淺議俄羅斯新版《種子法》草案與龍江種業(yè)“走出去”

□ 張利晨 王延慶 程鴻宇（黑龍江省農(nóng)業(yè)投資集團）

2017年俄羅斯糧食產(chǎn)量創(chuàng)40年來新高，達1.34億噸；并且之后連續(xù)多年一直保持高產(chǎn)，農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為俄羅斯除能源和軍工產(chǎn)品出口外的一個新的經(jīng)濟增長點。俄羅斯總統(tǒng)普京指出：“農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為了俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展的火車頭，俄有望在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域取得更大成就，俄政府將繼續(xù)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展”，更有專家斷言農(nóng)業(yè)將成為俄羅斯“經(jīng)濟的未來”。

近年來，俄羅斯被西方國家制裁，很多產(chǎn)業(yè)都受到不同程度的沖擊；俄羅斯不想讓辛辛苦苦培育起來的農(nóng)業(yè)受到更大的損失，特別是在作為農(nóng)業(yè)芯片的種子上不想受制于人。因此，在國家還有很多問題亟待解決，還有很多法案需要提上議事日程的前提下，俄羅斯總理米舒斯京仍于2021年2月19日批準了《種子法（草案）》，并決定將新版草案提交國家杜馬審議，可見種子立法已經(jīng)被列入了優(yōu)先項，俄羅斯種業(yè)的改革已經(jīng)迫在眉睫。

這版《種子法（草案）》由農(nóng)業(yè)部編制，旨在為高效發(fā)展俄羅斯種子市場發(fā)揮重要的作用。俄羅斯總理米哈伊爾·米舒斯京稱，該法律旨在提高俄羅斯農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量?！拔覀兿Ｍ碌姆尚抻啺鎸⒊蔀橛行Оl(fā)展國內(nèi)種子生產(chǎn)并提高我們農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的基礎(chǔ)?！痹S多農(nóng)場的獲利能力取決于種子的質(zhì)量。

一、俄羅斯種業(yè)現(xiàn)狀和新版種子法草案推出的背景

俄羅斯如今已經(jīng)成為了世界最大的谷物出口國，農(nóng)業(yè)在GDP中的占比越來越重。而種子做為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)業(yè)的發(fā)展舉足輕重。俄羅斯每年的種子需求量巨大，據(jù)俄農(nóng)業(yè)部稱，俄羅斯每年播種約1000-1400萬噸種子。

俄羅斯現(xiàn)行《種子法》是1997年版本，距今已經(jīng)24年了?！斗N子法》出臺之時正逢俄羅斯從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，當時對市場經(jīng)濟和種業(yè)未來的發(fā)展認識還不夠深入，如今許多條款已經(jīng)嚴重落后于農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，很多現(xiàn)實的問題無法通過現(xiàn)行《種子法》解決。如轉(zhuǎn)基因，以及管理體制和機制僵化問題等。

據(jù)俄羅斯聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部公共委員會成員弗拉迪斯拉夫·科羅奇金（Vladislav Korochkin）稱，該文件的規(guī)范實際上使俄羅斯農(nóng)民處于孤立狀態(tài)。

當前俄羅斯種業(yè)的問題，主要集中在五個方面。

一是過于依賴外國種子。

截止2019年底，俄羅斯使用的國產(chǎn)種子的比例為63.7，而根據(jù)俄羅斯《糧食安全學說》，國產(chǎn)種子的份額至少要達到75%才能保證糧食安全。

俄羅斯除小麥種子國產(chǎn)率長期保持在95%以上之外，很多農(nóng)業(yè)品種都過多的依賴國外品種，甚至依賴度超過90%。俄羅斯農(nóng)民使用的甜菜種子幾乎全部是進口種子，國產(chǎn)率僅為0.6%，土豆進口種子份額超過90%，向日葵進口種子份額超過73%，油菜達到69%。主糧中的玉米雖然國產(chǎn)種子的種植率大概在50%左右，但是按種子價格計算，國產(chǎn)種子份額不超過18%。在西方對俄制裁毫無松動，甚至愈演愈烈的情況下，俄羅斯種子的國際供給不容樂觀。

二是劣質(zhì)種子泛濫。

根據(jù)俄羅斯動植物檢驗檢疫局數(shù)據(jù)顯示，俄羅斯每年都有大量無資質(zhì)證明和品質(zhì)證明的種子被種植，銷售過期、來源不明的種子和品質(zhì)低劣的種子現(xiàn)象嚴重。政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映，在過去的五年中，此類種子在被測種子總數(shù)中所占的比例為30%或更高。僅在2019年俄羅斯因為非法種子損失超過3000億盧布。

