江蘇省徐州市睢寧縣和鹽城市大豐區(qū)均地處蘇北，兩地對農(nóng)村宅基地管理與改革進行的積極探索與創(chuàng)新對中西部地區(qū)解決類似問題具有重要的借鑒意義和參考價值。

一、兩地農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀

（一）徐州市睢寧縣農(nóng)村宅基地管理基本情況。睢寧縣地處淮海平原，全縣人口145萬人，是典型的勞務輸出大縣，據(jù)估算常年外出務工人員40萬人以上。全縣耕地面積150多萬畝，由于歷史上實行“宅田合一”，睢寧縣戶均宅基地面積達1.3 畝，部分農(nóng)戶宅基地面積超過2 畝。睢寧縣農(nóng)村宅基地呈聚居團狀，有宅有院，有正房有偏房，院落前還有菜地果園，院子基本都是鋪磚或水泥硬化，不僅滿足居住需求，而且大蒜選種、花生晾曬等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)也在自家院落完成。

2017年，睢寧縣為加強宅基地管理工作，出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理 推進農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作的實施意見》，規(guī)范農(nóng)村宅基地用地行為，明確宅基地申請審批的原則，分類施策推進農(nóng)房不動產(chǎn)登記，并探索跨村集體經(jīng)濟組織辦理宅基地的方法和程序。2019年，睢寧縣結(jié)合農(nóng)房改善項目推進，探索農(nóng)村宅基地自愿有償退出，如果農(nóng)戶自愿退出權(quán)屬清晰的自有宅基地，在縣城或鎮(zhèn)區(qū)指定社區(qū)購房可以享受每平方米1200元的優(yōu)惠。目前，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源與規(guī)劃局已經(jīng)明確各自在農(nóng)村宅基地管理中的具體職能，政策文件、業(yè)務材料已辦理交接，實現(xiàn)宅基地相關(guān)數(shù)據(jù)部門共享，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門宅基地管理工作仍處于前期摸索階段，暫未形成系統(tǒng)有效的工作思路和方法。

（二）鹽城市大豐區(qū)農(nóng)村宅基地管理基本情況。大豐區(qū)地處黃海之濱，2015年大豐撤市設區(qū)，全區(qū)現(xiàn)有耕地198萬畝，人均耕地面積1.89畝，為江蘇省之首。大豐區(qū)農(nóng)村宅基地大多沿路沿水分布，成線狀或條狀，很少建墻圍院，房前有硬化曬場或小面積種植蔬菜，房后一般建雜物房或車庫，面積適中，布局有序，少數(shù)偏遠農(nóng)宅逐步通過拆舊建新插建在村民聚居區(qū)。

2006年原大豐市人民政府印發(fā)《大豐市城市規(guī)劃控制區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》，要求嚴格執(zhí)行“一戶一宅”規(guī)定，明確農(nóng)村宅基地申請審批的條件、程序，厘清村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府的權(quán)責，并就特殊情況處理方式和宅基地面積標準作出了原則性規(guī)定。十幾年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本參照該政策對農(nóng)村宅基地進行管理，全區(qū)農(nóng)村宅基地管理總體有序，村莊布局較為規(guī)范且逐步優(yōu)化。新一輪機構(gòu)改革后，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和自然資源局已交接宅基地相關(guān)職能，少量業(yè)務和檔案資料已辦理移交，但當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村局面臨著缺主動謀劃、缺專業(yè)知識、缺技術(shù)手段的問題。

二、兩地農(nóng)村宅基地工作的具體做法

（一）推進房地一體農(nóng)村不動產(chǎn)登記頒證工作。2005年-2007年，睢寧縣對全縣的農(nóng)村宅基地發(fā)放了集體土地使用證，發(fā)放了近10萬戶房屋產(chǎn)權(quán)證。2020年，睢寧縣制定了詳細的房地一體農(nóng)村不動產(chǎn)頒證工作方案，按照申請、受理、頒證的程序，啟動房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作，2021年實現(xiàn)“應登盡登”。大豐區(qū)也在推進房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作。

（二）嚴格控制“一戶多宅”規(guī)模擴大。睢寧縣和大豐區(qū)均出臺文件，強調(diào)嚴禁“一戶多宅”、嚴禁超占面積建房、嚴禁亂占耕地建房等農(nóng)村宅基地管理的基本原則。大豐區(qū)明文規(guī)定，兩個或兩個以上子女且其中至少有一個已達到法定婚齡，住房擁擠確需分居分戶才能申請宅基地新建住房，獨生子女即使成年也同父母一起居住，避免出現(xiàn)因繼承住宅產(chǎn)生的“一戶多宅”現(xiàn)象。大豐區(qū)南陽鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長潘克紅介紹，上世紀80-90年代執(zhí)行計劃生育政策比較嚴格，農(nóng)村家庭大部分都是獨生子女，子女分戶建房和“一戶多宅”的現(xiàn)象幾乎沒有。睢寧縣雖未出臺明文規(guī)定，但宅基地審批工作中也倡導父母和一個子女共同居住，子女分戶建房也較少?？偟膩砜?，睢寧和大豐兩地嚴控分戶建房，再加上很多年輕人向往城市也有能力在城區(qū)定居生活，農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象較少。

