十八大以來(lái)，中共中央和習(xí)近平總書(shū)記把解決人民群眾的住房問(wèn)題作為民生發(fā)展的重要方面和內(nèi)容，多次強(qiáng)調(diào)“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”理念和定位，逐步加大棚戶(hù)區(qū)改造力度和保障性住房建設(shè)投資，有效改善了城鎮(zhèn)戶(hù)籍困難群眾住房條件。進(jìn)入新發(fā)展階段，為解決新市民、青年人等群體住房困難問(wèn)題，中央明確提出加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，2021年6月24日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出突出住房的民生屬性，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，緩解住房租賃市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性供給不足，推動(dòng)建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居。本文就《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景意義和貫徹思路等談?wù)勊伎己驼J(rèn)識(shí)。

一、《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景和意義

1.房?jī)r(jià)與空置率雙高位且泡沫大。我國(guó)住房制度市場(chǎng)化改革開(kāi)始于1998年。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，2020年中國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資額為14.14萬(wàn)億元，其中住宅開(kāi)發(fā)投資額為10.45萬(wàn)億元，占比為73.87%;商品房銷(xiāo)售面積達(dá)到17.61萬(wàn)平方米，土地成交價(jià)款1.73萬(wàn)億元。房地產(chǎn)市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，在滿(mǎn)足大部分人住房需求的同時(shí)，也帶來(lái)一些問(wèn)題。一是在一二線(xiàn)城市形成了土地財(cái)政。土地出讓金成為許多城市財(cái)政收入的重要來(lái)源，占財(cái)政收入比例不斷提高，形成了土地依賴(lài)癥。二是富裕地區(qū)、富裕人群形成了投資房地產(chǎn)的偏好和趨勢(shì)。房子偏離了住的功能、成為了炒的對(duì)象，購(gòu)房成為了很多有錢(qián)人的投資理財(cái)工具和財(cái)富增值途徑，導(dǎo)致房?jī)r(jià)嚴(yán)重偏離其使用價(jià)值（房租），例如一套市場(chǎng)價(jià)格500萬(wàn)元的住房，如果把這500萬(wàn)元用于銀行理財(cái)可以獲得18萬(wàn)元的收益，但其房租收入只能達(dá)到8萬(wàn)元，其10萬(wàn)元的差距就是房?jī)r(jià)偏離其使用價(jià)值的部分，即為房地產(chǎn)的泡沫。長(zhǎng)期以往，導(dǎo)致社會(huì)資本大量流入房地產(chǎn)領(lǐng)域，房地產(chǎn)泡沫會(huì)越來(lái)越大;由于許多投資來(lái)自銀行貸款等，金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越來(lái)越高。讓房子盡快回歸住的功能，消減其投資價(jià)值，正是《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景之一和意義所在。

2.新市民與青年人難以融入城市。房地產(chǎn)的蓬勃發(fā)展，一方面解決了大多數(shù)人的住房需求、改善了市民住房條件，也表現(xiàn)出其弊端。一方面富裕家庭具有了多套住房;另一方面房?jī)r(jià)高漲，貧困家庭尤其是青年人、新市民住房難問(wèn)題一直存在，影響人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。不少家庭因?yàn)橘J款買(mǎi)房變成了房奴，父輩為了支持孩子買(mǎi)房省吃?xún)€用，影響社會(huì)消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《意見(jiàn)》，旨在通過(guò)加快保障性租賃住房建設(shè)，促進(jìn)這些問(wèn)題與弊端的解決。

