王明芬 徐東升

自2007年頒布《農民專業(yè)合作社法》以來，四川省西昌市農民專業(yè)合作社發(fā)展迅速，截至2020年12月31日，全市共有1 050家農民專業(yè)合作社，為西昌市農民就近務工提供就業(yè)崗位、增加農民收入、維護農村社會穩(wěn)定做出了一定貢獻。根據中央、省、州有關文件精神，2020年西昌對全市農民專業(yè)合作社進行清理，共清理出無實質生產經營的掛牌社和套取財政補助的“空殼社”400家，并發(fā)現了一些不容忽視的問題，希望引起各級部門高度重視。

一、存在問題和原因

（一）建社目的不純

部分農民專業(yè)合作社組建目的不純，有的是為了享受國家各種稅費減免政策；有的是為申領國家補助資金，如興勝鄉(xiāng)花莊村養(yǎng)豬協會就是典型的為申領國家補助資金而組建的合作社。2008年成立的花莊村養(yǎng)豬協會，當年申請國家補助資金50萬元，資金到賬后合作社既沒有將資金用于修建豬舍、購建生產設備等固定資產投資，也沒有購買種豬、能繁母豬、仔豬等生物資產用于合作社發(fā)展，而是被法人據為己有，成了名副其實的“空殼社”。又如西昌紅佑果蔬種植專業(yè)合作社，建社后申報國家扶持資金沒有成功，現已成為沒有實質經營的“僵尸社”。再如興勝鄉(xiāng)玉米制種協會是一家玉米制種企業(yè)，它是為了享受農民專業(yè)合作社每月10萬元免稅政策和水電優(yōu)惠政策而成立的“掛靠社”。

（二）管理不規(guī)范

一是部分農民專業(yè)合作社機構不健全，章程制定流于形式，僅套用示范章程模式而沒有制定適合自身的章程，操作性不強，導致管理隨意性和經營混亂。如興勝鄉(xiāng)冬陽草莓專業(yè)合作社雖有章程，但章程只是參照四川省農民專業(yè)合作社示范章程范本修改了辦公場所等部分，其余全部照搬。二是財務管理不規(guī)范，沒有建立健全各項財務制度；會計核算不準確，不能保證社員的合法利益。如西昌市健康養(yǎng)殖服務專業(yè)合作社、西昌碩豐果蔬專業(yè)合作社、西昌鳳凰葡園種植養(yǎng)殖專業(yè)合作社、西昌市科葡興水果種植專業(yè)合作社等，既沒有建賬核算，也沒有財務管理制度。三是市場監(jiān)管部門沒有對經營場所、合作社成員等資料進行現場審核，造成許多合作社注冊后沒有經營，成為“空殼社”，如西昌市三友種植農民專業(yè)合作社、西昌市聚合果蔬產銷專業(yè)合作聯社、西昌市群樂農產品專業(yè)合作社等，沒有生產經營成為“空殼社”。四是政府管理機構不健全，沒有一個完整的管理機構對合作社進行全面規(guī)范管理。多部門管理合作社如供銷社、市場監(jiān)管局、農業(yè)農村局等，各部門之間缺乏溝通，數據不能共享，形成“九龍治水”。

（三）重數量輕質量

近年來，農民專業(yè)合作社蓬勃發(fā)展，但注冊的多，經營的少。管理部門只注重發(fā)展數量，疏于規(guī)范管理。工商管理部門在注冊登記時沒有嚴格審查，只要資料齊全就注冊登記，注冊后也沒有相關部門跟蹤合作社運行情況。

（四）國家扶持資金審計缺位滋生腐敗

自2007年《農民專業(yè)合作社法》頒布以來，西昌市沒有對農民專業(yè)合作社國家扶持資金進行過審計。合作社扶持資金基本上屬注冊人所有。財政扶持的目的是引導、發(fā)展和壯大農民專業(yè)合作社，但因農民專業(yè)合作社基本多由1人負責，其負責人或法人在自身發(fā)展的同時，也在不同程度向上級部門爭取財政補助資金。為扶持合作社發(fā)展，上級部門通過設定發(fā)展目標、補助環(huán)節(jié)、補助方式進行立項，采取項目包裝等方式，幫助其獲得財政補助資金。合作社在得到財政補助資金后，就由合作社負責人自行安排使用，并沒有按照爭取項目時的發(fā)展目標或發(fā)展要求投入項目。加之其他合作社成員沒有參與利益分配，相關部門對補助項目的實施過程和實施效果難以監(jiān)管，極易導致套取、騙取補助資金滋生腐敗，財政補助資金變相成為私人資金。

（五）部分合作社注冊資金不實造成印花稅征繳難

由于部分農民專業(yè)合作社注冊資金不實造成稅務部門印花稅征收困難。如西昌陽光農業(yè)專業(yè)合作社聯合社、西昌市惠康種植養(yǎng)殖專業(yè)合作社等十多家合作社存在注冊資金不實等問題。

