推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”需完善制度設(shè)計

賈榮梅 張云松

摘 ? 要：2020年，眉山市丹棱縣村級建制調(diào)整改革后，村（社區(qū)）黨組織書記、村（居）委會主任“一肩挑”比例達(dá)100%。為確?！耙患缣簟焙蟠寮壵?quán)的良好運(yùn)行，需認(rèn)真分析亟待解決的問題和困難，從健全權(quán)力運(yùn)行、村民自治、班子分工、干部激勵、黨員管理、工作聯(lián)動等方面完善制度設(shè)計和運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：村級政權(quán);一肩挑;制度設(shè)計

中圖分類號：D26 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.06.008

文章編號：1009-6922（2021）06-48-05

中共四川省委十一屆六次全會明確提出，村“兩委”換屆完成后總體實現(xiàn)“一肩挑”。村（社區(qū)）黨組織書記、村（居）委會主任“一肩挑”（以下簡稱“一肩挑”）作為一項加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、實現(xiàn)村“兩委”有機(jī)銜接的制度實踐，如何完善制度設(shè)計和運(yùn)行機(jī)制，解決“一肩挑”后出現(xiàn)的問題和困難，形成村級政權(quán)運(yùn)行的良好機(jī)制，將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實到最基層，具有重大意義。

一、丹棱縣村級建制調(diào)整改革工作總體情況

2020年5月底，丹棱縣村級建制調(diào)整改革工作全面結(jié)束。目前，村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉工作已全面完成，村（社區(qū)）干部均已到崗履職，總體呈現(xiàn)出“三個更加”的良好態(tài)勢。

（一）組織設(shè)置更加科學(xué)

全縣50個村（社區(qū)）中設(shè)置29個黨委，村黨總支20個、村黨支部21個，村（社區(qū)）黨組織書記、村（居）委會主任“一肩挑”比例達(dá)100%，做到了以擴(kuò)大黨組織覆蓋為著力點，組織體系設(shè)置更加規(guī)范。按照戶籍人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全縣共核定村（社區(qū)）常職干部職數(shù)260個，比改革前減少38個，干部職數(shù)核定更加科學(xué)。

（二）鄉(xiāng)村布局更加優(yōu)化

按照“調(diào)優(yōu)、調(diào)強(qiáng)、調(diào)大”的原則，將地緣相鄰、產(chǎn)業(yè)相近、優(yōu)勢互補(bǔ)的村進(jìn)行合并，“二合一”村11個，“三合一”村4個，全縣村（社區(qū)）總數(shù)由78個調(diào)減為50個，減幅36%。調(diào)整后的村（社區(qū)）更有利于生產(chǎn)要素的集聚和資源的合理配置，產(chǎn)業(yè)集中連片、適度規(guī)模發(fā)展和農(nóng)旅深度融合，拓展高質(zhì)量發(fā)展的空間;更有利于在更大范圍內(nèi)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和布局，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的建設(shè)規(guī)格，全力辦好民生實事。

（三）干部結(jié)構(gòu)更加合理

干部隊伍結(jié)構(gòu)實現(xiàn)“兩升兩降”，高學(xué)歷、年輕化比例提高。改革后，村（社區(qū)）黨組織書記平均年齡43歲，比改革前降低6歲;大專及以上學(xué)歷36人，占比72%，增幅39%。常職干部隊伍平均年齡40歲，比改革前降低6歲;大專及以上學(xué)歷100人，占比41%，增幅19%。一批素質(zhì)好、能力強(qiáng)、威信高的村干部被選拔到村（社區(qū)）黨組織書記崗位上，村干部的年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)有了一定改善，村級班子整體素質(zhì)得到提升。

二、“一肩挑”后面臨的困境

因調(diào)研工作主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村開展，所以本文僅以行政村為例進(jìn)行探討。

（一）主職權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督問題

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第十九條明確提出“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任”。村黨組織書記通過選舉當(dāng)選為村委會主任后，就會身兼兩職，集權(quán)于一身。如果監(jiān)督不到位，主職干部自律性不夠，就容易出現(xiàn)以個人決定代替集體決策，形成“家長制”“一言堂”。調(diào)研中，部分村老支部書記表示，黨性強(qiáng)、覺悟高的同志在工作中還能自我克制，對權(quán)力結(jié)構(gòu)作適當(dāng)分解和合理調(diào)整，改變權(quán)力過分集中現(xiàn)象，主動尋求權(quán)力制衡;而部分修養(yǎng)不夠、經(jīng)驗不足的村黨組織書記，很有可能從思想上放松對權(quán)力的警惕，利用身兼兩職的話語權(quán)優(yōu)勢，大權(quán)獨(dú)攬、小權(quán)不散，形成村里事可以個人說了算的思想，導(dǎo)致的后果就是有些程序被簡化，濫用權(quán)力、滋生腐敗等問題出現(xiàn)。

