一、罪錯(cuò)未成年人分級(jí)干預(yù)的必要性

大量研究和實(shí)際案例表明，未成年人在實(shí)施犯罪行為之前，多有不良行為或違法行為，而且其早期不良行為或違法行為沒(méi)有得到及時(shí)有效的干預(yù)是造成之后實(shí)施更為嚴(yán)重的犯罪行為危害社會(huì)的重要原因。對(duì)云南、四川、廣東和山東四地399名未成年人服刑人員的問(wèn)卷調(diào)查顯示，在382個(gè)有效數(shù)據(jù)中，有372名未成年犯在入所服刑前具有不良行為或嚴(yán)重不良行為，占97.38%。對(duì)于不良行為和嚴(yán)重不良行為，學(xué)校和家庭采取應(yīng)對(duì)措施的有317例，其中簡(jiǎn)單批評(píng)教育的267例，勸退50例，缺乏有效和專業(yè)的干預(yù);有警察介入有169例，但絕大多數(shù)都是簡(jiǎn)單批評(píng)教育甚至沒(méi)有批評(píng)教育、通知家長(zhǎng)帶回或直接放走。另外，從媒體報(bào)道的極端個(gè)案來(lái)看，各地發(fā)生并引發(fā)公眾關(guān)注的未成年人殺人等案件，通常在實(shí)施嚴(yán)重暴力犯罪行為之前都已經(jīng)有不良行為或違法行為，且沒(méi)有得到及時(shí)有效干預(yù)。例如，根據(jù)媒體報(bào)道，大連殺害10歲女童的13歲男孩在之前就已經(jīng)有觀看淫穢錄像和跟蹤女鄰居的情況。來(lái)自心理學(xué)與神經(jīng)科學(xué)的研究則發(fā)現(xiàn)，大腦中進(jìn)行決策和情緒管理活動(dòng)的大腦分區(qū)在青少年時(shí)期尚未發(fā)育成熟，青少年大腦可塑性較強(qiáng)，會(huì)受到來(lái)自成長(zhǎng)環(huán)境和經(jīng)歷的積極或者消極影響。與成年人相比，在青少年時(shí)期采取有效干預(yù)措施會(huì)取得較好的矯治效果。

基于上述，如果能夠在未成年人實(shí)施不良行為或者違法行為之初就能對(duì)其施以分級(jí)的、具有針對(duì)性并符合未成年人身心特點(diǎn)的干預(yù)措施，就能有效防止其進(jìn)一步實(shí)施更為嚴(yán)重的行為，就可能把對(duì)社會(huì)造成更大危害的犯罪行為扼殺于萌芽階段。2020年通過(guò)的《刑法修正案（十一）》個(gè)別下調(diào)了刑事責(zé)任年齡，回應(yīng)了民眾對(duì)于社會(huì)安全和公平正義的呼聲，但僅僅依靠事后追究刑事責(zé)任和刑罰處罰并不能解決未成年人違法犯罪的問(wèn)題，仍然需要進(jìn)行事前的源頭治理，而構(gòu)建罪錯(cuò)未成年人分級(jí)干預(yù)體系正是為了實(shí)現(xiàn)事前有效的預(yù)防和干預(yù)。

二、《預(yù)防未成年人犯罪法》初步構(gòu)建的分級(jí)干預(yù)體系與遺留的問(wèn)題

2020年修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》引入或者在一定程度上體現(xiàn)了提前干預(yù)和分級(jí)干預(yù)的理念，并進(jìn)行了分級(jí)干預(yù)體系的初步建構(gòu)。其第2條開宗明義地指出：“堅(jiān)持預(yù)防為主、提前干預(yù)，對(duì)未成年人的不良行為和嚴(yán)重不良行為及時(shí)進(jìn)行分級(jí)預(yù)防、干預(yù)和矯治?！?/p>

具體而言，本次修訂主要構(gòu)建了三級(jí)的罪錯(cuò)行為及相應(yīng)的干預(yù)措施：（1）不良行為。修訂后的《預(yù)防未成年人犯罪法》將不良行為準(zhǔn)確地定性為對(duì)他人和社會(huì)沒(méi)有危險(xiǎn)性但不利于未成年人身心健康成長(zhǎng)的“自害”行為，例如夜不歸宿、曠課逃學(xué)等行為，并要求綜合運(yùn)用家庭教育和學(xué)校教育的措施進(jìn)行干預(yù)。這一界定明確了分級(jí)干預(yù)體系的起點(diǎn)，并將其與更為嚴(yán)重的具有一定社會(huì)危險(xiǎn)性的行為進(jìn)行了清楚的界分，主要采用了日常環(huán)境下的家庭和學(xué)校教育干預(yù)措施。（2）嚴(yán)重不良行為?！额A(yù)防未成年人犯罪法》所界定的嚴(yán)重不良行為既包括結(jié)伙斗毆、攜帶槍支彈藥、盜竊、賣淫嫖娼等具有一定社會(huì)危害性的行為和治安違法行為，也包括已經(jīng)觸犯刑法但因未達(dá)刑事責(zé)任年齡而不作為犯罪處理不予刑事處罰的行為。對(duì)于前者，主要由公安機(jī)關(guān)采用訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、定期報(bào)告活動(dòng)情況、遵守特定行為規(guī)范和接受社會(huì)觀護(hù)等矯治教育措施，較為嚴(yán)重的、多次實(shí)施的或者拒不配合其他矯治教育措施的，可以送入專門學(xué)校進(jìn)行專門教育;對(duì)于后者，則采用代替收容教養(yǎng)的“專門矯治教育”措施，進(jìn)行“閉環(huán)管理”。（3）犯罪行為。對(duì)于犯罪行為，主要適用刑事訴訟法和刑法的規(guī)定進(jìn)行干預(yù)。