三是育種人才流失嚴重。

蘇聯(lián)時期俄羅斯種業(yè)科技在國際上處于領(lǐng)先的地位，而在蘇聯(lián)解體后，休克療法導致經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，科技人才流失嚴重。俄羅斯很多優(yōu)秀的育種科學家離開俄羅斯到經(jīng)濟更發(fā)達的外國育種中心工作，致使當前俄羅斯的育種技術(shù)還停留在20-30年前的水平，種業(yè)技術(shù)已經(jīng)落后于國際先進水平。

四是現(xiàn)行種子法存在過多的行政障礙。

目前，俄羅斯種業(yè)的主要管理機構(gòu)為俄羅斯動植物檢驗檢疫局，對繁育和銷售種子實行許可證制，而事實證明，這個手續(xù)是過度行政的代表。而且對種子進行強制性質(zhì)量認證，與現(xiàn)行法律也有沖突。

五是屢禁不止的轉(zhuǎn)基因。

俄羅斯于2016年宣布禁止轉(zhuǎn)基因作物在其境內(nèi)種植，但2019年8月我國在從俄羅斯進口的油菜籽和菜籽油中查出了轉(zhuǎn)基因成分，對當批次貨物進行了回退處理，同年9月從俄羅斯進口的一批大豆油中也檢測出轉(zhuǎn)基因成分，這給一向標榜綠色非轉(zhuǎn)基因的俄羅斯糧油產(chǎn)品蒙上了一層陰影。

二、新版《種子法》草案的亮點

其實，自2002年開始，俄農(nóng)業(yè)部就開始對《種子法》進行修訂，前前后后共發(fā)布了15個版本的草案，每一個新版本較之前的版本都有較大的出入，可見種子法的修訂并不順利，也不容易。

直到2020年底，俄農(nóng)業(yè)部向政府提交的草案，才被政府批準上報國家杜馬審議，但是距離成為正式的法律還有很長的一段路要走。

俄新版種子法草案的主要目的是完善種質(zhì)資源保護的法律工具，提高國內(nèi)種子資源質(zhì)量，降低種子進口依賴；同時也有助于建立透明的種子市場，保護育種者的知識產(chǎn)權(quán)。最終為俄羅斯糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)奠定基礎(chǔ)，減少因為種子問題產(chǎn)生的損失。

新版草案盡管還沒有通過國家杜馬審議，但其數(shù)字化、規(guī)范化、非轉(zhuǎn)基因化的趨勢不會有根本性的轉(zhuǎn)變。

一是通過建立信息系統(tǒng)，提升數(shù)字化管理水平。由于俄羅斯長期以來缺乏數(shù)字化信息系統(tǒng)，因此對種子市場的需求趨勢和外國品種的份額等缺乏精準的分析。因此該版本特別規(guī)定了在農(nóng)業(yè)植物種子生產(chǎn)領(lǐng)域中建立聯(lián)邦州農(nóng)作物種子生產(chǎn)信息系統(tǒng)，并由俄農(nóng)業(yè)部負責系統(tǒng)的管理。該系統(tǒng)包含有關(guān)賣方、種子生產(chǎn)者及生產(chǎn)和種植地點、數(shù)量和質(zhì)量，以及種子中是否含有轉(zhuǎn)基因生物信息等。借助這個信息系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者將能夠獲得有關(guān)市場上具有特定特征的優(yōu)質(zhì)種子材料的可用性信息，并查明特定種子是否適合在特定條件下繁殖。該信息系統(tǒng)還將強制種子制造商、貿(mào)易公司等主體錄入有關(guān)農(nóng)業(yè)植物種子生產(chǎn)、儲存、銷售和使用的每個人，以及生產(chǎn)和銷售量等信息，包括種子進出口的數(shù)據(jù)等。此系統(tǒng)的建立可以極大地壓縮假冒偽劣種子的生存空間，減少因播種低劣種子造成的損失。

二是通過規(guī)范概念和流程，消除不必要的行政障礙。該草案除將“種子生產(chǎn)”概念引入立法外，還針對當前的種業(yè)發(fā)展形勢增加了40多種種子生產(chǎn)領(lǐng)域的基本概念，對澄清認識，保證未來執(zhí)法效果提供了保障。

新版《種子法》草案還規(guī)范了與種子生產(chǎn)，銷售和儲存有關(guān)的主要流程，完善種子生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管框架，消除該領(lǐng)域過多的行政障礙。

草案明確由農(nóng)業(yè)部相關(guān)部門負責將新品種納入《國家育種成果登記冊》的程序，而不是由目前的“國家品種委員會”負責納入，保證了管理的一致性。根據(jù)該程序，種子品種必須通過區(qū)域測試，才允許在當?shù)剡M行銷售和種植。據(jù)專家稱，目前使用未經(jīng)特定種植區(qū)測試的品種造成的經(jīng)濟損失每年超過1053億盧布。同時，新品種種列入國家育種成果登記冊需要支付23.17萬盧布到27.46萬盧布不等的稅費，每年國家會因此創(chuàng)收3.59億盧布。

