淺談耕地紅線及耕地面臨的問題

摘 要 我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是一個(gè)人口大國(guó)，耕地與糧食之間的矛盾是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一?；诖耍Y(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情及近年來耕地的利用情況和存在問題，提出了一些堅(jiān)守耕地紅線的措施，以期達(dá)到維護(hù)耕地安全和糧食安全，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 耕地紅線;可持續(xù)發(fā)展;糧食安全

中圖分類號(hào)：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.27.078

耕地是保障人類生存和發(fā)展的基本資源，是維護(hù)糧食安全的根本保障。進(jìn)入21世紀(jì)，由于人口數(shù)量的增加、城市化進(jìn)程的加快及耕地質(zhì)量的下降，我國(guó)的耕地面積面臨急劇減少的危險(xiǎn)[1]。根據(jù)我國(guó)基本國(guó)情，若要實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食基本自給，所需的耕地面積最低值為18億畝。2006年通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，將18億畝作為我國(guó)耕地紅線，是耕地面積數(shù)量不可逾越的界限，必須始終繃緊國(guó)家糧食安全這根弦，穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)變化。穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，堅(jiān)持耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉，嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線具有重要意義。

1 耕地紅線的背景

1.1 ?耕地紅線的提出

1996年，我國(guó)的耕地面積是1.30億公頃，到2006年中國(guó)的耕地面積已降至1.22億公頃，10年間中國(guó)的耕地面積減少了0.08億公頃，人均耕地面積由0.11 hm2降到0.09 hm2[2]。耕地面積持續(xù)減少的同時(shí)，耕地質(zhì)量也出現(xiàn)了不斷下降的趨勢(shì)。2006年，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，18億畝耕地是未來5年一個(gè)具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。

1.2 耕地紅線的劃定

耕地紅線是指經(jīng)常進(jìn)行耕種的土地面積的最低值[3]，18億畝耕地紅線是根據(jù)我國(guó)基本現(xiàn)狀測(cè)算得出的。1）耕地面積數(shù)。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果，2004—2009年底，全國(guó)耕地面積為13 538.46萬(wàn)公頃，相比2004年的13 003.92萬(wàn)公頃增加了534.54萬(wàn)公頃。2010—2013年，中國(guó)耕地面積為13 516.34萬(wàn)公頃，耕地面積變化幅度不大，僅減少了10.49萬(wàn)公頃，而農(nóng)村生產(chǎn)總值從36 941.11億元增長(zhǎng)到51 497.37億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)12.2%。2）人口數(shù)?；谌丝诂F(xiàn)狀，相關(guān)部門預(yù)測(cè)，到2040年或2050年，人口的最高值將達(dá)到15億～16億。其中城市人口所占比例較高，將達(dá)到10億多，農(nóng)村人口5億左右。人口的增加將進(jìn)一步導(dǎo)致耕地面積的縮減。3）糧食需求數(shù)。按世界中等發(fā)達(dá)國(guó)家人均消費(fèi)水平，參照世界糧農(nóng)組織提出的數(shù)據(jù)，我國(guó)如果要實(shí)現(xiàn)糧食95%自給的目標(biāo)，最少需要耕地面積為1.22億公頃[4]。4）耕地后備資源數(shù)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2007年全國(guó)耕地面積為1.22億公頃，但最近幾年由于對(duì)耕地的不合理利用，耕地面積急劇減少，耕地后備資源數(shù)明顯不足，要想保證國(guó)內(nèi)的糧食安全，18億畝耕地紅線不可觸碰[5]。

2 耕地利用存在的問題

2.1 耕地生產(chǎn)率較低

近年來，由于人口增多，糧食需求也逐漸增加，耕地生產(chǎn)率受到了格外的重視。隨著一系列法律法規(guī)的頒布實(shí)施，中國(guó)大部分地區(qū)的耕地生產(chǎn)率呈現(xiàn)逐步增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但也存在少部分地區(qū)出現(xiàn)逐步下滑的趨勢(shì)，耕地生產(chǎn)率區(qū)域差異顯著。整體上看，中國(guó)的耕地生產(chǎn)率與其他國(guó)家相比依然處于較低的狀態(tài)，在耕地功能開發(fā)利用方面依然處于劣勢(shì)。

2.2 耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴(yán)重

為加強(qiáng)耕地保護(hù)，各地先后頒布了多部法律法規(guī)，相繼出臺(tái)了一系列嚴(yán)格耕地保護(hù)的政策措施，但耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象在不少地區(qū)仍然突出。主要包括占用耕地綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、占用耕地挖湖造景、占用耕地?cái)U(kuò)大自然保護(hù)地、占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)等違法違規(guī)現(xiàn)象[6]。

