原珂 潘勁舟

2017年6月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》中提出，“鼓勵(lì)通過(guò)慈善捐贈(zèng)、設(shè)立社區(qū)基金會(huì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域”。隨后，同年12月，國(guó)家民政部專門印發(fā)了《關(guān)于大力培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見(jiàn)》，“鼓勵(lì)有條件的地方設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金會(huì)，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理募集資金，為其他社區(qū)社會(huì)組織提供資助”。2020年10月，中共十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出：“改善人民生活品質(zhì)，提高社會(huì)建設(shè)水平，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度?！蓖?2月，國(guó)家民政部辦公廳專門印發(fā)了《培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)方案（2021—2023年）》，明確要求“推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展，在基層治理中更好發(fā)揮作用”。2021年4月28日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，再次明確提出“設(shè)立社區(qū)基金會(huì)等協(xié)作載體”和“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”。誠(chéng)然，社區(qū)作為社會(huì)的基本組成單元和國(guó)家治理的基石，既是新時(shí)代“社會(huì)治理重心下移”大背景下基層治理的有力抓手，也是推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要陣地。近年來(lái)，社區(qū)基金會(huì)作為一種新型的樞紐型社區(qū)社會(huì)組織，在我國(guó)得到長(zhǎng)足發(fā)展，尤其是憑借其“利用本地資源，依靠本地利益相關(guān)者，提出本地解決方案”的核心特征，在提供社區(qū)公共服務(wù)、推動(dòng)社區(qū)多元治理、建設(shè)社區(qū)公益平臺(tái)、創(chuàng)新社區(qū)治理模式等方面扮演著重要角色，愈發(fā)成為社會(huì)轉(zhuǎn)型后期破解城市社區(qū)治理困境、強(qiáng)化基層自治的一大創(chuàng)新性機(jī)制。而企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)作為社區(qū)基金會(huì)多元化發(fā)展的一種重要類型，亦憑借企業(yè)主導(dǎo)、社會(huì)共建的自身特性，在參與基層社會(huì)治理創(chuàng)新中具有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年7月底，我國(guó)境內(nèi)共有社區(qū)基金會(huì)187家。其中，上海、廣東、浙江、江蘇等地為數(shù)較多，如上海目前已成立了86家社區(qū)基金會(huì)，占比為46%。按照推動(dòng)主體的不同，當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有的社區(qū)基金會(huì)大致可以劃分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、社會(huì)組織主導(dǎo)型和居民主導(dǎo)型四種類型，每種類型間既存在共性，又有其各自的特色，如愿景使命、籌資模式、運(yùn)行機(jī)制等的差異。而企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)作為我國(guó)社區(qū)基金會(huì)最初的探索模式，其以深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)為典型代表，目前已在實(shí)踐中成為創(chuàng)新社區(qū)治理模式的一種典范，亦得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。例如，其首創(chuàng)的“公益社區(qū)”模式（見(jiàn)圖1）當(dāng)前仍在以一種獨(dú)特的方式向全國(guó)其他省市擴(kuò)張，如重慶、天津以及北京、上海等。事實(shí)上，如今的桃源居社區(qū)，已形成以桃源社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展中心為主體，包括社區(qū)基金會(huì)、老年協(xié)會(huì)、婦女鄰里中心、兒童中心、志愿者服務(wù)中心、郵政代辦中心、體育俱樂(lè)部、清華實(shí)驗(yàn)學(xué)校、社區(qū)圖書館等十大社區(qū)社會(huì)組織在內(nèi)的公共服務(wù)供給體系。如圖1所示，這十大社區(qū)社會(huì)組織大致可以分為三類：第一類是可以適當(dāng)盈利的經(jīng)濟(jì)性組織，屬于盈利性服務(wù);第二類是收支平衡的公益性組織，屬于半福利性;第三類是必須要花錢而沒(méi)有收入的志愿性組織，屬于全福利性。若在缺乏資金持續(xù)支持的情況下，這些組織的生存與發(fā)展肯定是個(gè)大問(wèn)題。但是，桃源居通過(guò)社區(qū)公益中心，使這個(gè)問(wèn)題得到了有效解決。同時(shí)，社區(qū)公益中心還不斷通過(guò)完善社區(qū)組織制度體系建設(shè)，做到讓每個(gè)社區(qū)社會(huì)組織“服務(wù)有計(jì)劃、任務(wù)有目標(biāo)、崗位有分工、經(jīng)費(fèi)收支有預(yù)算，建立了自我監(jiān)督、績(jī)效考評(píng)、內(nèi)部自律建設(shè)和他律外控相結(jié)合”的監(jiān)督機(jī)制。況且，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展及住房制度的深化改革，城市住宅小區(qū)由開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建設(shè)的數(shù)量將會(huì)越來(lái)越多、比例也會(huì)越來(lái)越大，桃源居“公益社區(qū)”模式的價(jià)值也將會(huì)被更多地開(kāi)發(fā)商所學(xué)習(xí)、復(fù)制與創(chuàng)新。如成都市麓湖社區(qū)發(fā)展基金會(huì)同樣作為由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)發(fā)起的基金會(huì)，就是在對(duì)其借鑒基礎(chǔ)上進(jìn)一步的創(chuàng)新與發(fā)展。那么，究竟什么是企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)，有何特征，其又在參與基層社會(huì)治理創(chuàng)新中具何優(yōu)勢(shì)呢？