二、《意見(jiàn)》的特點(diǎn)和政策效能

1.注重制度創(chuàng)新。一是明確對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)及主體責(zé)任?！兑庖?jiàn)》明確，保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問(wèn)題，以建筑面積不超過(guò)70平方米的小戶(hù)型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場(chǎng)租賃住房租金?！兑庖?jiàn)》明確，城市人民政府對(duì)本地區(qū)發(fā)展保障性租賃住房負(fù)主體責(zé)任，并由其按照保基本的原則確定準(zhǔn)入和退出的具體條件、小戶(hù)型的具體面積等。二是注重市場(chǎng)機(jī)制和供需匹配?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”，主要利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋建設(shè)，適當(dāng)利用新供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地建設(shè)，并合理配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施。支持專(zhuān)業(yè)化規(guī)模化住房租賃企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理保障性租賃住房。《意見(jiàn)》要求城市人民政府摸清保障性租賃住房需求和存量土地、房屋資源情況，結(jié)合現(xiàn)有租賃住房供求和品質(zhì)狀況，從實(shí)際出發(fā)，因城施策，采取新建、改建、改造、租賃補(bǔ)貼和將政府的閑置住房用作保障性租賃住房等多種方式，切實(shí)增加供給。三是嚴(yán)格監(jiān)督管理和政策銜接。《意見(jiàn)》要求城市人民政府建立健全住房租賃管理服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)保障性租賃住房建設(shè)、出租和運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程監(jiān)督，強(qiáng)化工程質(zhì)量安全監(jiān)管。保障性租賃住房不得上市銷(xiāo)售或變相銷(xiāo)售，嚴(yán)禁以保障性租賃住房為名違規(guī)經(jīng)營(yíng)或騙取優(yōu)惠政策?！兑庖?jiàn)》要求各地對(duì)現(xiàn)有各類(lèi)政策支持租賃住房進(jìn)行梳理，把符合規(guī)定的有關(guān)政策納入保障性租賃住房規(guī)范管理，否則不得享受?chē)?guó)家對(duì)保障性租賃住房的專(zhuān)門(mén)支持政策。

2.注重政策支持。一是土地支持政策。包括人口凈流入的大城市和省級(jí)人民政府確定的城市，可探索利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可通過(guò)自建或聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)保障性租賃住房;企事業(yè)單位依法取得使用權(quán)的土地，建設(shè)保障性租賃住房可以并變更土地用途，不補(bǔ)繳土地價(jià)款，原劃撥的土地可繼續(xù)保留劃撥方式;鼓勵(lì)將產(chǎn)業(yè)園區(qū)統(tǒng)一建設(shè)宿舍型保障性租賃住房，工業(yè)項(xiàng)目配套建設(shè)行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的用地比例上限由7%提高到15%;允許閑置和低效利用的商業(yè)辦公、旅館、廠(chǎng)房、倉(cāng)儲(chǔ)、科研教育等非居住存量房屋，不變更土地使用性質(zhì)，不補(bǔ)繳土地價(jià)款，改建為保障性租賃住房;鼓勵(lì)在地鐵上蓋物業(yè)和新建普通商品住房配建一定比例的保障性租賃住房等。二是金融支持政策。允許建設(shè)保障性租賃住房的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地辦理抵押貸款;支持銀行業(yè)向保障性租賃住房產(chǎn)權(quán)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體提供長(zhǎng)期貸款;支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券，用于保障性租賃住房貸款投放。企業(yè)持有運(yùn)營(yíng)的保障性租賃住房具有持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金流的，發(fā)行住房租賃擔(dān)保債券。支持商業(yè)保險(xiǎn)資金參與保障性租賃住房建設(shè)等。三是稅費(fèi)支持政策。中央通過(guò)現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)渠道，對(duì)符合規(guī)定的保障性租賃住房建設(shè)任務(wù)予以補(bǔ)助。對(duì)保障性租賃住房項(xiàng)目免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。對(duì)利用存量建筑建設(shè)保障新租賃住房的，比照適用住房租賃增值稅、房產(chǎn)稅等稅收優(yōu)惠政策，用水、用電、用氣價(jià)格按照居民標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

3.突出政策效能?！兑庖?jiàn)》注重政策落地效能，要求各地精簡(jiǎn)保障性租賃住房項(xiàng)目審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，構(gòu)建快速審批流程，提高項(xiàng)目審批效率。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設(shè)保障性租賃住房，可由市縣人民政府審查建設(shè)方案，出具項(xiàng)目認(rèn)定書(shū)后，由相關(guān)部門(mén)辦理立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、施工、消防等手續(xù)。不涉及土地權(quán)屬變化的項(xiàng)目，不再辦理用地手續(xù)。探索將工程建設(shè)許可和施工許可合并為一個(gè)階段，實(shí)行相關(guān)各方聯(lián)合驗(yàn)收等?？梢灶A(yù)見(jiàn)，《意見(jiàn)》在各地實(shí)施落地后，會(huì)出現(xiàn)以下效能：一是房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生變化。保障性租賃住房在城市居民尤其是新市民、青年人住房市場(chǎng)中的占比會(huì)加大，人們住房問(wèn)題的解決將逐步由買(mǎi)房的單一渠道逐步向買(mǎi)房與租賃并重轉(zhuǎn)變，形成新的供給格局。二是房地產(chǎn)市場(chǎng)將由熱趨冷。《意見(jiàn)》實(shí)施將有利于解決新市民、青年人住房問(wèn)題，新市民、青年人的買(mǎi)房需求會(huì)減弱，有利于平抑過(guò)高的房地產(chǎn)價(jià)格。