（二）村民自治權(quán)力歸屬問題

產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代初的村民自治是中國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一項偉大成果，其核心內(nèi)涵為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，賦予村民自己管理自己事務(wù)的權(quán)力。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定村黨組織的主要職責(zé)是討論和決定本村的重要問題，而《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定涉及村民利益的事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。如何界定“本村的重要問題”和“涉及村民利益的事項”，現(xiàn)有的條例和法律制度并沒有明確劃分兩者的職權(quán)范圍和相互關(guān)系，導(dǎo)致在重大事項的決策上，部分村還是由村“兩委”會討論決定，村民和村民代表直接參與討論決策的機(jī)會比較少，換言之就是村級公共事務(wù)的最高決策權(quán)的歸屬問題沒有得到解決。《中華人民共和國村民委員會組織法》雖然為村民自治制訂了法律依據(jù)，但可操作的細(xì)則還待完善，比如作為村民自治重要組織形式的村民會議、村民代表會議，在組織架構(gòu)、制度安排、責(zé)任明晰等方面可操作性和指導(dǎo)性不強(qiáng)，缺乏具體的實施辦法和工作流程作有效的支撐和保證，一些自治項目各個環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)經(jīng)常會遇到很多障礙，不能很好地推進(jìn)。

（三）班子成員凝心聚力問題

“上面千條線，下面一根針”，上級的決策部署最終靠基層落實。村級建制調(diào)整改革后，村主職干部職數(shù)減少，村干部總量減少，但管轄的人口、面積均大幅增加，不少村干部抱怨：“現(xiàn)在村級事務(wù)太多，5加2、白加黑是常態(tài)?！惫ぷ魅蝿?wù)加重，更需要班子成員凝心聚力、團(tuán)結(jié)共事。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于沒有科學(xué)、規(guī)范的村級政權(quán)運(yùn)行機(jī)制，上級黨委主要強(qiáng)調(diào)村黨組織書記的職責(zé)，其他村干部分工沒有明確的制度規(guī)定，職權(quán)交錯、主責(zé)不清、拖沓敷衍、推諉扯皮和做事攪成一鍋粥等不和諧情況時有發(fā)生。現(xiàn)在多數(shù)村黨組織書記既是領(lǐng)導(dǎo)者，又是決策者，還是具體事務(wù)的執(zhí)行者，村級各項工作、村里大事小事都要村黨組織書記出面協(xié)調(diào)、安排和落實。由于一個人的精力有限，難以多頭兼顧，工作中焦頭爛額、顧此失彼在所難免。村務(wù)工作推進(jìn)緩慢、處理不好，廣大村民有意見，長期下去極不利于村級政權(quán)的正常運(yùn)行。

（四）村組干部激勵保障問題

村組干部作為基層一線最基礎(chǔ)、最堅實的力量，官職雖小但責(zé)任重大。在經(jīng)濟(jì)待遇方面，不少村干部認(rèn)為現(xiàn)在村級事務(wù)太多，沒有精力也無時間去從事其他工作取得勞動收入，現(xiàn)有的工作補(bǔ)貼成了他們主要的收入來源，他們的付出和所享受的補(bǔ)貼待遇很不對等。部分村干部表示：全年沒有報銷過生活費(fèi)、油費(fèi)、電話費(fèi)和差旅費(fèi)。以前還可做生意，現(xiàn)在根本無暇顧及，算經(jīng)濟(jì)收入沒干頭。個別村干部反映，有的村民小組長干了30多年退職后，在生活補(bǔ)貼、醫(yī)療救助等方面沒有任何保障，生活堪憂。在發(fā)展空間方面，盡管當(dāng)前有面向村干部公招公務(wù)員和“四類”人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的相關(guān)政策，但由于尚未建立優(yōu)秀村干部晉職晉級的合理機(jī)制，數(shù)額總量小，年齡、學(xué)歷方面的條件限制較高，部分有素質(zhì)、有能力、有成績的村干部僅僅因為個別條件受限而被“拒之門外”，再優(yōu)秀也只能干到村黨組織書記這個位置，這在一定程度上影響了村干部的工作責(zé)任心和工作積極性。同樣，由于缺乏有效的激勵機(jī)制，難以吸納能力強(qiáng)、素質(zhì)高的優(yōu)秀年輕人到村“兩委”工作，導(dǎo)致村級組織建設(shè)后備力量不足，影響了村干部隊伍持續(xù)優(yōu)化。