總體而言，2020年《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂對(duì)罪錯(cuò)未成年人分級(jí)干預(yù)體系進(jìn)行了初步的構(gòu)建，奠定了進(jìn)一步研究和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)，但在分級(jí)、分類的科學(xué)性和體系性方面仍然存在一定的爭(zhēng)議，適用相關(guān)干預(yù)措施的具體方法仍存在一些模糊和有待進(jìn)一步明確、細(xì)化之處。主要包括：（1）一般嚴(yán)重不良行為與已經(jīng)觸犯刑法但因未達(dá)刑事責(zé)任年齡而不作為犯罪處理不予刑事處罰的行為存在嚴(yán)重程度以及社會(huì)危害性方面的顯著差別，歸為同一級(jí)別是否合適，各自相應(yīng)的干預(yù)措施具體應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分;（2）適用于嚴(yán)重不良行為未成年人的“專門教育”與適用于不予刑事處罰行為未成年人的“專門矯治教育”分別屬于半機(jī)構(gòu)化處遇措施和機(jī)構(gòu)化處遇措施，適用相同的“專門教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意，教育行政部門會(huì)同公安機(jī)關(guān)決定”程序是否恰當(dāng);（3）專門矯治教育如何進(jìn)行“閉環(huán)管理”，如何具體開展;（4）專門教育指導(dǎo)委員會(huì)如何組成并如何發(fā)揮個(gè)案評(píng)估作用;（5）在“教育行政部門會(huì)同公安機(jī)關(guān)決定”的程序中，教育行政部門和公安機(jī)關(guān)如何確定各自的職責(zé)以更好地適用干預(yù)措施。

三、進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)的對(duì)策與建議

上述問(wèn)題能否得到回答和解決，相關(guān)規(guī)定能否進(jìn)一步明確將直接關(guān)系到分級(jí)干預(yù)體系在預(yù)防和矯治未成年人違法犯罪方面的實(shí)際效果，并事關(guān)人民的切身利益和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，應(yīng)當(dāng)予以細(xì)化落實(shí)。鑒于《預(yù)防未成年人犯罪法》剛剛修訂，目前需要針對(duì)未成年人罪錯(cuò)行為和我國(guó)未成年人司法以及專門學(xué)校的實(shí)踐情況，充分利用法律給出的空間，明確相應(yīng)的具體操作并發(fā)展所需的配套支持措施，以使罪錯(cuò)未成年人分級(jí)干預(yù)體系能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。主要對(duì)策和建議如下：

第一，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)辦理涉未成年人案件專門隊(duì)伍建設(shè)。在《預(yù)防未成年人犯罪法》所構(gòu)建的分級(jí)干預(yù)體系中，公安機(jī)關(guān)具有非常重要的地位，而且在司法實(shí)踐中通常也是由公安機(jī)關(guān)直接接觸具有嚴(yán)重不良行為的未成年人并作出相應(yīng)處理，如果沒(méi)有專門的辦案人員負(fù)責(zé)此類案件辦理，很有可能反復(fù)陷入“抓了放、放了抓”乃至實(shí)施嚴(yán)重暴力犯罪的惡性循環(huán)。因此，需要加強(qiáng)未成年人警務(wù)建設(shè)，培養(yǎng)了解未成年人身心特點(diǎn)并能適用針對(duì)性干預(yù)措施的公安干警，體現(xiàn)未成年人案件辦理的專業(yè)性，而這一方面也為《未成年人保護(hù)法》所明確要求。

第二，通過(guò)發(fā)展學(xué)校社工為家庭教育和學(xué)校教育干預(yù)措施提供支持。對(duì)于一般不良行為的有效干預(yù)依賴于家庭教育和學(xué)校教育，但目前家庭與學(xué)校的干預(yù)措施都存在專業(yè)性不足的問(wèn)題，并且受制于監(jiān)護(hù)人能力、學(xué)校相關(guān)條件的限制。社會(huì)工作者有開展青少年工作的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于未成年人的認(rèn)知、行為偏差有專業(yè)的矯治方法和流程，可以作為家庭教育和學(xué)校教育的有力支持者。

