大慶市資源型城市轉(zhuǎn)型中政府環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義

□李 瀟，張林雁

（黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué) 黑龍江 大慶 163319）

1 問題提出

資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展作為一個(gè)復(fù)雜的議題，受到了各界的廣泛關(guān)注。大慶市作為典型的資源型城市，因石油開發(fā)而興起，為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，隨著石油資源減少、國際油價(jià)下跌，大慶市油田發(fā)展進(jìn)入衰退期，大慶市面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大壓力。針對(duì)大慶市的困境，各界提出過一些建設(shè)性的建議，大多集中在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、模式創(chuàng)新方面，在已有實(shí)踐中取得了一些成效，但是離可持續(xù)發(fā)展相差甚遠(yuǎn)。大慶市需要突破固有思維，從生態(tài)文明的高度實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，尤其政府需要加大對(duì)資源型城市的環(huán)境審計(jì)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國[1]。將生態(tài)文明建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略，這對(duì)大慶市轉(zhuǎn)型發(fā)展而言不啻是一場“及時(shí)雨”。因此，大慶市需要以生態(tài)環(huán)境為突破口，以政府環(huán)境審計(jì)為手段，以生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)，加大環(huán)境管理改革步伐。

2 大慶市城市生態(tài)環(huán)境面臨的風(fēng)險(xiǎn)

大慶市經(jīng)過油田幾十年的開發(fā)、開采后，在取得一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)的同時(shí)，城市生態(tài)環(huán)境也深深地打上了人類活動(dòng)的烙印。盡管在開發(fā)中采取了一些規(guī)劃和保護(hù)措施，也取得了藍(lán)天白云與礦區(qū)廠房和諧共處的美好效果，但從長遠(yuǎn)來看，大慶市在資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨著大氣、土壤和水質(zhì)一系列風(fēng)險(xiǎn)。如果不能有效處理這三者的問題，就無法實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，更無法徹底實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.1 大氣：燃煤大量燃燒，霧霾加劇

大慶市地處東北平原北部，屬于北溫帶，氣候干燥。就地形而言，四周無山，屬于典型的一馬平川，風(fēng)力比較大，使大慶市在冬季比較寒冷干燥，因此長達(dá)6 個(gè)月的取暖成為生活必需。供暖供熱企業(yè)在整個(gè)供暖季需要夜以繼日地燃燒大量煤炭提供熱量，同時(shí)不可避免地會(huì)排放一氧化碳、煙塵和粉塵。目前，大慶市煙塵排放雖然采用了符合國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的排放措施，環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)相對(duì)較好。但是年復(fù)一年的煤炭類能源燃燒產(chǎn)生的環(huán)境問題始終困擾著大慶市的發(fā)展，尤其是冬季霧霾天氣增加，空氣質(zhì)量下降，為持續(xù)改善空氣質(zhì)量的大慶市蒙上了一層陰影。

2.2 土壤：地質(zhì)下陷嚴(yán)重，土壤可利用率較低

大慶市油田經(jīng)過60 余年的開發(fā)，先后經(jīng)歷了自噴階段、注水階段和生物驅(qū)油3 個(gè)階段，從一定程度上破壞了原有的地質(zhì)結(jié)構(gòu)，盡管通過注水穩(wěn)定了一些地下的生態(tài)環(huán)境，但總體來看，地質(zhì)下陷嚴(yán)重，地基承載能力有限。加之油田采礦區(qū)域條塊分割，缺乏相互協(xié)調(diào)配合，造成地質(zhì)修復(fù)難度較大，或者根本未進(jìn)行地質(zhì)修復(fù)。

目前，大慶市油田集中在長垣老區(qū)，市區(qū)東城區(qū)和附近4 個(gè)縣屬于非油產(chǎn)區(qū)，擁有廣袤的耕地，這些耕地有已經(jīng)開發(fā)的黑土地、尚未開發(fā)的荒地，更有目前尚無使用價(jià)值的鹽堿地。按照現(xiàn)有的土地使用情況來看，大慶市土壤鹽堿化較重，土地利用率偏低。

