次，可以盡快將村民個人對政策的看法和態(tài)度傳達給基層政府，充當橋梁作用；再次，也可以借助媒介工具向公眾傳播健康衛(wèi)生新理念；最后，也可以發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)督“廁所革命”過程中的一些不良現(xiàn)象。

2 “廁所革命”項目中多元主體的協(xié)作困境

在“廁所革命”項目中，由于各主體行為邏輯與行為驅(qū)動因素不同，政府、村級自治組織、社會組織、企業(yè)、村民、新聞媒介彼此之間不一定緊密合作，也未必會形成利益共享、優(yōu)勢互補的局面。因此，在“廁所革命”項目中會逐漸凸顯出一些問題，影響項目的整體進度。

2.1 協(xié)作性章程的缺失

多元主體協(xié)作行為的開展必須以構建協(xié)作性章程為前提。中國尚無專門涉及多元主體協(xié)作的具體實施辦法，只有各地相應摸索出的一些經(jīng)驗，不具備權威性與完整性。在“廁所革命”項目進程中，各省的行動方案中只簡單提到了社會力量的參與，關于參與方式、行為規(guī)范、主客體具體的權利與義務等都沒有詳細說明。因此，以社會組織、企業(yè)等為代表的社會力量在進行多元協(xié)作時，一旦出現(xiàn)糾紛或矛盾沖突，很難得到妥善解決，這在一定程度上導致多元主體參與途徑不明、責任分工不清等多種問題。

2.2 信息共享程度低

在“廁所革命”項目進程中，各地均存在不同程度的信息公開模糊、問責體制不嚴等問題。根據(jù)中央要求，各地均需建立省級“廁所革命”信息管理平臺系統(tǒng)，該系統(tǒng)使用政府內(nèi)網(wǎng)，包括項目任務量、項目進度、獎補資金等多方面內(nèi)容。但各地“廁所革命”項目官網(wǎng)上，關于上述內(nèi)容的信息較少，政府之外的其他主體只能獲取一些碎片化信息，這造成除政府之外的其他主體掌握信息不全面，很難使各相關主體在推進項目進程中形成系統(tǒng)性思維。對偏遠地區(qū)來講，信息的低共享度會讓網(wǎng)絡治理更加困難，甚至出現(xiàn)信息更新周期長、傳遞速度慢、內(nèi)容片面性等多種障礙。

2.3 普遍缺乏信任

網(wǎng)絡是合意或動機導向性的組織和制度。在“廁所革命”項目中，多元主體的協(xié)作行為以相互信任為基礎。在“廁所革命”項目推進過程中，影響各主體信任程度的因素主要有：一是溝通較少導致信任缺失。村級自治組織可能會對基層政府不信任，擔心其在提供指導幫助時只是意圖加快任務效率，并不關注各村的實際環(huán)境改善，基層政府對上級政府也存在此疑慮；社會組織、企業(yè)和村民可能會質(zhì)疑政府能否實現(xiàn)捐助資金或獎補資金的全額撥付。這種質(zhì)疑的根源在于彼此之間缺乏交流，政府信息公開不及時或缺乏信息公開，最終導致信任缺失。二是缺乏靈活的處置機制。在“廁所革命”項目的具體操作中，部分問題并未得到合理解決，降低村民對項目整體的信任度。如部分村由于最開始采取“先蓋廁所，后補材料”的方式，一旦村民廁改材料缺失，獎補資金將無法按時發(fā)放，致使村民對“廁所革命”項目持保守或不支持態(tài)度。

2.4 行為邏輯缺陷制約

行為邏輯主要指主體在行為過程中的行為特征及偏好選擇［5］。在“廁所革命”項目中，由于各主體行為特征和意志偏好的不同，使得項目效果可能受行為邏輯缺陷的影響，進而制約項目推進效率。在農(nóng)村“廁所革命”項目中，政府的邏輯缺陷體現(xiàn)在靈活性不足、迎合度較差、偏好結(jié)果導向，使其在農(nóng)村“廁所革命”過程中尤為關注項目的推進效率和已完成的任務量，忽視村民的意愿和訴求；村級自治組織由于組織成員相對較少，在處理繁雜事務時極易出現(xiàn)消極、懶惰、熱情不高等情緒，導致廁改效果大打折扣，實際的衛(wèi)生改善情況并不樂觀；為謀取利潤最大化，企業(yè)可能會對項目所輻射的老少邊窮地區(qū)缺乏關注；社會組織僅能代表局部利益，且其組織內(nèi)部約束性較差，與其他組織缺乏溝通，使其在“廁所革命”項目中易出現(xiàn)管理效率低下的問題；村民個體擁有強烈的自我導向，以個人意志和偏好為出發(fā)點，使其在“廁所革命”項目中可能會出現(xiàn)冷漠、拖延、抗拒等多種情況；新聞媒介則出于正面宣傳的使命，可能會著重報道“廁所革命”項目的先進經(jīng)驗與做法，而忽視出現(xiàn)的不良現(xiàn)象。