第三，明確“專門矯治教育”與一般的“專門教育”之間在具體適用上的區(qū)別?！额A(yù)防未成年人犯罪法》區(qū)分了兩種干預(yù)措施的不同名稱，這就為區(qū)分兩種措施的實(shí)踐提供了最重要的法律依據(jù)，需要進(jìn)一步在具體矯治措施如何開展予以細(xì)化，包括：充實(shí)“閉環(huán)管理”的含義，明確限制或剝奪人身自由的期限和程序;明確矯治與教育如何在適用過(guò)程中合理平衡;合理確定公安機(jī)關(guān)、司法行政部門與教育行政部門的分工;如何確定一所特定的專門學(xué)校開展專門矯治教育避免不同程度未成年人之間的交叉混同等。此外，目前專門學(xué)校的收生范圍主要是有一般不良行為的未成年人和學(xué)習(xí)困難的未成年人，專門學(xué)校接收具有嚴(yán)重不良行為未成年人后如何在教育方面避免混同也需要明確。

第四，明確專門教育指導(dǎo)委員會(huì)的工作職責(zé)和運(yùn)行方式，尤其是在個(gè)案評(píng)估方面的具體工作方式?！额A(yù)防未成年人犯罪法》新設(shè)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)，并規(guī)定由教育、民政、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、公安、司法行政、人民檢察院、人民法院、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、關(guān)心下一代工作委員會(huì)、專門學(xué)校等單位，以及律師、社會(huì)工作者等人員組成。專門教育涉及眾多政府部門、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，由多元主體組成專門教育指導(dǎo)委員會(huì)更能發(fā)揮其宏觀指導(dǎo)和多部門之間協(xié)調(diào)的功能，無(wú)疑有助于理順專門教育涉及的多方面關(guān)系和強(qiáng)化專門教育，但由專門教育指導(dǎo)委員會(huì)承擔(dān)個(gè)案評(píng)估的功能則與其組成方式和議事規(guī)則相矛盾，可能會(huì)在實(shí)施中造成拖沓，甚至給及時(shí)轉(zhuǎn)入專門學(xué)校進(jìn)行有效干預(yù)造成困難和阻礙。為了更好地在個(gè)案中適用專門教育和更為順暢地將適當(dāng)?shù)奈闯赡耆怂腿雽ｉT學(xué)校，有必要在法律所規(guī)定的“專門教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意”這一框架下探索評(píng)估的具體方式與具體內(nèi)容，以使專門教育指導(dǎo)委員會(huì)所承擔(dān)的職能與個(gè)案評(píng)估工作的要求相符。例如，由專門教育指導(dǎo)委員會(huì)部分熟悉相關(guān)工作的成員組成工作形式更為靈活的小組代表專門教育指導(dǎo)委員會(huì)開展評(píng)估工作，或者在承辦人和專業(yè)人員更為專業(yè)、嚴(yán)格的評(píng)估程序前置的基礎(chǔ)上，將專門教育指導(dǎo)委員會(huì)的評(píng)估限定于形式上的審查。

第五，對(duì)“教育行政部門會(huì)同公安機(jī)關(guān)決定”送入專門學(xué)校過(guò)程中各自的職責(zé)予以明確。為了避免實(shí)踐中出現(xiàn)啟動(dòng)難、送入難導(dǎo)致“一放了之”的惡性循環(huán)，必須在制定有關(guān)專門教育的具體規(guī)定時(shí)明確教育行政部門和公安機(jī)關(guān)的具體分工和各自的職責(zé)，避免互相推諉。公安機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中會(huì)接觸到大量需要送專門學(xué)校的未成年人，并對(duì)其行為的嚴(yán)重程度有較好的把握，而此類未成年人中流動(dòng)、輟學(xué)和家庭監(jiān)護(hù)不到位的又占據(jù)很大的比例，根本不在本地教育行政部門的視野范圍之內(nèi)，而且教育行政部門往往也缺乏對(duì)嚴(yán)重不良行為、不予刑事處罰行為等的充分認(rèn)知。對(duì)于公安機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的需要送專門學(xué)校的未成年人，必須明確其提出、啟動(dòng)和主導(dǎo)的責(zé)任。

《預(yù)防未成年人犯罪法》將于2021年6月1日生效并實(shí)施，上述遺留的問(wèn)題能否得到明確與細(xì)化，事關(guān)法律能否得到有效的實(shí)施?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第6條第4款規(guī)定：“專門學(xué)校建設(shè)和專門教育具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！币虼耍壳拜^為迫切的是根據(jù)2019年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見(jiàn)》所確定的精神，基于我國(guó)實(shí)際情況，制定專門學(xué)校和專門教育適用的具體辦法，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。

（何挺，北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師、副院長(zhǎng)，北京師范大學(xué)未成年人檢察研究中心執(zhí)行主任/責(zé)編 劉玉霞）