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，所謂企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“企業(yè)主導(dǎo)型”），主要是指由企業(yè)出資發(fā)起成立或者捐贈(zèng)主體以企業(yè)為主導(dǎo)而成立的社區(qū)基金會(huì)。相較于政府主導(dǎo)和社會(huì)組織以及居民主導(dǎo)三種類型，企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)理事會(huì)往往具有較多的企業(yè)代表，其在運(yùn)作上也呈現(xiàn)出較多的企業(yè)化特征，因而很大程度上有著更高的自主性、更好的專業(yè)性、更靈活的資助方式和更強(qiáng)有勁的“造血”功能等方面的顯著特征，這亦致使其在參與基層社會(huì)治理創(chuàng)新中有效規(guī)避了其他類型運(yùn)作模式中存在的諸多不足，展現(xiàn)出其他三種類型社區(qū)基金會(huì)難以比擬的治理優(yōu)勢(shì)。

第一，相較于政府主導(dǎo)型，企業(yè)主導(dǎo)型具有更強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性。實(shí)踐中，社區(qū)基金會(huì)能否實(shí)現(xiàn)扎根于本社區(qū)實(shí)際情況，自主安排行動(dòng)框架，避免其他事務(wù)擠占社區(qū)需求空間，干擾基金會(huì)項(xiàng)目活動(dòng)安排，即所謂的獨(dú)立性與自主性。政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)多是基層政府出于自身需求考量，或是出于上級(jí)組織安排而產(chǎn)生，注冊(cè)資金往往由政府牽頭出資或動(dòng)員轄區(qū)企業(yè)等募集（方勇，2018），行動(dòng)策略聽(tīng)從政府的規(guī)劃設(shè)置。故其在獲得較高政治合法性與政策資源的同時(shí)，也不可避免對(duì)政府資源產(chǎn)生高度依賴，基金會(huì)內(nèi)部的決策普遍受到政府的控制干預(yù)，基金會(huì)與街道間的關(guān)系更傾向于“命令—服從”的樣態(tài)（翁士洪，2020）。不同于政府主導(dǎo)下的邊界限制、條塊結(jié)構(gòu)下的層層安排，企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)由于其注冊(cè)資金大都是依靠企業(yè)自身捐贈(zèng)，且運(yùn)行管理過(guò)程中包括財(cái)政、人力、辦公場(chǎng)地等在內(nèi)的基本物質(zhì)基礎(chǔ)也主要是通過(guò)企業(yè)來(lái)提供的，故該類型的社區(qū)基金會(huì)在決策、運(yùn)作層面較少受到外界干預(yù)，則可在更大范圍內(nèi)依據(jù)社區(qū)實(shí)際、居民意愿，自主規(guī)劃任務(wù)目標(biāo)，以確保社區(qū)基金會(huì)具有較高程度的自主性與獨(dú)立性，從而靈活創(chuàng)新地發(fā)揮社區(qū)治理功能，滿足居民多樣化、個(gè)性化需求。