2.5 對立性沖突

一是目標的沖突。在“廁所革命”項目中，以政府、村級自治組織和社會組織為代表的三方主體，主要以實現(xiàn)公共利益為目標；而村民、企業(yè)以個人利益為目標；新聞媒介則既想兼顧社會責任又意圖擴大自身的輿論影響力。目標的沖突致使多元主體的行為邏輯產(chǎn)生差別，導致項目的整體進程不夠順暢。二是合作與權威的對立。上至中央政府下到村民個人，“廁所革命”項目中每個行動者都有自身的目標，且任何一方都需要依靠其他行動者的資源，無法依靠單獨行動實現(xiàn)目標。因此，本研究認為各主體應在相互依賴的基礎上建立平等的合作關系。但必須注意的是，政府擁有凌駕于其他所有主體之上的合法性權威，其他主體只有通過政府認同和合法性權威授予，才能名正言順地進入到“廁所革命”項目中，而且也只有借助于政府這一通道，各主體才能更快地建立信任感，實現(xiàn)對話協(xié)商。所以，在“廁所革命”項目中政府發(fā)揮著主導核心作用。由此，在開展多元協(xié)作時極易出現(xiàn)政府話語權過重、其他主體不敢輕易表達真實訴求等問題，產(chǎn)生合作與權威的對立。

3 破解“廁所革命”多元主體協(xié)作困境的網(wǎng)絡治理對策

網(wǎng)絡治理理論以平等對話為基礎，以交換信息為要旨，強調(diào)各主體共同整合社會資源，協(xié)作實現(xiàn)治理目標［6］，為破解多元主體的協(xié)作困境提供了思路。

3.1 訂立必要的行為章程

在“廁所革命”項目中，若授權社會組織參與到項目管理領域，可能會造成政府管理責任的弱化，甚至產(chǎn)生政府缺位或滋生腐敗等現(xiàn)象；若簡單地引入企業(yè)，可能會出現(xiàn)利潤至上、廁改質(zhì)量不高等問題。為避免類似現(xiàn)象的出現(xiàn)，政府和其他主體必須訂立必要的行為協(xié)作章程或行為倫理規(guī)范，清楚界定網(wǎng)絡治理下的責任分工，明確各主體的權利與義務，合理授予每個主體適當?shù)慕ㄗh權和表達權，既調(diào)動參與的積極性，又規(guī)避責任性風險。

3.2 實現(xiàn)信息有效共享

實現(xiàn)信息的有效共享是構建網(wǎng)絡治理體系的重要環(huán)節(jié)。一方面，要加強信息共享或信息公示平臺的建設，實現(xiàn)對特定主體的開放。這不僅依賴政府的自覺主動行為，也需要其他主體的積極呼吁，要求政府信息進一步透明和公開。另一方面，可以利用社會組織、企業(yè)、村民、新聞媒介的廣泛性、多元性、基礎性、市場性、公益性等特點，及時向政府傳遞項目進度與信息，為政府修訂政策提供信息支持，促進“廁所革命”的建設效率。此外，“廁所革命”的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)可以通過購買服務的形式交由第三方管理和運作。

3.3 建立信任激勵機制

對政府與村級自治組織而言，可以通過工作巡查、督導審核、公開排名、資金限制等手段逐層傳導壓力，批評和表彰都落實到個人，營造激勵競爭的氛圍，促使工作人員緊抓落實。對社會組織與企業(yè)而言，可以廣泛吸收志愿者和積極分子，鼓勵NGO、科研機構與企業(yè)為“廁所革命”項目貢獻知識、技術和物資，發(fā)動專家學者研究“廁所革命”的技術創(chuàng)新、問題癥結(jié)和解決方法。在“廁所革命”項目動員中，利用新聞媒介廣泛動員社會公眾，包括通過電視和報紙向普通大眾傳達干凈、衛(wèi)生的廁所理念；發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)作用，在項目官網(wǎng)開設專欄，用于村民上傳有關圖片和視頻；在村頭村口、大街小巷噴繪宣傳標語；刊登當?shù)仡I導講話和先進模范人物的帶頭示范等。

