廣西桂林市司法局黨組書記、局長 諸葛旸

桂林開放大學(xué)副教授 陳麗玲

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”。刑滿釋放人員是否順利回歸和全面融入社會，直接關(guān)系到刑罰教育改造成果的長久穩(wěn)固、社會和諧穩(wěn)定。故此，加強(qiáng)對新時期刑滿釋放人員幫教安置的研究具有現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐的法治意義。

當(dāng)前刑滿釋放人員幫教安置工作存在的問題和困難

刑滿釋放人員幫教安置工作，是指在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，相關(guān)部門和社會力量對刑滿釋放5年之內(nèi)的人員開展扶助、教育和社會服務(wù)等活動。作為社會邊緣化特殊群體，刑滿釋放人員回歸社會后的權(quán)利保障、社會保障、就業(yè)生活等方面存在很多現(xiàn)實(shí)問題。體現(xiàn)為：

一是缺乏專門國家立法。目前我國沒有專門對刑滿釋放人員幫教安置工作進(jìn)行立法，實(shí)踐中執(zhí)行依據(jù)主要是散布于《監(jiān)獄法》《未成年人保護(hù)法》等法律的零星條款和行政規(guī)范性文件中，且相關(guān)條款和規(guī)定過于原則。例如：2012年修改、2013年1月1日起實(shí)施的《監(jiān)獄法》第三章第五節(jié)釋放和安置中，第35條、36條、37條只涉及罪犯服刑期滿發(fā)釋放證明書；公安機(jī)關(guān)辦理戶籍登記；對刑滿釋放人員，當(dāng)?shù)厝嗣裾畮椭浒仓蒙?；對“三無人員”由當(dāng)?shù)厝嗣裾枰跃葷?jì)。2021年6月實(shí)施的《未成年人保護(hù)法》第113條規(guī)定：對違法犯罪的未成年人依法處罰后，在升學(xué)、就業(yè)等方面不得歧視。目前，各地在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序等方面也有差異，缺乏可操作性和統(tǒng)一性，不利于幫教安置工作法治化。

二是原有組織管理機(jī)制不適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。原刑釋解教人員安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室（簡稱安幫辦），隨著2013年12月28日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《關(guān)于廢止勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》、2020年實(shí)施《社區(qū)矯正法》及黨政機(jī)構(gòu)改革后，社會治安綜合治理委員會及其辦公室的撤銷，其機(jī)構(gòu)的存在及職能發(fā)生了變化。目前，相關(guān)工作職責(zé)未予明確。司法行政部門改革后對刑滿釋放人員工作職責(zé)是指導(dǎo)幫教安置工作。原安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位如綜治、司法行政、公安、民政、人力資源和社會保障等部門職責(zé)也有所調(diào)整變化，存在職責(zé)銜接的“空檔”。

僅2020年，廣西桂林市刑滿釋放人員3200多人，基層司法所人少事多矛盾極其突出，難以承擔(dān)原有幫教安置職責(zé)。隨著普法宣傳，公民法治意識不斷提升，《監(jiān)獄法》第38條明文規(guī)定：刑滿釋放人員依法享有與其他公民平等的權(quán)利。據(jù)此，刑滿釋放人員是正常的社會公民，刑滿釋放后外出務(wù)工、投親靠友等是普遍現(xiàn)象。又例如：判處拘役的刑滿釋放人員，其服刑期限為1個月以上6個月以下。故原規(guī)定的5年幫教安置期存在與否值得考量。

三是幫教安置措施難以形成市場化、配套化和長效化。以市場化手段主要依托借助社會力量開展幫教安置工作的“幫教社會化、就業(yè)市場化”模式存在諸多問題。如社會投資建設(shè)過渡性安置基地的意愿不高、配套政策缺位、獎補(bǔ)資金不到位等。而由政府主導(dǎo)設(shè)立的過渡性安置基地，受財政、立項和資金等因素限制，無法全面推行。社會救助、教育、住房、就業(yè)等系列措施供給嚴(yán)重缺乏、經(jīng)費(fèi)保障不足，無法實(shí)現(xiàn)幫教安置工作配套化、長效化。