第二，相較于居民主導(dǎo)型，企業(yè)主導(dǎo)型在專業(yè)化程度上具有更高的優(yōu)勢(shì)。社區(qū)基金會(huì)作為一項(xiàng)專業(yè)化的綜合性社會(huì)工程，理事會(huì)的多元化構(gòu)成、秘書處的專職化運(yùn)作，整個(gè)團(tuán)隊(duì)中的相關(guān)專業(yè)人才，以及是否具有專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)的管理人員和相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)體系是衡量專業(yè)程度的重要指標(biāo)。以社區(qū)居民群眾主導(dǎo)、社會(huì)共建為基礎(chǔ)的居民主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)雖然確保了基金會(huì)的民主性和自主性，但往往受財(cái)務(wù)管理、個(gè)人意愿等因素的影響，多是通過(guò)居民兼職、愛(ài)心奉獻(xiàn)的模式進(jìn)行實(shí)際運(yùn)作，往往難以形成固定的服務(wù)管理體系，如作為居民主導(dǎo)型的典型代表——深圳南山區(qū)的蛇口社區(qū)基金會(huì)，其第一屆的七個(gè)理事在第二屆選舉當(dāng)中有四個(gè)自動(dòng)退出，第二屆理事會(huì)選出的七個(gè)理事不到半年又有兩個(gè)自動(dòng)辭職，其原因在于他們覺(jué)得自己承擔(dān)不了其職責(zé)。而企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)，一方面憑借企業(yè)自身豐厚的資金支持，有實(shí)力出資為秘書處及整個(gè)團(tuán)隊(duì)招募專職人員，并且有條件、有能力引進(jìn)具備相關(guān)專業(yè)能力的骨干人才負(fù)責(zé)項(xiàng)目的開(kāi)展運(yùn)行，如深圳桃源居社區(qū)基金會(huì)就通過(guò)聘用大量社會(huì)工作專業(yè)人才，組建起專業(yè)的基金會(huì)管理、運(yùn)行團(tuán)隊(duì);另一方面，依托企業(yè)的人力物力支持以及豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)發(fā)起的社區(qū)基金會(huì)往往具有較為成熟的運(yùn)作模式與明確的內(nèi)部職責(zé)分工，且通常設(shè)有專門的組織培育體系和完善的決策機(jī)制，在項(xiàng)目規(guī)劃、目標(biāo)執(zhí)行等方面較于自發(fā)組織形成的居民主導(dǎo)型具有更高的專業(yè)化程度。

第三，相較于其他三種類型，企業(yè)主導(dǎo)型主要通過(guò)資助的方式開(kāi)展項(xiàng)目。社區(qū)基金會(huì)使用資金的方式主要分為資助性和操作性兩類（胡小軍，朱健剛，2018）。后者以社區(qū)基金會(huì)為活動(dòng)實(shí)施主體，通過(guò)組織開(kāi)展各類行動(dòng)項(xiàng)目，直接提供具體的服務(wù)以回應(yīng)社區(qū)需求，政府主導(dǎo)和社會(huì)組織及居民主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)大多采用此種方式。這種運(yùn)作模式雖然充分發(fā)揮了基金會(huì)的服務(wù)職能，可以快速滿足眼下的社區(qū)現(xiàn)實(shí)需求，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，操作性資金運(yùn)作模式未能有效凝聚社區(qū)內(nèi)其他主體的資源力量，更難以形成長(zhǎng)久穩(wěn)定的合力效應(yīng)。而企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)則通常不直接執(zhí)行服務(wù)項(xiàng)目，而是對(duì)所在社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織所申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行篩選后，以資助的方式支持其在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展服務(wù)。由此推知，資助性的資金運(yùn)作方式對(duì)于社區(qū)公益體系的良性運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展更具長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，其一方面促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)各種不同類型的社會(huì)組織的發(fā)展，并且不同組織活動(dòng)的開(kāi)展也能夠反過(guò)來(lái)有效推動(dòng)居民對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的廣泛參與;另一方面，社區(qū)基金會(huì)通過(guò)資助模式形成的社區(qū)公益活動(dòng)平臺(tái)，有助于構(gòu)建起良好的社區(qū)合作體系，進(jìn)而更有效地統(tǒng)合各種不同組織間的資源力量，最終實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理效能的提升。實(shí)踐中，桃源居社區(qū)基金會(huì)便是通過(guò)資助和扶持模式，逐步形成包括桃源社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展中心、各類專業(yè)社會(huì)組織在內(nèi)的社區(qū)公益體系，進(jìn)而有序、持續(xù)地為社區(qū)提供多方面的公益服務(wù)。