2.3 耕地破壞嚴(yán)重

自然災(zāi)害的頻發(fā)破壞了耕地的功能。目前全球地殼運(yùn)動(dòng)和氣候變化都較為活躍，導(dǎo)致自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生。由于自然災(zāi)害的突發(fā)性和隨機(jī)性，使得耕地面積不斷減少。地震、泥石流、山體滑坡、巖石崩塌等自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，不僅使耕地面積減少，而且使大量的耕地失去其原有的功能，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)量降低。近年來，由于空氣污染嚴(yán)重而出現(xiàn)的酸雨造成了耕地質(zhì)量的大幅下降。酸雨可以加速土壤營(yíng)養(yǎng)元素的流失，改變土壤的結(jié)構(gòu)，使土壤失去肥力，無法達(dá)到預(yù)期的生產(chǎn)功能。自改革開放以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了蓬勃的發(fā)展，城市化水平和工業(yè)化水平均得到了巨大的提升[7]。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，化肥、農(nóng)藥、工業(yè)廢水等不斷向土地表面堆放和傾倒，不僅導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量減少，而且造成耕地污染程度不斷加劇。中國(guó)的水土流失分布范圍廣、面積大，根據(jù)公布的全國(guó)第二次土壤侵蝕遙感調(diào)查成果的報(bào)告，中國(guó)的水土流失面積達(dá)3.56×106 km2，占國(guó)土總面積的37%，土壤流失嚴(yán)重。土地沙漠化進(jìn)一步導(dǎo)致耕地面積的減少，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)沙漠化面積已達(dá)到2.62×106 km2，占國(guó)土面積的27%，且沙漠化呈擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，20世紀(jì)80年代每年沙漠化面積為2 100 km2，90年代以來增長(zhǎng)到

2 460 km2。

3 堅(jiān)守耕地紅線的措施

3.1 提高農(nóng)民的積極性

農(nóng)民是耕地的直接使用者，擁有支配耕地使用方式的權(quán)利?？紤]到自身利益最大化，農(nóng)民可能會(huì)選擇不同的利用耕地的方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其生產(chǎn)目標(biāo)。使農(nóng)民改變耕地利用方式，不能采用外部力量對(duì)農(nóng)民的耕地使用做出強(qiáng)制性安排，而應(yīng)通過間接調(diào)控提高農(nóng)民的收益，使農(nóng)民在同等條件下得到更大的利益，由此提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促使農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)利益更大化而進(jìn)一步有效利用和保護(hù)耕地，從而提高耕地生產(chǎn)率[8]。

3.2 重視耕地保護(hù)教育

耕地保護(hù)教育應(yīng)是全民教育，每個(gè)人都應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到耕地對(duì)于人類發(fā)展的重要意義。作為一個(gè)人口大國(guó)，糧食安全是國(guó)家安全的重要組成部分，糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)是耕地安全，因而重視耕地保護(hù)的觀念應(yīng)深入人心。耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，穩(wěn)定和擴(kuò)大耕地面積，維持和提高耕地的生產(chǎn)能力，預(yù)防和治理耕地的污染情況，是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措[9]。

3.3 改革耕地管理制度

國(guó)家對(duì)耕地具有所有權(quán)，對(duì)耕地具有實(shí)際控制權(quán)的是地方政府。地方政府為了增加財(cái)政收入，往往對(duì)耕地進(jìn)行不合理的利用，造成耕地浪費(fèi)及污染現(xiàn)象嚴(yán)重。改革現(xiàn)有的耕地管理制度，才能更好地改善目前出現(xiàn)的耕地亂用現(xiàn)象，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)。

3.4 完善相關(guān)獎(jiǎng)懲制度

地方政府針對(duì)耕地的保護(hù)與破壞出臺(tái)相關(guān)獎(jiǎng)懲制度，對(duì)保護(hù)耕地的公民實(shí)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，同時(shí)，對(duì)于破壞耕地的公民依照制度進(jìn)行相應(yīng)的懲罰;鼓勵(lì)公民積極反映耕地的利用情況，通過獎(jiǎng)罰分明的制度約束相關(guān)人員開發(fā)和利用耕地的行為。

4 結(jié)語(yǔ)

作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地與糧食是國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)。為保障人們基本的生產(chǎn)和生活需要，政府站在全局的高度，提出了18億畝耕地紅線不可觸碰的要求。嚴(yán)格堅(jiān)守18億畝耕地紅線是確保中國(guó)糧食安全的需要，是保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。

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（責(zé)任編輯：趙中正）

收稿日期：2021-08-03

作者簡(jiǎn)介：李艷敏（1999—），女，內(nèi)蒙古商都人，本科，研究方向?yàn)樽匀坏乩韺W(xué)。E-mail：lym660102@163.com。