土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性的確認(rèn)——土地“三權(quán)分置”的邏輯證成

□ 宋松宛 謝炳琰

（1.中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政法部，北京 100091；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100098）

當(dāng)前，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村土地改革是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵法寶，“三權(quán)分置”改革是鄉(xiāng)村振興背景下土地改革措施的關(guān)鍵，是暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，完善農(nóng)村市場(chǎng)體系，清除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)障礙的重要推動(dòng)力。“三權(quán)分置”改革是指，在原有土地所有權(quán)（所有權(quán)）派生出的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這涉及重新定位農(nóng)地權(quán)利分配的三大主體——國(guó)家、集體、農(nóng)民——以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)、貨幣化和再分配，以滿足所有農(nóng)民的需求。通過(guò)這種方式，盡可能鼓勵(lì)將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民，使他們能夠增加經(jīng)營(yíng)面積和農(nóng)業(yè)收入。但是，在《民法典》《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)頒布實(shí)施以后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)爭(zhēng)議依然嚴(yán)重，勢(shì)必會(huì)影響中央關(guān)于土地“三權(quán)分置”改革的意圖與成效。農(nóng)村土地承包權(quán)是農(nóng)戶賴以謀生和獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本權(quán)利，政府唯有切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶對(duì)承包農(nóng)村土地的合法權(quán)利，方可讓他們無(wú)后顧之憂地流轉(zhuǎn)。所以，要理順土地“三權(quán)分置”改革的法律邏輯，在法律層面進(jìn)行的系統(tǒng)分析，為此，首先要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性爭(zhēng)議

理論界對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性大致有三種觀點(diǎn)：“物權(quán)說(shuō)”“債權(quán)說(shuō)”“物債二元說(shuō)”。

（一）物權(quán)說(shuō)

物權(quán)說(shuō)認(rèn)為，應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性歸于物權(quán)，作為用益物權(quán)。第一，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)首先在《民法典》的體系中被歸于物權(quán)編的第三分編用益物權(quán)編之下，并在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的章節(jié)中對(duì)其加以規(guī)定，因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依據(jù)《民法典》體系將其界定為用益物權(quán)是符合民法的邏輯體系的。第二，依照《民法典》第340條的明文規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在協(xié)議明文規(guī)定的期限內(nèi)占有農(nóng)業(yè)用地并獨(dú)立進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和獲得利潤(rùn)。此條文說(shuō)明了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)于農(nóng)業(yè)用地具有支配性，而此種屬性正是物權(quán)的標(biāo)志性特征。第三，《民法典》第341條規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的可以依法設(shè)立登記。從條文又給予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)明顯的物權(quán)屬性。

（二）債權(quán)說(shuō)

債權(quán)說(shuō)認(rèn)為，應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性界定為債權(quán)，是基于合同產(chǎn)生的一種約定刑權(quán)利，于租賃的性質(zhì)相似。第一，《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。上述條文極大的確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的自主約定權(quán)利，以及違約責(zé)任的規(guī)定都體現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)具有的典型的債權(quán)屬性。第二，《民法典》第341條規(guī)定：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自合同設(shè)立時(shí)成立，并且流轉(zhuǎn)期限為5年以下的無(wú)需登記，流轉(zhuǎn)期限為5年以上的可以進(jìn)行登記，但“僅僅是以登記的方式保障債權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)”。

（三）物債二元說(shuō)

物債二元說(shuō)認(rèn)為，依據(jù)《民法典》第341條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將流轉(zhuǎn)期限小于5年的為債權(quán)，大于5年的為物權(quán)。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的確認(rèn)

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性界定為物權(quán)，理由如下：（1）其最大的優(yōu)勢(shì)為契合了《民法典》中對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的體系化定位，既是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革實(shí)踐的理論支持，也是對(duì)《民法典》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革成果入典民法價(jià)值的肯定。（2）也最符合中央“三權(quán)分置”改革目標(biāo)?！叭龣?quán)分置”改革的核心目標(biāo)是“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”。在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)的基礎(chǔ)上，利用土地登記制度來(lái)確認(rèn)保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，將現(xiàn)實(shí)中常見的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)借助租賃合同進(jìn)行流轉(zhuǎn)的行為作為債權(quán)排除在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之外，才能保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成邏輯與“三權(quán)分置”的邏輯困境