三是嚴控轉(zhuǎn)基因種子進口和種植，確保農(nóng)業(yè)安全。本版種子法草案嚴厲打擊向俄羅斯出口轉(zhuǎn)基因種子和非科研性質(zhì)的種植行為（種子科研工作者可在指定的實驗農(nóng)場在鑒定和研究工作期間種植轉(zhuǎn)基因植物），以防止轉(zhuǎn)基因生物污染；同時有助于保護俄羅斯基因工程的發(fā)展。

俄羅斯動植物檢驗檢疫局負責檢驗種子中是否存在轉(zhuǎn)基因成分，為此還將建立一個特別的評估系統(tǒng)，該系統(tǒng)預(yù)計需要3.4億盧布。該局還負責檢查進口種子中是否含有轉(zhuǎn)基因，防止轉(zhuǎn)基因種子進入俄境內(nèi)。

三、《種子法》草案的不足

盡管不能指望一步法律就能解決所有問題，但新《種子法》草案仍有個別硬傷需要各方在博弈中解決。

一是對國產(chǎn)種子的定義不清晰。俄羅斯本次立法旨在保護國內(nèi)種業(yè)發(fā)展，但草案對國產(chǎn)種子沒有明確的定義。而一些商家趁機宣傳無論種源和知識產(chǎn)權(quán)歸屬哪里，只要是在俄羅斯的土地上繁育的種子就是國產(chǎn)種子。這無疑與俄保護本國種子和糧食安全的立法初衷相悖，因此還需要對“國產(chǎn)種子”進行精準定義。

二是種子法草案與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟的規(guī)范不一致。歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟成立于2015年，成員國包括俄羅斯、哈薩克斯坦、白俄羅斯、吉爾吉斯斯坦和亞美尼亞。聯(lián)盟內(nèi)部商品無關(guān)卡自由流動。但新版種子法草案與《歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟框架下的農(nóng)業(yè)植物種子流通協(xié)定》不一致，造成人為障礙，這還需要各國協(xié)商解決。

三是草案減少了以往的部分行政障礙，但又新增了其他壁壘。俄羅斯獨立種子公司協(xié)會和俄羅斯谷物聯(lián)盟向俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)普京致公開信，列舉了新版《種子法》草案的29項針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的強制性要求，以及聯(lián)邦行政機關(guān)的權(quán)力和職能。這里面就包含了一些不合理的行政壁壘，規(guī)定了許多強制性要求，并把很多手續(xù)變成了付費項目，如品種和雜種的遺傳認證等。

四是新版《種子法》草案與其他俄種子相關(guān)管理法規(guī)相抵觸。該草案對種子的品種和播種質(zhì)量指標提出了強制性要求，這不是由技術(shù)法規(guī)確定的，而是由聯(lián)邦行政機關(guān)制定的。而這與技術(shù)法規(guī)，國家控制（監(jiān)督）和市政控制的法律相抵觸。

四、我省種子“走出去”的建議

俄羅斯新版《種子法》的通過必定是各方利益均衡后的結(jié)果，如此次能夠通過國家杜馬的審議，該法將在2023年1月1日起生效。

俄羅斯遠東地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿艽螅泻芏嘀匈Y企業(yè)和個人在那里發(fā)展農(nóng)業(yè)。由于俄遠東地區(qū)與黑龍江省接壤，氣候相近、農(nóng)業(yè)種植環(huán)境相似，土地肥沃、耕地較多，我省優(yōu)質(zhì)的寒地黑土種子具有較大的市場潛力。為促進黑龍江省的種子“走出去”，開辟國際市場，建議黑龍江省的種企做好以下工作。

一是認真學習，詳細了解種業(yè)相關(guān)法律法規(guī)。要認真學習俄羅斯相關(guān)的法律法規(guī)，特別是按照俄法律法規(guī)要求做好種子登記注冊工作，提高工作效率。條件允許的企業(yè)，最好聘請當?shù)氐穆蓭熀椭薪闄C構(gòu)，做好法律咨詢和前期準備工作。

二是學習、對標國際種業(yè)公司到俄羅斯發(fā)展的模式。少走彎路，盡快融入當?shù)厣鐣斓陌l(fā)展。

三是要有持久戰(zhàn)的思想準備。種業(yè)走出去不是一朝一夕，一蹴而就的事情，需要多年的區(qū)域試驗和生物試驗，所以很多的手續(xù)要盡早完成，種子基地的報備也需要與海關(guān)部門提前協(xié)調(diào)。

四是做好當?shù)丨h(huán)境調(diào)研工作。在俄羅斯設(shè)立種業(yè)公司，要充分考慮俄當?shù)厥欠窆膭钷r(nóng)業(yè)和種業(yè)發(fā)展，以及是否可以享受相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策的權(quán)利等。還要考慮往來人員的簽證等，這些都需要與當?shù)卣块T提前進行溝通，避免因國內(nèi)經(jīng)營的慣性思維，導致很多手續(xù)辦理不如想象般順利。