三、落實(shí)《意見(jiàn)》的對(duì)策

盡管《意見(jiàn)》明確了保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度、支持政策，并對(duì)其組織實(shí)施提出要求，但其效能的體現(xiàn)仍依靠各地的具體落實(shí)和積極推進(jìn)。《意見(jiàn)》明確的保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度、支持政策主要面向人口凈流入的大城市和省級(jí)人民政府確定的城市，這些城市也是落實(shí)《意見(jiàn)》的主體。

1.抓住機(jī)遇，把實(shí)施《意見(jiàn)》列入重要議事議程。進(jìn)入新時(shí)代，能否吸引年輕人到城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，成為衡量城市發(fā)展活力的重要指標(biāo)，城市人口增減也成為影響城市發(fā)展的重要因素。為了增加城市人口，尤其是吸引以大學(xué)生、研究生為主體的年輕人以及不同層次人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)，不少城市大力積極創(chuàng)新住房政策推進(jìn)人才公寓、廉租住房等建設(shè)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，對(duì)城市解決以新市民為主體的藍(lán)領(lǐng)工人、技能型人才以及大學(xué)生、研究生為主體的青年人才等群體住房困難提供了機(jī)遇、帶來(lái)利好政策。人口凈流入的大城市和省級(jí)人民政府確定的城市應(yīng)抓住機(jī)遇、快速行動(dòng)，把實(shí)施《意見(jiàn)》列入重要議事議程，結(jié)合自身實(shí)際制定保障性租賃住房發(fā)展規(guī)劃，加大《意見(jiàn)》宣傳落實(shí)力度，調(diào)動(dòng)各方面積極性，加快保障性租賃住房供給。

2.勇于創(chuàng)新，盡快解決新市民、青年人住房問(wèn)題。圍繞緩解住房租賃市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性供給不足，推動(dòng)多主體供給、多渠道保障。充分用好《意見(jiàn)》政策，全面挖掘土地資源、調(diào)動(dòng)各界力量。一是探索利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房。首先利用好郊區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和集體企業(yè)資金建設(shè)保障性租賃住房。這樣可以促進(jìn)郊區(qū)鄉(xiāng)村振興，又可以緩解新市民、青年人等群體住房困難。二是利用企事業(yè)單位自有土地建設(shè)保障性租賃住房。既能充分利用企事業(yè)單位土地空間資源，又能解決單位人才及青年人住房問(wèn)題，還能促進(jìn)產(chǎn)住融合，降低員工交通成本、提高績(jī)效。三是通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地面積由園區(qū)或政府投融資平臺(tái)建設(shè)保障性租賃住房，面向園區(qū)企業(yè)人才及青年人提供保障性租賃住房，促進(jìn)“產(chǎn)業(yè)集群化、集群園區(qū)化、園區(qū)社區(qū)化、社區(qū)城鎮(zhèn)化”“四化”園區(qū)建設(shè)。四是將非居住存量房屋改建為保障性租賃住房。對(duì)這類(lèi)情況，《意見(jiàn)》提出由市縣人民政府組織有關(guān)部門(mén)聯(lián)合審查建設(shè)方案，出具保障性租賃住房項(xiàng)目認(rèn)定書(shū)后，由相關(guān)部門(mén)辦理立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、施工、消防等手續(xù)。這需要縣市政府抓好落實(shí)、積極推進(jìn)，并對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目取得保障性租賃住房項(xiàng)目認(rèn)定書(shū)后，落實(shí)比照適用住房租賃增值稅、房產(chǎn)稅等稅收優(yōu)惠政策，用水、用電、用氣價(jià)格按照居民標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的政策。各地在《意見(jiàn)》執(zhí)行者遇到的具體問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)上報(bào)請(qǐng)示上級(jí)住建部門(mén)，創(chuàng)出的新經(jīng)驗(yàn)、形成新的模式等，也應(yīng)及時(shí)上報(bào)推廣?！?/p>

（劉文儉，中共青島市委黨校管理教研部主任、青島市情研究中心主任、教授/責(zé)編 張 棟）