若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)，即他物權(quán)，那么會(huì)存在以下問(wèn)題：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否以及如何派生出農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)？“三權(quán)分置”是否僅僅是口號(hào)性的話語(yǔ)？能不能在法律理論成立呢？要回答上述問(wèn)題，必須討論用益物權(quán)的派生邏輯。

筆者以下對(duì)以上問(wèn)題作出回應(yīng)，并在法律邏輯上對(duì)“三權(quán)分置”加以證成。

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)生成的法律邏輯

用益物權(quán)的產(chǎn)生依據(jù)即物權(quán)的“權(quán)能分離”理論，依據(jù)民法理論，對(duì)物權(quán)利中唯有所有權(quán)是最完整最全面的權(quán)利，其具有占有、使用、收益、處分等權(quán)能。我們可以說(shuō)，用益物權(quán)是所有權(quán)中占有、使用、收益權(quán)分離出去而產(chǎn)生的一種權(quán)利，用益物權(quán)的基礎(chǔ)是所有權(quán)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，用益物權(quán)無(wú)法繼續(xù)派生限定物權(quán)，其只能由所有權(quán)派生出來(lái)。

但是在另一種觀點(diǎn)看來(lái)，權(quán)能分離并非是所有權(quán)的專屬權(quán)利，上述情形只是法定類型化權(quán)利中的權(quán)能的再類型化，或稱為“權(quán)利中權(quán)能的獨(dú)立轉(zhuǎn)讓”，那么什么樣的權(quán)利可以有權(quán)利中權(quán)能的獨(dú)立轉(zhuǎn)讓呢？只有法定類型化的財(cái)產(chǎn)權(quán)利才可以具有權(quán)能的獨(dú)立轉(zhuǎn)讓功能。例如在新修訂的土地管理法中新增的一種權(quán)利類型：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成了土地所有權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的一種情形，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依照《民法典》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能為占有、使用、收益三種法定類型化的權(quán)能。依照《民法典》規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立，這即所謂的財(cái)產(chǎn)權(quán)法定主義，即兩人之間的合同約定卻能產(chǎn)生對(duì)世效力，只因財(cái)產(chǎn)權(quán)的設(shè)立是通過(guò)法律規(guī)定的具有排他效力因此阻礙了合同的相對(duì)性。這樣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就有作為他物權(quán)派生出其他權(quán)利的可能性了。

（二）傳統(tǒng)民法理論視角下“三權(quán)分置”的邏輯困境

依照上述理論，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，若三權(quán)分置理論成立，那么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能在我看來(lái)是具有占有、使用、收益三種類型化的權(quán)能。那么這樣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三種法定類型化的權(quán)能均轉(zhuǎn)讓給了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，此時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能是否還存在呢？此時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在是否還有意義？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人還具有什么樣的權(quán)能？沒有權(quán)利內(nèi)容的權(quán)利毫無(wú)意義。

在解決了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成路徑問(wèn)題之后，此時(shí)的“三權(quán)分置”理論出現(xiàn)一種法律理論上的困境。那么如何解決這樣的困境才能使《民法典》自圓其說(shuō)呢？