（五）黨員先鋒模范作用問題

黨員先鋒模范作用是一個老生常談但又不能避開的問題。統(tǒng)計顯示，丹棱縣農(nóng)村黨員年齡55歲以上、初中及以下學(xué)歷的占42%，文化水平低且年齡偏大的黨員所占比例較大，導(dǎo)致有相當(dāng)部分農(nóng)村黨員在思想素質(zhì)、能力水平方面很難適應(yīng)新形勢下黨內(nèi)各項工作的開展，先鋒模范作用發(fā)揮不明顯，在群眾中的影響力和帶動力降低。有的村黨支部書記反映，部分黨員自由散漫，經(jīng)常不參加組織生活，長期游離于黨組織之外，管理難度極大，嚴(yán)重影響了黨在老百姓心目中的形象。建制調(diào)整改革后，各村黨員人數(shù)增加，如何結(jié)合各村實際搭建有效平臺，激發(fā)無職黨員的主觀能動性，發(fā)揮其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和鄉(xiāng)村振興中的積極作用，讓黨員隊伍充滿生機(jī)和活力，是當(dāng)前亟待思考和解決的問題。

（六）村級事務(wù)管理規(guī)范問題

目前部門的職能工作大量下沉到村組已成常態(tài)，村組干部承擔(dān)了大量的行政事務(wù)和社會管理事務(wù)。調(diào)研中多數(shù)村組干部反映，現(xiàn)在縣級職能部門和村組之間存在工作安排、分配不合理，配合、協(xié)調(diào)不夠，任務(wù)和責(zé)任“上下不清”等問題。有些本應(yīng)是職能部門依法行政、村社積極給予配合的工作，卻成為村組的全部責(zé)任、當(dāng)然責(zé)任。一些技術(shù)層面工作，由于實施標(biāo)準(zhǔn)和流程沒有經(jīng)過嚴(yán)格的論證固定下來，不同部門、不同領(lǐng)導(dǎo)（有時是同一部門的不同領(lǐng)導(dǎo)）的要求不一，村組干部夾在中間不知該聽誰的，影響了工作的有效推進(jìn)。部分村干部就上報材料太多、要求太高表示：有些表格好像是“大學(xué)生”設(shè)計的，卻要“小學(xué)生”來做?，F(xiàn)在經(jīng)常加班加點，有時網(wǎng)格員做得哭。由于沒有考慮基層的實際情況，部分材料的要求和數(shù)據(jù)的匯總超出了村組干部的能力范圍，消耗了村組干部大量的時間、精力，加重了基層的負(fù)擔(dān)。

三、“一肩挑”后需完善的制度設(shè)計

為提高基層治理能力，確?！耙患缣簟焙蟠寮壵?quán)的有效運(yùn)行，應(yīng)在認(rèn)真梳理現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，通過健全和完善相關(guān)制度，建立一套科學(xué)合理、緊密相連、相互協(xié)調(diào)的村級制度體系。

（一）健全科學(xué)嚴(yán)密的權(quán)力運(yùn)行制度

習(xí)近平總書記指出：要建立健全相關(guān)制度，用制度管權(quán)管事管人。實行“一肩挑”后，面臨可能出現(xiàn)的權(quán)力過分集中、權(quán)力缺乏監(jiān)督、黨務(wù)村務(wù)不分等新情況，一是要強(qiáng)化制度設(shè)計。在認(rèn)真梳理現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上建立和完善一套科學(xué)、規(guī)范、完整的黨務(wù)村務(wù)運(yùn)行制度，切實構(gòu)建嚴(yán)密完整、協(xié)調(diào)有力的權(quán)力運(yùn)行體制和監(jiān)督體系，努力把農(nóng)村工作的內(nèi)容、程序、渠道和方式方法推向制度化、程序化，用制度規(guī)范工作流程，把監(jiān)督置于具體過程，使村“兩委”的工作真正置于廣大黨員和群眾的監(jiān)督之下。二是加大對違紀(jì)違法干部的查處力度。加強(qiáng)廉政教育，增強(qiáng)年輕干部對權(quán)力的敬畏意識和自律能力，自覺加強(qiáng)思想改造，時刻保持頭腦清醒，筑牢拒腐防變的思想防線，確保不敢腐、不能腐、不想腐。