二、建議和對策

（一）建立清查注銷制度

要建立一年一次的清查注銷制度。加強對全省農民合作社日常監(jiān)管，每年一季度在全省組織開展一次農民合作社清理整頓行動，要求縣級農民合作社綜合指導部門會同工商和市場監(jiān)管、稅務、供銷社等，嚴格按照《農民專業(yè)合作社法》對轄區(qū)內所有注冊的合作社開展全面調查摸底，做到逐個排查，不漏一社。在全面普查基礎上，重點對被列入經營異常名錄的合作社、無社員實際參與的“空殼社”、沒有實質性生產經營活動的“掛牌社”、注冊后未開展經營活動的“僵尸社”等進行清查。對清查發(fā)現的“空殼社”“掛牌社”“僵尸社”及其他不符合《農民專業(yè)合作社法》相關要求的合作社，經縣級農民合作社聯席會議成員單位綜合認定后予以清理注銷，對有意愿保留的合作社勸其轉注家庭農場。

（二）建立財務報表報送制度和年度報告制度

建立財務報表報送制度和年度報告制度?？颇坑囝~表、收支明細表按月報送農村經營管理部門，年終報送資產負債表、收益分配表、成員變動表及成員交易二次分配表，嚴格執(zhí)行財務報表報送制度，對不按規(guī)定報送財務報表的不予政策扶持，凡是申請縣級、市級、省級示范社的不予推薦，連續(xù)兩年不報送財務報表的社建議注銷。

（三）培育一批示范社

鼓勵和引導農民合作社進行聯合或合并重組，擴大經營服務規(guī)模，培育發(fā)展一批起點高、規(guī)模大、競爭力和帶動力強的合作社。一是同業(yè)聯合。依托區(qū)域特色優(yōu)勢產業(yè)，鼓勵和引導同行業(yè)、同類型農民合作社在勞動、技術、產品、資本等方面開展聯合，增強發(fā)展實力，擴大產業(yè)影響力，提高帶動社員增收能力，發(fā)展形成一批規(guī)模大、效益好、品牌響、在行業(yè)領域有較大影響力的合作社聯合組織，提升合作社產品市場競爭力。二是同域聯合。積極探索發(fā)展同地區(qū)不同行業(yè)的農民專業(yè)合作社聯合社，通過合作社聯合，解決一些合作社共同需要，單個合作社無法辦理或辦起來不合算的事情，進一步提高產業(yè)組織化水平。積極鼓勵同地區(qū)不同行業(yè)的合作社為開展某項服務活動組建聯合社，更好實現大規(guī)模購銷，節(jié)約交易成本和費用，爭得交易價格上的優(yōu)惠，爭取對外談判的主動。三是同鏈聯合。大力推廣“龍頭企業(yè)+合作社+農戶”經營模式，鼓勵合作社與龍頭企業(yè)采取長期訂單、農業(yè)生產托管、保底收益、信貸擔保、風險補償等多種方式，建立農業(yè)產業(yè)化聯合體，建設現代產業(yè)體系，提高產業(yè)競爭力和抗風險能力。例如做大做強西昌葡萄產業(yè)，將全市葡萄種植戶聯合起來成立西昌市葡萄專業(yè)合作社，統(tǒng)一種植技術標準，統(tǒng)一施用有機肥和葡萄專用肥，做到低農藥殘留、統(tǒng)一包裝銷售，延伸產業(yè)鏈，把物流、包裝相關產品生產融入合作社。農藥、肥料等相關農用物資由合作社統(tǒng)一購買后按成本價分銷給種植戶，降低生產成本，提高農民收入。

（四）規(guī)范管理

積極引導農民合作社在設立登記、建章立制、股權量化、利益分配、信息公開、民主管理等方面開展規(guī)范化建設，提升管理水平。一是完善運行機制。積極引導合作社做到財務、管理、經營、項目“四公開”。嚴格執(zhí)行合作社財務會計相關制度，定期公開財務報表，接受成員監(jiān)督。二是強化生產服務。引導農民合作社建設生產基地、申報產品品牌，建立健全農產品質量追溯、檢測監(jiān)督等制度，強化農產品生產、加工、冷鏈物流等配套設施建設，開展實體化和一體化經營。三是增強營銷能力。鼓勵和支持農民合作社精準選擇目標市場，以銷定產、以產促銷。加快構建少環(huán)節(jié)、低成本、暢通高效、自主品牌的農產品現代營銷網絡，提高農產品流通效率。四是強化利益聯接。鼓勵和引導農戶用實物、土地經營權、種植技術等可用貨幣估價并可依法轉讓的非貨幣財產，出資入股合作社。

（五）加強合作社扶持資金審計

縣（市）農經部門每年組織一次農民專業(yè)合作社扶持資金審計，對上年合作社申報的補助資金、扶持資金要進行一次全面審計，對審計結果進行公布。對套取財政資金的合作社進行通報并收回補助資金，三年內不得申報縣、州、省、國家級示范社及財政扶持資金。

（六）加強合作社管理體系建設

加強農民專業(yè)合作社管理體系建設，建立從中央到地方農民專業(yè)合作社管理機構，尤其是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民專業(yè)合作社管理機構建設。一是恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站下設農民專業(yè)合作社管理辦公室，指導本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民專業(yè)合作社成立、財務管理、制度建設、各級示范社申報、財政扶持資金申報及合作社運行監(jiān)測、財政扶持資金專項審計、合作社經濟審計等日常管理工作。二是覆蓋村、組設管理員，利用村級建制規(guī)劃調整契機，在村、組各設一名農民專業(yè)合作社管理員，專門負責農民專業(yè)合作社日常管理工作。