2.3 水：水質(zhì)含堿量過高，影響居民健康

大慶市地區(qū)的水源主要來自于嫩江，由于油田開發(fā)使用的需要，加之距離、成本等因素的制約，地下水的使用量增加。在油田開發(fā)中，為了防止地質(zhì)塌陷，人工注入了大量水，這樣就形成了兩種地下水。自然的地下水和人為的地下水相融合，使土壤中含堿量過高，經(jīng)過沉積循環(huán)，地下水含堿度偏高。為了使生活用水符合居民飲用條件，大慶市各水廠投入大量資金，在確保居民健康用水的同時(shí)，增加了居民的生活成本。近年來，大慶市及周邊地區(qū)心腦血管等各類地方病頻發(fā)、人口流失或多或少與這一因素有關(guān)。

3 政府環(huán)境審計(jì)：大慶市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的利器

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，堅(jiān)定不移地貫徹新發(fā)展理念，譜寫生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新篇章[2]。中央的戰(zhàn)略指導(dǎo)為大慶市轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向。政府環(huán)境審計(jì)是國際上比較流行通用的一種環(huán)境監(jiān)督審計(jì)制度，是國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的環(huán)境污染問題和環(huán)境責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督的活動(dòng)，是審計(jì)機(jī)關(guān)一種新興的職能，是推動(dòng)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重要利器。

3.1 發(fā)揮環(huán)境審計(jì)預(yù)警作用，提高環(huán)境承載力

政府發(fā)揮環(huán)境審計(jì)作用，通過事前審計(jì)，提前從環(huán)保角度進(jìn)行大慶市轉(zhuǎn)型規(guī)劃設(shè)計(jì)，改變傳統(tǒng)“先污染后治理”的模式。大慶市城市轉(zhuǎn)型的研究和實(shí)踐已經(jīng)多年，絕大多數(shù)集中在產(chǎn)業(yè)延伸、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上，對(duì)環(huán)境角度的實(shí)踐也有過，但是呈碎片化、暫時(shí)性，系統(tǒng)化地從政府環(huán)境審計(jì)的角度來實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型研究尚屬薄弱環(huán)節(jié)。大慶市從政府層面利用審計(jì)手段評(píng)價(jià)環(huán)境對(duì)城市發(fā)展、居民生存、人與自然的和諧等方面的影響，評(píng)估轉(zhuǎn)型中在城市建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)的招商引資對(duì)環(huán)境的承受能力來發(fā)揮預(yù)警作用[3]。

3.2 環(huán)境財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)，監(jiān)督節(jié)約環(huán)保資金

資源型城市轉(zhuǎn)型屬于一個(gè)系統(tǒng)工程，所需資金數(shù)量較大。按照傳統(tǒng)思路，財(cái)政資金主要分配在硬件建設(shè)上，環(huán)保上的資金分配較少。在生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，環(huán)保的重要性日益顯現(xiàn)，財(cái)政資金在環(huán)保方面的投入、使用占比增加，如何高效使用環(huán)保資金，需要政府審計(jì)部門建立一套成熟的環(huán)境財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)評(píng)估體系，從成本控制、環(huán)保預(yù)算、環(huán)保資金的透明度等方面加大財(cái)務(wù)審計(jì)力度，達(dá)到監(jiān)督環(huán)保資金科學(xué)使用的良性態(tài)勢。

3.3 環(huán)境績效審計(jì)，檢驗(yàn)高質(zhì)量發(fā)展水平

已有很多城市進(jìn)行過資源型城市轉(zhuǎn)型探索，到目前為止真正轉(zhuǎn)型成功的寥寥可數(shù)。一些高污染的煤炭城市在資源減產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)下滑后，更為嚴(yán)重的就是大氣、土壤、水資源的破壞，轉(zhuǎn)型要么是口號(hào)，要么是只算經(jīng)濟(jì)賬不算長遠(yuǎn)賬，對(duì)環(huán)境保護(hù)不夠重視。提高政府環(huán)境審計(jì)的地位，以環(huán)境績效為審計(jì)的重點(diǎn)，有利于在大慶市轉(zhuǎn)型發(fā)展中做到警鐘長鳴。環(huán)保是轉(zhuǎn)型的重中之重，應(yīng)以環(huán)境績效為抓手來衡量轉(zhuǎn)型的成功性，檢驗(yàn)大慶市在高質(zhì)量發(fā)展中的水平。從一定程度上來說，政府環(huán)境審計(jì)的力度直接關(guān)系到大慶市轉(zhuǎn)型發(fā)展成功與否。

4 加強(qiáng)政府環(huán)境審計(jì)推動(dòng)大慶市科學(xué)轉(zhuǎn)型的路徑

4.1 建立健全轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府環(huán)境審計(jì)法律法規(guī)

