□張愛紅，吳保傳

（西安科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院 陜西 西安 710054）

1 頒發(fā)目的

雖然我國(guó)的國(guó)土面積非常廣闊，但是有效耕地相對(duì)比較匱乏，因此我國(guó)人均耕地面積較少，這是實(shí)施耕地保護(hù)的重要因素之一。我國(guó)人口眾多，對(duì)糧食的需求量極大。同時(shí)，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，城市化、工業(yè)化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，給保護(hù)耕地帶來(lái)了巨大的壓力。由于從事耕作的基礎(chǔ)條件差，環(huán)境艱苦，而且收益不高，而進(jìn)城打工帶來(lái)的收益更多，因此更多農(nóng)民選擇進(jìn)城打工，出現(xiàn)了農(nóng)民外出務(wù)工的熱潮，導(dǎo)致各地在不同程度上出現(xiàn)了撂荒地。撂荒地的出現(xiàn)不僅浪費(fèi)了土地資源，而且給我國(guó)的糧食生產(chǎn)帶來(lái)了不良影響[1]。

2 主要內(nèi)容

《指導(dǎo)意見》從4 個(gè)方面詳細(xì)指出了統(tǒng)籌利用撂荒地的方法，分別從積極引導(dǎo)撂荒地的使用、有序推進(jìn)撂荒地的利用、加快建設(shè)撂荒地的進(jìn)程和規(guī)范撂荒地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)等方面，對(duì)撂荒地的利用進(jìn)行統(tǒng)籌安排，逐步完善撂荒地的相關(guān)制度，全面提高我國(guó)耕地的利用率，提升我國(guó)的農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加農(nóng)作物產(chǎn)量，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

2.1 積極引導(dǎo)撂荒地的使用

我國(guó)出現(xiàn)撂荒地的主要原因是耕地的效益偏低，農(nóng)民無(wú)法在耕地上獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益，進(jìn)而尋求其他提高經(jīng)濟(jì)收入的渠道。農(nóng)民是農(nóng)耕的基礎(chǔ)。針對(duì)這個(gè)情況，政府要積極引導(dǎo)，提高農(nóng)民參與耕種撂荒地的程度，加大政策的扶持力度，強(qiáng)化政策的導(dǎo)向作用，積極引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)撂荒地的使用，從而提高撂荒地的使用率。

第一，政府要加大糧食收購(gòu)力度，適當(dāng)釋放對(duì)糧食作物收購(gòu)價(jià)格的控制，明確稻谷、小麥等作物的最低收購(gòu)價(jià)，增加糧食收購(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，甚至提前啟動(dòng)糧食收購(gòu)。這樣可以在很大程度上改善農(nóng)民糧食銷售難的情況，在增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，有利于促進(jìn)農(nóng)民對(duì)撂荒地的使用[2]。

第二，政府要建立并完善農(nóng)作物補(bǔ)貼機(jī)制，尤其是對(duì)重要農(nóng)作物的補(bǔ)貼，做到一目了然，讓農(nóng)民在種植前便可知道農(nóng)作物的收益情況，以此調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種植積極性。政府要有針對(duì)性地治理各地的撂荒地，提高耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策的導(dǎo)向性，取消長(zhǎng)期撂荒地的資金補(bǔ)貼，在補(bǔ)貼范圍里添加正在準(zhǔn)備復(fù)種復(fù)耕的土地。

第三，加大對(duì)在撂荒地種植糧食的扶持力度，提供撂荒地糧食生產(chǎn)的社會(huì)化服務(wù)，尤其是要助推丘陵山區(qū)以及南方早稻主產(chǎn)區(qū)撂荒地的恢復(fù)，同時(shí)加強(qiáng)資金補(bǔ)助。

第四，完善保險(xiǎn)政策，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，降低農(nóng)民耕作撂荒地的風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂。增加三大糧食作物的成本保險(xiǎn)試點(diǎn)，其收入保險(xiǎn)試點(diǎn)也要隨之增設(shè)。增設(shè)具有地域優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)試點(diǎn)，擴(kuò)大保險(xiǎn)的覆蓋范圍，加大保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度。