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四是幫教安置工作缺乏強(qiáng)力監(jiān)督制約。存在有關(guān)工作人員的違法失職行為得不到及時依法監(jiān)督糾正，糾紛無法及時協(xié)調(diào)解決，刑釋人員救濟(jì)權(quán)利得不到有效維護(hù)的現(xiàn)象。

健全完善幫教安置工作機(jī)制的對策

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須強(qiáng)化刑釋人員這一特殊群體的安置幫教新機(jī)制建設(shè)，努力推動建立共建共治共享的社會治理制度。

一是著力構(gòu)建幫教安置法律制度新體系。借鑒國外出獄人保護(hù)法等立法成功經(jīng)驗(yàn)，出臺《中華人民共和國幫教安置法》，以法律形式明確幫教安置工作的指導(dǎo)思想、基本原則，明晰各部門的職責(zé)與銜接機(jī)制，明確幫教安置措施，明確獎懲和監(jiān)督制度。在正式立法前，國務(wù)院或司法部可以先行出臺幫教安置工作法規(guī)規(guī)章，細(xì)化有關(guān)工作銜接機(jī)制、安置措施、管理制度和經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定。形成體系嚴(yán)整、內(nèi)容嚴(yán)密、程序嚴(yán)格的幫教安置法律法規(guī)新體系。

二是著力構(gòu)建幫教安置工作銜接“共建”新機(jī)制。組建省、市、縣三級幫教安置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由政法委書記和政府分管領(lǐng)導(dǎo)任聯(lián)合組長，公安、檢察、法院、教育、民政、司法行政、人力資源和社會保障、醫(yī)療保障、工青婦、監(jiān)獄等單位部門為成員，通過建立聯(lián)席會議制度、專項工作推進(jìn)會等形式，推動政策落實(shí)，協(xié)調(diào)解決重大問題。國家出臺規(guī)范性文件，明確強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)刑釋人員聯(lián)網(wǎng)信息共享和銜接，形成全國統(tǒng)一信息庫，準(zhǔn)確分發(fā)到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，簽訂協(xié)議書，落實(shí)安置幫扶措施。

三是著力構(gòu)建幫教安置社會保障“共享”新機(jī)制。出臺政策落實(shí)最低生活保障、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等措施。引導(dǎo)社會力量爭取上級資金建設(shè)過渡性安置基地、安置車間等，解決刑釋人員臨時性就業(yè)問題，并給予獎補(bǔ)優(yōu)惠政策。利用工青婦等群團(tuán)組織優(yōu)勢推動幫教安置工作社會化、就業(yè)市場化。依托社會救助站接收刑釋“三無人員”，以解決基本生活問題。對滿足享受失業(yè)保險的，社保部門及時為其辦理失業(yè)登記手續(xù)。對生活困難且無法就業(yè)的，當(dāng)?shù)卣皶r落實(shí)發(fā)放最低生活保障金。對刑滿釋放后無房可住的，可視情依法安置在廉租房、敬老院或社會福利院。對有就業(yè)意愿的，加強(qiáng)其技能培訓(xùn)，引導(dǎo)拓寬其就業(yè)渠道，或安置在公益性政府補(bǔ)貼崗位。對自主創(chuàng)業(yè)的，國家應(yīng)在稅收、金融、生產(chǎn)經(jīng)營等方面給予政策扶助。

四是著力構(gòu)建幫教安置工作監(jiān)督“共治”新機(jī)制。各級黨委政法委牽頭抓總，司法行政機(jī)關(guān)對接協(xié)調(diào)相關(guān)部門，暢通刑滿釋放人員合法合理投訴渠道。各級人大常委會依托對“一府兩院”工作報告審議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、專項執(zhí)法檢查、人大代表議案建議交辦等方式，督促政府職能部門依法履職。檢察機(jī)關(guān)對幫教安置工作中涉嫌有案不立、有罪不究等情形開展刑事立案監(jiān)督，對涉及安置幫教的訴訟、申訴案件進(jìn)行審判監(jiān)督、檢察監(jiān)督等，依法維護(hù)刑滿釋放人員合法權(quán)益。各級人民政府通過聽取專項工作情況報告，開展督查、問責(zé)等手段，促進(jìn)幫教安置工作合法開展。此外，暢通公民、社會組織及新聞媒體檢舉、控告、批評、信訪、申訴等渠道，依法反映問題線索。