（三）積極探索農(nóng)村宅基地自愿有償退出。睢寧縣結(jié)合蘇北農(nóng)房改善和新型農(nóng)村社區(qū)建設，出臺文件創(chuàng)新探索農(nóng)村宅基地自愿有償退出機制。農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地后在縣城指定小區(qū)購房可獲得每平方米1200元的優(yōu)惠，并得到戶籍、教育、就業(yè)等方面的支持。截至2020年8月，全縣共自愿退出農(nóng)村宅基地194宗，面積約100畝。大豐區(qū)自2006年開始，在尊重農(nóng)民意愿且農(nóng)戶另有其他住房的基礎上，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，實施農(nóng)民“退宅還耕”工作，將退出宅基地復墾為耕地。據(jù)統(tǒng)計，2016年-2019年全區(qū)共有“退宅還耕”農(nóng)戶3647戶，退出宅基地面積3300多畝。通過有序的農(nóng)村宅基地退出和復墾，盤活了農(nóng)村閑置的土地資源，增加了耕地面積，優(yōu)化了村莊整體布局。

三、對宅基地管理幾個問題的思考

（一）新增宅基地需求地區(qū)間差異較大。從睢寧和大豐兩地的實際情況看，近年來宅基地建房很難拿到新增建設用地指標，但總體來看兩地農(nóng)村居民新增宅基地需求不多，人地矛盾不明顯。據(jù)睢寧縣統(tǒng)計，2011年以來全縣農(nóng)戶申請新增宅基地建房并獲審批共計498戶，占全縣農(nóng)村宅基地總數(shù)的0.15%。大豐區(qū)的3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近年來均沒有新增宅基地審批，僅有少量農(nóng)戶翻建改建。主要有以下幾點原因：一是新增宅基地需求在以前得到了充分保障，歷史上未經(jīng)規(guī)范審批的宅基地滿足了現(xiàn)有需求。二是兩地農(nóng)村經(jīng)濟條件較好，很多農(nóng)村青壯年都有能力在縣城購房且愿意在城市居住，外出務工和在外定居人員多。三是蘇北農(nóng)房改善項目滿足了部分人的新增住房需求，尤其是在睢寧，有新增住房需求的年輕人大多會在新型農(nóng)村社區(qū)或城區(qū)購房居住。

而從全國層面看，不同地區(qū)新增宅基地需求差異較大，部分地區(qū)人地矛盾突出，很多農(nóng)村居民的居住權(quán)難以有效保障。兩類地區(qū)問題較為突出：一類是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如省會城市的城郊村，土地資源價值凸顯且非常緊缺；一類是人口密集的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、人口大縣，由于歷史原因造成的“一戶多宅”和閑置宅基地較多，農(nóng)村土地資源盤活利用率低，現(xiàn)階段農(nóng)民進城定居的條件不足，新增宅基地需求也得不到滿足。針對不同地區(qū)新增宅基地需求存在的差異，在推動相關(guān)工作時，應抓住矛盾的主要方面，重點在人地矛盾突出的地區(qū)，落實土地指標滿足合理新增需求，化解突出人地矛盾，保障農(nóng)村居民居住權(quán)。

（二）閑置宅基地和閑置住宅盤活利用要分類推進。睢寧縣有30%左右的農(nóng)村住宅常年或季節(jié)性空置，部分村由于歷史原因存在宅基地空置的現(xiàn)象。大豐區(qū)農(nóng)村宅基地面積約7.13萬畝，處于空關(guān)狀態(tài)的約0.4萬畝，占總數(shù)的5.6%，主要是通過繼承取得房屋財產(chǎn)權(quán)所占用的宅基地。兩地閑置宅基地和閑置農(nóng)村住宅盤活利用主要有兩種方式，一是利用閑置宅基地或住宅發(fā)展休閑民宿等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。二是探索農(nóng)村宅基地自愿有償退出。在發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)方面，睢寧縣王集鎮(zhèn)的鯉魚山莊、大豐區(qū)大中街道的恒北村，均成立旅游公司流轉(zhuǎn)村民閑置住宅經(jīng)營民宿，在配套服務和經(jīng)營管理上還處于探索階段，發(fā)展?jié)摿τ写诰?。在自愿有償退出方面，睢寧縣結(jié)合農(nóng)房改善項目給予退出宅基地農(nóng)戶購房優(yōu)惠，大豐區(qū)則通過增減掛鉤政策籌集資金，直接給予農(nóng)戶退出宅基地補償。大豐區(qū)大中街道元豐村共有850戶農(nóng)戶，2014年來共有76戶農(nóng)戶自愿退出宅基地，退出補償約10萬—15萬元。