第五，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)的農(nóng)民進(jìn)行撂荒地的開發(fā)耕作，支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，借助撂荒地發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)和三大糧食的種植耕作。在資金方面，政府應(yīng)加大信貸支持，給予一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，給返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)農(nóng)民提供資金扶持。

2.2 有序推進(jìn)撂荒地的利用

為了更好地推進(jìn)撂荒地的利用，地方政府要對(duì)所管轄區(qū)域的耕地情況進(jìn)行摸底調(diào)研，了解當(dāng)?shù)亓袒牡氐幕厩闆r。挨家挨戶進(jìn)行排查，并且做好相關(guān)信息的登記工作，根據(jù)具體的情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排，編制適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的撂荒地利用方案。

政府應(yīng)對(duì)撂荒地進(jìn)行分類，對(duì)不同類型的撂荒地采取不同的措施，提供分類指導(dǎo)，最大限度地利用撂荒地資源。針對(duì)撂荒地的不同類型，例如平原地區(qū)的撂荒地、丘陵地區(qū)的撂荒地和不適宜耕作的撂荒地等，采取不同的處理方式，根據(jù)各地不同的地形和條件進(jìn)行合理安排。修復(fù)平原地區(qū)的撂荒地，盡快恢復(fù)耕作，安排糧食種植，擴(kuò)大糧食的播種面積，保證國(guó)民的糧食需求量。

對(duì)于丘陵地區(qū)的撂荒地，要因地制宜，根據(jù)不同丘陵地區(qū)撂荒地的不同情況，采取相應(yīng)措施，可以種植糧食的要優(yōu)先種植糧食，無(wú)法種植糧食的則根據(jù)地形安排種植其他農(nóng)作物，例如發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣乃?、?yōu)質(zhì)牧草和中藥材等地域性較強(qiáng)的農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物多樣化生產(chǎn)。不適宜耕種的撂荒地可以用于其他農(nóng)業(yè)建設(shè)，遵循相關(guān)的政策規(guī)定和規(guī)劃，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)等。季節(jié)性撂荒地要根據(jù)季節(jié)的變化，對(duì)撂荒地作出適當(dāng)調(diào)整，在適合耕作糧食的季節(jié)種植糧食，不適合的季節(jié)可以安排種植綠肥等養(yǎng)地作物，以改善土壤結(jié)構(gòu)，為下一輪糧食耕作儲(chǔ)存營(yíng)養(yǎng)，提高耕地質(zhì)量。

2.3 加快撂荒地的建設(shè)進(jìn)程

在我國(guó)，丘陵山區(qū)的撂荒地比較多，主要是因?yàn)榍鹆晟絽^(qū)坡地多，地塊比較細(xì)碎，缺少平整的地塊，不利于大規(guī)模種植農(nóng)作物，經(jīng)濟(jì)效益偏低，農(nóng)民的耕作熱情隨之下降。對(duì)此，政府要加快對(duì)撂荒地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從根本上改善撂荒地的耕種條件，例如加大對(duì)具備耕作條件的撂荒地的投資力度，加強(qiáng)灌排水、農(nóng)田防護(hù)、輸配電以及田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將其歸類到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，適當(dāng)開展機(jī)械耕作，提升機(jī)械化運(yùn)作水平，提高撂荒地的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于因?yàn)?zāi)害而造成耕地?cái)R置的地區(qū)，要加快速度進(jìn)行修復(fù)，盡早恢復(fù)農(nóng)作物的耕種。另外，多年荒廢使撂荒地出現(xiàn)了肥力不足的情況，因此要著力提升撂荒地的地力。把撂荒地利用措施和耕地保護(hù)與質(zhì)量提升措施結(jié)合在一起，推廣秸稈還田，在撂荒地增施有機(jī)肥，促進(jìn)撂荒地恢復(fù)肥力，提高農(nóng)作物的產(chǎn)量，提升整體的經(jīng)濟(jì)效益。除此之外，政府還應(yīng)合理增設(shè)農(nóng)機(jī)裝備，完善配套的基礎(chǔ)設(shè)施，研究開發(fā)適合在丘陵等特殊地形中使用的農(nóng)機(jī)裝備，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低農(nóng)民的勞動(dòng)強(qiáng)度。