大慶市轉(zhuǎn)型發(fā)展從可持續(xù)發(fā)展的視角出發(fā)，必須將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在重要位置，政府要有所作為就必須在環(huán)境審計(jì)上發(fā)揮預(yù)警、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等系列作用。實(shí)現(xiàn)大慶市科學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展不能僅憑經(jīng)驗(yàn)或熱情，需要科學(xué)規(guī)范的審計(jì)環(huán)境，最科學(xué)的辦法就是依法進(jìn)行。首先，需要制定適合大慶市情的環(huán)保法規(guī)，明確大慶市政府環(huán)境審計(jì)的職能范圍、權(quán)限內(nèi)容、運(yùn)作程序和相應(yīng)責(zé)任。其次，針對(duì)環(huán)境審計(jì)的特點(diǎn)，在轉(zhuǎn)型過程中，用環(huán)境審計(jì)的具體內(nèi)容如審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)目標(biāo)等來衡量大慶市轉(zhuǎn)型成效。

4.2 重視政府環(huán)境審計(jì)，完善審計(jì)問責(zé)機(jī)制

環(huán)境審計(jì)機(jī)關(guān)作為環(huán)境監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，具有權(quán)威性、專業(yè)性的典型特點(diǎn)。專業(yè)意味著責(zé)任，大慶市轉(zhuǎn)型中如果只注重經(jīng)濟(jì)效益而破壞環(huán)境，就需要嚴(yán)格問責(zé)破壞環(huán)境者。近年來發(fā)生的大慶市“忠旺維權(quán)事件”，從一定程度上反映了大慶市在環(huán)保溝通上存在的不足。因此，需要強(qiáng)化環(huán)境責(zé)任的審計(jì)問責(zé)，一方面通過媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)暢通舉報(bào)渠道，另一方面與紀(jì)檢監(jiān)查與司法機(jī)關(guān)保持聯(lián)系，對(duì)環(huán)境違法行為保持高壓態(tài)勢。

4.3 創(chuàng)新環(huán)境審計(jì)技術(shù)方法，提高城市轉(zhuǎn)型科學(xué)性

傳統(tǒng)的審計(jì)模式是按照經(jīng)濟(jì)審計(jì)方法，派出人員深入企業(yè)等單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，這種方式有一定的弊端，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，如果審計(jì)對(duì)象存在隱瞞，就會(huì)對(duì)總體掌控存在偏差，無法真正做到準(zhǔn)確無誤的全覆蓋。在對(duì)環(huán)境審計(jì)中，大慶市政府需要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)新方法。首先，利用大數(shù)據(jù)，將大慶市政府、企事業(yè)單位、油田都納入環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)庫中，適時(shí)更新數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)把握在轉(zhuǎn)型發(fā)展中環(huán)境污染的新線索。對(duì)樣本選擇要精準(zhǔn)，大慶市可對(duì)冬季供熱排放采樣分析，驗(yàn)證環(huán)保的重視程度，以新產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)標(biāo)本，環(huán)評(píng)效果、社會(huì)聲譽(yù)為關(guān)鍵，檢驗(yàn)大慶市在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的科學(xué)性。其次，發(fā)揮新設(shè)備如無人機(jī)的監(jiān)查效果。政府審計(jì)部門利用無人機(jī)等設(shè)備在法律允許范圍內(nèi)對(duì)全市的大氣排放、河流水庫、濕地、各種水域進(jìn)行巡查審計(jì)。

4.4 加強(qiáng)政府環(huán)境審計(jì)國際合作，共同分享轉(zhuǎn)型成果

資源型城市轉(zhuǎn)型是世界性議題，共同分享經(jīng)驗(yàn)是目前資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的共識(shí)，環(huán)境治理問題已是各國資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方面。對(duì)大慶市而言，加強(qiáng)政府環(huán)境審計(jì)是與國際接軌的需要。首先，統(tǒng)一環(huán)境審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，可以實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的共享，比如在氣候檢測、粉塵顆粒的排放上統(tǒng)一資源型城市排放標(biāo)準(zhǔn)。其次，可以共同組建環(huán)境審計(jì)團(tuán)隊(duì)，對(duì)資源型城市的大氣、土壤、水質(zhì)開展同步審計(jì)，并進(jìn)行信息交流，分享環(huán)境對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。