四、土地“三權(quán)分置”的邏輯證成

我們可以借助霍菲爾德的權(quán)利分析理論對(duì)土地“三權(quán)分置”進(jìn)行法律邏輯的證成。

（一）霍菲爾德權(quán)利分析理論

霍菲爾德將法律關(guān)系劃分為相反（opposites）、相關(guān)（correlatives）關(guān)系。并提出了8個(gè)法律概念以及其構(gòu)成的8對(duì)法律關(guān)系，其中包括4對(duì)相關(guān)關(guān)系與4對(duì)相反關(guān)系?；舴茽柕聦鹘y(tǒng)的權(quán)利義務(wù)概念劃分為8個(gè)法律概念分別為嚴(yán)格意義上的權(quán)利（rights）、嚴(yán)格意義上的義務(wù)（duties）、特權(quán)（privilege）、無(wú)權(quán)利（no-rights）、權(quán)力（powers）、責(zé)任（liabilities）、豁免（immunities）、無(wú)權(quán)力（disabilities）。傳統(tǒng)的權(quán)利（廣義）包括嚴(yán)格意義上的權(quán)利（rights）、特權(quán)、權(quán)力、豁免，而傳統(tǒng)的義務(wù)（廣義）包括嚴(yán)格意義上的義務(wù)（duties）、無(wú)權(quán)利、責(zé)任、無(wú)權(quán)力（下文若無(wú)特指，那么權(quán)利與義務(wù)均為嚴(yán)格意義上的權(quán)利（rights）與義務(wù)（duties）若將法律概念分為兩組（權(quán)利、義務(wù)、特權(quán)、無(wú)權(quán)力為1組，權(quán)力、責(zé)任、豁免、無(wú)權(quán)力為1組），霍菲爾德通過(guò)1組中的1個(gè)法律概念即可推出其他3個(gè)法律概念，在另外一組中也是如此。每組中的4個(gè)法律概念都分別兩兩構(gòu)成“相反”與“相關(guān)”關(guān)系。使用權(quán)利（狹義）概念并且通過(guò)相關(guān)關(guān)系即可推導(dǎo)出義務(wù)概念，進(jìn)而使用權(quán)利（狹義）概念通過(guò)相反關(guān)系推導(dǎo)出無(wú)權(quán)利，又可以使用義務(wù)（狹義）概念通過(guò)相反關(guān)系推導(dǎo)出特權(quán)、也可以使用無(wú)權(quán)利概念通過(guò)相關(guān)關(guān)系推導(dǎo)出特權(quán)，所有權(quán)利（廣義）均包含上述一種或多種的權(quán)利形式。

（二）土地所有權(quán)的法律概念分析與“三權(quán)分置”的法律邏輯證成

依據(jù)霍菲爾德權(quán)利理論對(duì)土地所有權(quán)的進(jìn)行法律概念分析，土地所有權(quán)包括以下權(quán)利（狹義）：

（1）right：請(qǐng)求他人不侵犯其土地的權(quán)利.

（2）privilege：占有、使用、收益甚至糟蹋其土地的特權(quán)。

（3）power，即處分土地的能力。

（4）immunity，對(duì)抗任何人處分其土地的能力。

那么以霍菲爾德權(quán)利分析理論構(gòu)建的土地所有權(quán)中privilege（特權(quán)）的含義顯然要比占有、使用、收益的含義要廣泛。

依照霍菲爾德的權(quán)利分析理論，在土地所有權(quán)上成立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依然具有right、privilege、power、immunity四種權(quán)利形式，那么相應(yīng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也擁有right、privilege、power、immunity四種權(quán)利形式，在以“三權(quán)分置”背景下分析所有權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，雖然這三種權(quán)利都包含霍菲爾德的四種權(quán)利形式，但是每種權(quán)利形式所所包含的內(nèi)容是不同的，例如土地所有權(quán)中的privilege包含自由決定如何使用土地的特權(quán)，例如建筑，耕作或者荒置土地的特權(quán)，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的privilege卻不包含荒廢土地的特權(quán)，因?yàn)橥恋毓芾矸ㄒ?guī)定：土地承包方有維持土地的農(nóng)業(yè)用途的法定義務(wù)，這時(shí)土地承包方具有一種duty（義務(wù)），而土地所有者則具有一種right，即請(qǐng)求土地承包方按照土地用途使用土地的權(quán)利。

根據(jù)以上分析思路，我們進(jìn)一步分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)二者的權(quán)利內(nèi)容是否相同，根據(jù)土地管理法與土地承包法，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自行決定是否流轉(zhuǎn)其承包地讓與他人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然可以再進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但需經(jīng)備案與同意。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)人擁有向任何人流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的power，然而對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人其卻不存在此類power，因?yàn)榉峭恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)人同意，其不得隨意流轉(zhuǎn)。因此，縱然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都具有占有、收益、使用之權(quán)能，然而其并非僅僅具有這三種權(quán)能，依照上述分析我們可以得知，兩者的right、power、privilege、immunity都有內(nèi)容上的不同。因此這兩種權(quán)利為內(nèi)容不同的兩種法律權(quán)利。自此，三權(quán)分置的法律邏輯已然成立。

五、結(jié)語(yǔ)

明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性，以推動(dòng)有關(guān)政策、理論和立法達(dá)成的統(tǒng)一共識(shí)，從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包權(quán)利的功能價(jià)值。完善“三權(quán)分置”的法律理論，證成“三權(quán)分置”的法律邏輯，為“三權(quán)分置”改革提供強(qiáng)大的學(xué)理支撐，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度設(shè)計(jì)既符合法律邏輯，也合乎國(guó)家政策內(nèi)涵，使土地承包權(quán)的社會(huì)保障功能得到真正地體現(xiàn)，從而減少農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)耕地的后顧之憂。