2.4 規(guī)范撂荒地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)

我國(guó)出現(xiàn)撂荒地的主要原因是城鎮(zhèn)化發(fā)展加速，農(nóng)民長(zhǎng)期外出務(wù)工，農(nóng)村嚴(yán)重缺乏勞動(dòng)力?；诖?，政府要加強(qiáng)對(duì)土地的流轉(zhuǎn)，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)撂荒地合理經(jīng)營(yíng)，避免出現(xiàn)大量無(wú)人管理的撂荒地。第一，政府需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理，在自愿、依法、有償?shù)那疤嵯?，鼓?lì)農(nóng)戶對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，建立相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，依法合理利用土地資源，盡量避免出現(xiàn)閑置荒廢的土地。第二，為保障農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益，避免產(chǎn)生不必要的糾紛，要加大對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解力度。政府要積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的雙方采取規(guī)范的流程并簽訂合同，有效進(jìn)行約束監(jiān)督。第三，針對(duì)長(zhǎng)期沒(méi)有能力進(jìn)行耕種的農(nóng)戶或全家搬遷而導(dǎo)致土地荒廢的情況，應(yīng)尊重農(nóng)戶的意愿，在農(nóng)戶自愿的前提下，提出合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施，進(jìn)而鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿放棄土地承包權(quán)。

3 主要措施

第一，加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)，提升農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)水平。為了更有效地遏制耕地撂荒，應(yīng)提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化的服務(wù)水平。地方政府需要加強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)組織的培育，在發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織時(shí)，可以適當(dāng)采用財(cái)政資金進(jìn)行補(bǔ)貼支持。推廣模式應(yīng)具備多樣化特點(diǎn)，例如對(duì)于沒(méi)有能力耕種的農(nóng)戶或外出務(wù)工的農(nóng)戶，可以提供全程托管的服務(wù)模式，加強(qiáng)對(duì)耕地的利用；也可以采取菜單式的服務(wù)模式或“一對(duì)一”幫扶模式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技術(shù)指導(dǎo)，提高農(nóng)民對(duì)種植技巧的運(yùn)用程度，降低無(wú)效投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益。此外，對(duì)于撂荒地比較多的地區(qū)，需要安排農(nóng)技人員采用蹲點(diǎn)包村的服務(wù)方式，提供有針對(duì)性的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)。

第二，加強(qiáng)對(duì)撂荒地耕作種植的宣傳引導(dǎo)，提高農(nóng)民耕作種植的積極性，避免出現(xiàn)撂荒地。借助報(bào)紙、電視和新媒體等方式進(jìn)行宣傳，把強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策宣傳到位，提升農(nóng)民的耕作自覺(jué)性，積極培養(yǎng)農(nóng)民形成用好耕地、珍惜土地資源的意識(shí)。把利用撂荒地和鄉(xiāng)村治理結(jié)合起來(lái)，探索一條能有效遏制撂荒地現(xiàn)象的道路。

第三，建立健全政府考核體系，把統(tǒng)籌利用撂荒地的工作納入考核指標(biāo)中，采用責(zé)任制度，重視利用撂荒地的相關(guān)工作。各地政府要了解所管轄地區(qū)的撂荒地情況，跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)耕地撂荒的現(xiàn)象。對(duì)于問(wèn)題比較突出的地區(qū)，要加大監(jiān)督管理力度，用考核制度規(guī)范工作。對(duì)政府統(tǒng)籌利用撂荒地的相關(guān)工作進(jìn)行規(guī)范，出臺(tái)政策進(jìn)行約束。建立健全績(jī)效考核制度，將獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼掛鉤，采取激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)撂荒地進(jìn)行復(fù)種復(fù)耕，最大限度地避免耕地撂荒。

4 結(jié)束語(yǔ)

耕地在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的地位不容忽視，我國(guó)非常重視耕地面積的保護(hù)和質(zhì)量提升。統(tǒng)籌使用撂荒地，能最大程度地提升我國(guó)土地的利用率，增加耕地面積，保障我國(guó)的糧食生產(chǎn)安全，滿足國(guó)民的溫飽需求，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。