3.4 采取合作互惠的行動策略

一是發(fā)揮各主體的專長與優(yōu)勢。各主體雖受行為邏輯缺陷的制約，但也都各有其專長與優(yōu)勢，這是采取合作互惠行動策略的前提與基礎。政府部門掌握資金、信息、政策制定等資源；村級自治組織更了解當?shù)貙嶋H，能更快動員群眾；社會組織一般擁有知識和人才，又能在教育宣講和公益幫扶等方面發(fā)揮重要作用；相較于其他主體，企業(yè)更能接受創(chuàng)新，在技術突破和工程建設上能夠達到最高效率；村民在靈活用工上具有最優(yōu)主動性；新聞媒介在輿論引導、問題披露方面具有更大優(yōu)勢。二是采取合作互惠的行動策略。采取合作互惠的行動策略有助于避免行為邏輯缺陷的制約，當博弈各方協(xié)調(diào)一致去尋找有利于共同盈利的戰(zhàn)略時，就會出現(xiàn)協(xié)同性均衡狀態(tài)［7］。為擴大從集體行動中獲利的空間，行動者會在不斷調(diào)試中轉(zhuǎn)而采取互惠的行動策略。在“廁所革命”項目中，積極的行動者會主動聯(lián)系與目標實現(xiàn)有關的主體。在這一點上尤為突出的是村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府2類主體：一旦村民的自我驅(qū)動意識覺醒，則會主動申請廁改并爭取補貼；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“廁所革命”項目的主導者，會主動作為、積極回應村民的這種需求。這時，合作互惠的策略行為將成為首選，即采取一種以合作為主的軟手段更易將政策長期推廣下去，而不致招到抵制。

3.5 促進多元主體的協(xié)同配合

在促進個體之間協(xié)同的基礎上，產(chǎn)生優(yōu)于個體智慧的群體智慧［8］。在農(nóng)村“廁所革命”項目中，實現(xiàn)多元主體的協(xié)同有助于產(chǎn)生一致的集體行動，進而實現(xiàn)資源與力量的互補。一是在互動中彼此尊重。在互動中彼此尊重有助于解決根本目標的沖突，這既需要多元主體自身素養(yǎng)與社會意識的提升，也需要政府保障其基本權利與訴求。一方面，在“廁所革命”項目中，提升各主體的自身素養(yǎng)與社會意識在一定程度上可以緩解目標對立所引起的矛盾沖突。對村民個體而言，這種提升主要體現(xiàn)為自身內(nèi)發(fā)驅(qū)動（如對自尊衛(wèi)生的追求）、行為效應的影響（如黨員帶頭、宣傳示范）、生活氛圍的帶動（如聯(lián)動效應）；對企業(yè)而言，這種提升主要體現(xiàn)在主動承擔社會責任、參與公共項目、積極捐款捐物等方面；對社會組織而言，這種提升主要體現(xiàn)在提升管理效率、與其他主體加強交流等方面；對村級自治組織而言，這種提升主要體現(xiàn)在提高服務態(tài)度、關注廁改質(zhì)量等方面；對新聞媒介而言，這種提升主要體現(xiàn)在宣傳廁改理念、正面宣傳的同時關注項目進展中存在的問題。需要強調(diào)的是，政府在網(wǎng)絡結(jié)構中有著特殊的責任定位，充當元治理的角色。農(nóng)村“廁所革命”作為民生工程、惠民工程，必須堅持政府兜底原則，不僅要改得好，最終還要讓村民用得起。二是掌握和利用新的管理工具。網(wǎng)絡的建立在很大程度上是為了使政府學會運用合作的方式來處理公共事務，保證公共利益的實現(xiàn)［9］。因此，政府在與其他主體保持行為互動的同時，必須學會傾聽與磋商。此時，掌握和利用新的管理工具有助于解決合作與權威的對立。在“廁所革命”項目中，以政府為主導的運作流程并不能真實、完全地反映其他主體的訴求，而且還可能常因存在尋租、腐敗問題而廣受質(zhì)疑。因此，政府可以適當采用新的管理工具，如購買社會服務、委托、授權、合同外包等行為，吸引其他主體參與到“廁所革命”過程中。同時，政府還應該實現(xiàn)資金的公開透明流轉(zhuǎn)，防止自身的尋租行為。

4 小結(jié)

在“廁所革命”項目中，多中心的行動者在網(wǎng)絡中掌握不同的資源，這些資源包括合法性權威授予、知識與信息、專項技能、資金、人員配置等。為達成自身既定利益目標、產(chǎn)出更好的行為結(jié)果，各方行動者將盡可能地展現(xiàn)自身作用，以體現(xiàn)其重要地位。這種依賴性越發(fā)深入，彼此之間的合作行為便越發(fā)緊密。值得一提的是，這種相互依賴正是網(wǎng)絡治理的本質(zhì)特征，它既避免了政府的單方控制，也能夠克服單一主體的消極抵制，以達到事半功倍的效果。本研究中，網(wǎng)絡治理理論更多的是提供了一種扁平化視角，即認同各方行動者之間地位平等、相互依賴，充分理解協(xié)作困境，提倡合作互惠的策略活動，這對深入基層事務執(zhí)行研究具有一定的積極意義。