宅基地盤活利用工作，一方面是利用閑置宅基地或閑置住宅建設公共設施、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)；另一方面可以將結(jié)余建設用地指標用于當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，或?qū)蛪ê笮略龅母刂笜丝绲貐^(qū)交易獲取發(fā)展資金?？偟目?，利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，需要具備較好的資源基礎和發(fā)展條件，不具備條件不能盲目跟風推進；經(jīng)濟發(fā)達村有一定比例農(nóng)戶愿意有償退出宅基地，具備盤活利用的潛力；傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地盤活利用難度較大，但農(nóng)村住宅是進城務工人員的大后方，在暫不具備進城定居條件的情況下，要保持歷史耐心，切實維護農(nóng)民宅基地的使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)。

（三）縣鄉(xiāng)政府履職宅基地工作能力亟待加強。江蘇省正在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，農(nóng)村宅基地管理的職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定”規(guī)定中得到明確，但宅基地執(zhí)法權(quán)歸屬尚不清晰。縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局處于剛剛接手農(nóng)村宅基地工作的階段，還沒研究工作思路和方法。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還沿用原來的工作機制，認為農(nóng)村宅基地問題歷史成因復雜、牽涉利益廣泛，目前還理不清頭緒、看不清方向，亟須業(yè)務指導。兩地縣鄉(xiāng)宅基地管理工作的現(xiàn)狀，有一定普遍性。睢寧縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心力量薄弱，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有1名在編干部且年齡老化，聘用人員多、流動性大。大豐區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心平均有6-7人，但面臨著專業(yè)知識不足、技術(shù)手段單一、思路方法落后的問題。

縣鄉(xiāng)政府開展農(nóng)村宅基地工作，應盡快摸清面上情況，嚴格執(zhí)行現(xiàn)有的政策規(guī)定，根據(jù)當?shù)貙嶋H建章立制，研究開展工作的方法路徑，逐步培養(yǎng)工作隊伍。一方面，省市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加大對宅基地工作的指導和培訓力度，講清楚農(nóng)村宅基地的政策規(guī)定，交流各地的經(jīng)驗做法，盡快讓縣鄉(xiāng)宅基地工作人員理清思路、找到方法；同時可以借鑒廣東省的做法，將宅基地執(zhí)法權(quán)明確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。另一方面，縣鄉(xiāng)政府要加快健全機制，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責宅基地審批的法律要求，加強力量配備，做到“三清”，即制度規(guī)定要厘清、實際情況要摸清、歷史成因要查清；抓好“三實”，即政策精神要落實、問題管控要嚴實、業(yè)務能力要扎實。

（四）新型農(nóng)村社區(qū)的建設需謹慎推進。近年來江蘇省大力推進蘇北地區(qū)農(nóng)房改善，建設了一批新型農(nóng)村社區(qū)。睢寧縣雙溝鎮(zhèn)是徐州市8個新型中心鎮(zhèn)試點單位，結(jié)合農(nóng)房改善項目將全鎮(zhèn)20個行政村整合成1個主鎮(zhèn)區(qū)和1個新型農(nóng)村社區(qū)。睢寧縣農(nóng)房改造規(guī)模相對較大，改造方式有獨門獨戶的小院，也有高層住宅；大豐區(qū)平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1-2個農(nóng)房改善項目，以聯(lián)排小院為主，社區(qū)集中居住的規(guī)模較小。兩地在推進農(nóng)房改善項目中注意尊重農(nóng)民意愿，拆除原有住宅后交納資金不多，大部分群眾對此項工作是認可的，還有尚未參加改善的群眾主動想要參與?？傮w來看，年輕人大部分同意搬入社區(qū)居住，他們認為社區(qū)集中居住既能改善居住條件和周邊設施，又能夠通過政府配套的產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)就近就業(yè)。但也有不少老年人存在著顧慮，有些老人表示村里人都去的話自己就去，有些老人明確表示不愿意上樓居住，擔心上樓后生活費用增加還不便從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

建設新型農(nóng)村社區(qū)是近年來各地政府探索盤活農(nóng)村土地資源的一種方式，要特別注重因地制宜和尊重群眾意愿，現(xiàn)階段不宜大規(guī)模推進，更不應把集中居住作為推動鄉(xiāng)村振興的手段。農(nóng)民集中居住可以減少政府基礎設施投入，新型農(nóng)村社區(qū)配套學校、醫(yī)院，確實能夠方便群眾生活。但應該認識到，現(xiàn)階段推動集中居住主要是利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策籌集資金，在農(nóng)村宅基地收益分配機制尚不健全的現(xiàn)實下，農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)可能受到侵害。新型農(nóng)村社區(qū)不僅改變了農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式，還會帶來社區(qū)治理、文化斷檔等問題。要用發(fā)展的眼光看待村莊變遷，有些村會在發(fā)展中會自然消亡，不宜人為加速，新型農(nóng)村社區(qū)可以作為改善農(nóng)民居住條件的一種方式，但從全國層面來看應謹慎推進。