第四，相較于其他三種類型，企業(yè)主導(dǎo)型具有更強(qiáng)勁的“自我造血”能力。持續(xù)性的資源輸入不足，特別是資金短缺問(wèn)題，是我國(guó)社區(qū)基金會(huì)發(fā)展過(guò)程中普遍面臨的一大難題。借鑒西方成功經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)基金會(huì)最理想的籌資模式是將捐贈(zèng)基金作為保本基金，利用其進(jìn)行投資并將所得收益用于公益活動(dòng)，形成資金池的“自我造血”功能。實(shí)踐中，政府主導(dǎo)型由于官方身份，多要求基金會(huì)的投資以安全、穩(wěn)健為基本條件，故此類社區(qū)基金會(huì)一般將資金存入銀行，旱澇保收，無(wú)法獲得遠(yuǎn)高于市場(chǎng)平均投資回報(bào)率的存儲(chǔ)收益（崔開(kāi)云，2015）;社會(huì)組織主導(dǎo)型目前在我國(guó)主要以支持政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目為主，且這類資金往往是專項(xiàng)資金而不能用于投資，故導(dǎo)致此類社區(qū)基金會(huì)通常在資金儲(chǔ)備方面節(jié)余不多，亦難以形成規(guī)模化的投資效應(yīng);居民主導(dǎo)型則是鑒于居民自發(fā)組織，往往缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)組織的協(xié)調(diào)管理，也通常選擇求穩(wěn)的投資策略。由此可知，這三種類型的社區(qū)基金會(huì)對(duì)于資金募集、外部資源的“輸血式投入”都有著很大的依賴，自身可持續(xù)發(fā)展能力還亟待提升。相比之下，企業(yè)主導(dǎo)型憑借企業(yè)主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，不僅在資金使用運(yùn)作上不受過(guò)多干預(yù)限制，也具備一定的抗擊投資風(fēng)險(xiǎn)能力，而且借助企業(yè)既有運(yùn)行機(jī)制、投資渠道，以及具備相關(guān)投資理財(cái)經(jīng)驗(yàn)的專門人員等，企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)可以更為高效準(zhǔn)確的利用市場(chǎng)投資方式，實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)資金的自我儲(chǔ)值與增殖，提升自身“造血”能力。以深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)為例，其通過(guò)合理安排社區(qū)內(nèi)公建配套物業(yè)的產(chǎn)權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，將基金會(huì)內(nèi)可流動(dòng)資產(chǎn)以多種方式進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)資源自我滾動(dòng)發(fā)展（周如南，何立軍，陳敏儀，2017），從而確?；饡?huì)有充足的建設(shè)資金可以用于社區(qū)公益事業(yè)?！?/p>

（原珂，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)家對(duì)外開(kāi)放研究院副教授;潘勁舟，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院碩士生。本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“社區(qū)基金會(huì)在基層社會(huì)治理新格局中的作用研究”<20CSH091>階段性成果/責(zé)編 劉玉霞）