（二）健全運(yùn)行有序的村民自治制度

開展村民自治活動，必須充分發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保黨中央制定的方針政策和各級黨委政府的具體規(guī)劃、舉措在村民自治的進(jìn)程中不折不扣地得到貫徹落實。一是理順關(guān)系。在村黨組織、村民委員會、村民大會或者村民代表會議三者的體制架構(gòu)之中去思考黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮問題，不能把村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)理解為對村級公共事務(wù)的決策權(quán)和行政權(quán)，把村民的自治權(quán)力收歸于村黨組織直接掌控之中，更不能任由村黨組織中某個人的意志主導(dǎo)村民事務(wù)。二是完善制度。在廣泛征求村民意見和建議的基礎(chǔ)上，通過充分研究和論證，建立健全“一肩挑”后村民自治的系列制度，形成一套科學(xué)、規(guī)范的運(yùn)行體系。三是規(guī)范運(yùn)行。細(xì)化一系列技術(shù)性和程序性設(shè)計，進(jìn)一步規(guī)范民主決策機(jī)制，增強(qiáng)可操作性，真正使村民自治步入法制化、規(guī)范化、程序化軌道，真正樹立、維護(hù)村民會議和村民代表會議對村級公共事務(wù)具有最高決策權(quán)的權(quán)威。

（三）健全權(quán)責(zé)明確的班子分工制度

“一肩挑”只是解決了村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)，書記、主任關(guān)系不融洽，遇事鬧分歧、搞對立的問題，并沒有解決以工作關(guān)系為基礎(chǔ)建立的分工與合作機(jī)制問題。調(diào)研中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村黨組織書記表示完善班子成員分工制度很重要、很有必要，建議由上級主管部門出臺相關(guān)文件，細(xì)化村“兩委”工作任務(wù)，明確崗位職責(zé)。一是理清職責(zé)范圍。認(rèn)真梳理村“兩委”的職責(zé)權(quán)限，由縣委組織部、縣民政局進(jìn)行指導(dǎo)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委具體實施，逐村分析逐村研判，建立黨務(wù)村務(wù)細(xì)分清單，細(xì)化村“兩委”干部職責(zé)清單，村黨組織書記（主任）負(fù)責(zé)黨務(wù)村務(wù)全面工作，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;村“兩委”成員各司其職、各負(fù)其責(zé)，在原則性分工的基礎(chǔ)上團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互配合，形成整體合力。二是嚴(yán)格目標(biāo)管理。從工作原則、工作目標(biāo)、工作任務(wù)等方面建立有效的績效考核機(jī)制，細(xì)化日常工作、重點工作、紀(jì)律作風(fēng)、效能建設(shè)、群眾滿意度等方面的崗位考核指標(biāo)，增強(qiáng)村干部認(rèn)真履職的責(zé)任意識。

（四）健全獎懲結(jié)合的干部激勵制度

隨著工作量的不斷加大，村干部已經(jīng)成為事實上的“全脫產(chǎn)”干部，合理有效的激勵機(jī)制是穩(wěn)定和優(yōu)化當(dāng)前農(nóng)村干部隊伍的必要條件。一是完善薪酬制度。將村干部的基本報酬由“補(bǔ)貼制”調(diào)整為“工資制”，在現(xiàn)有工作補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，建立村干部工資增長機(jī)制，按照任職時間長短設(shè)置工齡工資，形成“基本工資+績效考核+工齡工資”的工資制度，其中基本工資擬與農(nóng)民人均可支配收入掛鉤。二是整合勞務(wù)補(bǔ)貼。把各部門到村購買服務(wù)的補(bǔ)助資金整合起來，給予村干部適當(dāng)補(bǔ)助，使得從事村“兩委”工作略優(yōu)于就近務(wù)工，有利于提高村干部的工作積極性，增強(qiáng)優(yōu)秀人才到村“兩委”工作的意愿。三是拓展晉升渠道。加大從優(yōu)秀村干部中定向招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的力度，對表現(xiàn)特別突出、貢獻(xiàn)特別大的可以降低學(xué)歷、年齡等條件;提高涉農(nóng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站（所）的事業(yè)編制面向在職村干部定向招考的比例;加大從優(yōu)秀村干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的力度。四是建立補(bǔ)償機(jī)制。對正常離任、尚不能享受養(yǎng)老保險的村民小組長，根據(jù)任職年限給予一次性生活補(bǔ)貼。五是建立負(fù)面清單。村干部任期內(nèi)如果出現(xiàn)不講政治、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等違紀(jì)違法行為的，要嚴(yán)明紀(jì)律、嚴(yán)肅問責(zé)，情節(jié)特別嚴(yán)重的要通過相應(yīng)的程序予以辭退。

（五）健全規(guī)范有效的黨員管理制度

一名黨員就是一面旗幟，發(fā)揮先鋒模范作用是對每名黨員的基本要求。村級建制調(diào)整改革后，一是要完善黨員服務(wù)平臺。要緊緊圍繞基層治理系統(tǒng)框架，充分利用黨員人數(shù)增多、力量增強(qiáng)的優(yōu)勢，把全村黨員進(jìn)行合理性的分配。將特長相近、愛好相同的黨員聚集在一起，成立功能性黨支部和黨小組，從事產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、環(huán)境保護(hù)、綜治維穩(wěn)、便民服務(wù)等相應(yīng)的工作;充分發(fā)揮無職黨員的作用，使村黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用得到有效聚合。二是優(yōu)化黨員隊伍結(jié)構(gòu)。對黨員年齡結(jié)構(gòu)偏大的村，加大年輕黨員培養(yǎng)力度，把符合入黨條件的優(yōu)秀青年、致富能手、返鄉(xiāng)優(yōu)秀農(nóng)民工吸收到村黨組織中來，通過掛職培訓(xùn)、頂崗鍛煉等措施，加強(qiáng)后備干部的培養(yǎng)。三是加強(qiáng)黨員考核管理。嚴(yán)格落實黨員奉獻(xiàn)積分管理制度，細(xì)化量化積分考核標(biāo)準(zhǔn)，把積分情況作為評先評優(yōu)的重要依據(jù)。嚴(yán)格執(zhí)行民主評議黨員的相關(guān)規(guī)定，對個別拒不履行黨員義務(wù)、屢教不改的黨員要嚴(yán)肅處置，該勸退的勸退，該除名的除名，確保黨員隊伍的純潔性。

（六）健全相互協(xié)調(diào)的工作聯(lián)動制度

建立涉村工作協(xié)調(diào)配合的聯(lián)動制度，目的就是要部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組認(rèn)真依照各自職責(zé)，各司其職、各負(fù)其責(zé)，同時又互相協(xié)調(diào)、積極配合，形成工作合力，提高工作效率。一是建立健全村級事務(wù)準(zhǔn)入制。對村級事務(wù)進(jìn)行全面清理，建立村級事務(wù)清單，對不應(yīng)當(dāng)由村級承擔(dān)的事務(wù)和擔(dān)負(fù)的職責(zé)一律取消，切實給村級組織“減負(fù)”。縣級職能部門的事項下沉到基層后，相關(guān)行政主體要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，村組干部積極做好宣傳、解釋和動員工作。二是建立部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制。涉村具體事務(wù)，堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，認(rèn)真協(xié)商、積極配合，盡量避免不同部門的制度、規(guī)定打架;對涉村項目要根據(jù)要求，從全縣干部隊伍中選聘技術(shù)過硬、經(jīng)驗豐富、能力突出的同志組成專家組，在充分論證的基礎(chǔ)上，明確建設(shè)內(nèi)容、細(xì)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范建設(shè)程序。項目實施嚴(yán)格按技術(shù)框架以及操作流程推進(jìn)，任何單位和個人不得隨意改變建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。三是建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制。在建立農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心的基礎(chǔ)上，認(rèn)真梳理、細(xì)分農(nóng)村各項工作，由相關(guān)職能部門完成相應(yīng)模塊的設(shè)計并細(xì)化內(nèi)容及指標(biāo)。各村組主要完成易收集、好統(tǒng)計的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的填報，并適時更新;職能部門根據(jù)實際需要，設(shè)定相應(yīng)的模塊完成相關(guān)數(shù)據(jù)的匯總、分析和處理，通過信息的無縫對接，形成涉農(nóng)工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源庫，為政府、企業(yè)、普通民眾提供涉農(nóng)信息、數(shù)據(jù)應(yīng)用、信息化建設(shè)等服務(wù)。