縣級環(huán)境監(jiān)測站垂直管理制度改革中存在的問題及其建議

袁麗艷

（甘肅省酒泉生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，甘肅酒泉 735000）

為持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，解決地方環(huán)保管理體制的弊端，2018 年11 月全國推開環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革。2019 年3 月，甘肅省委辦公廳印發(fā)了《甘肅省省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案》，方案明確提出，現(xiàn)有縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測和突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急監(jiān)測，隨縣級生態(tài)環(huán)境局一并上收到市級，支持配合屬地生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法，同時(shí)按照要求做好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測相關(guān)工作。目前未設(shè)置環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的縣（市、區(qū)），要組建相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)縣級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，妥善解決監(jiān)測機(jī)構(gòu)改革中監(jiān)測資質(zhì)問題。

隨著實(shí)施方案的發(fā)布，甘肅省省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革工作開始推進(jìn)，筆者以酒泉市為例，分析了縣級環(huán)境監(jiān)測站現(xiàn)狀，及在垂直管理制度改革過程中出現(xiàn)的問題，并針對問題提出了解決的對策建議［3］。

1 酒泉市環(huán)境監(jiān)測工作現(xiàn)狀

酒泉市轄1 區(qū)2 市4 縣，總面積19.2 萬平方千米，占甘肅省面積的42%，全市有6 個(gè)縣級環(huán)境監(jiān)測站。垂直管理制度改革前，全市環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、重點(diǎn)源監(jiān)測、執(zhí)法及應(yīng)急監(jiān)測均由甘肅省酒泉生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心（原酒泉市環(huán)境監(jiān)測站）承擔(dān)，縣級環(huán)境監(jiān)測站主要承擔(dān)的工作是配合采樣。垂直管理制度改革后，根據(jù)實(shí)施方案，縣級環(huán)境監(jiān)測站的要承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)測和突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急監(jiān)測，由于種種原因，酒泉市各縣級環(huán)境監(jiān)測站無法承擔(dān)起監(jiān)測任務(wù)，執(zhí)法監(jiān)測工作主要通過購買服務(wù)完成，應(yīng)急監(jiān)測則主要依賴于酒泉生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心。

2 縣級環(huán)境監(jiān)測站管理中存在的問題

2.1 人員數(shù)量不足

人員是一個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)，縣級環(huán)境監(jiān)測站人員不足的問題依舊存在，并成為影響縣級環(huán)境監(jiān)測站發(fā)展的主要原因。酒泉市6 個(gè)縣級環(huán)境監(jiān)測站共有編制人員29 人，平均每個(gè)監(jiān)測站5 人，再加上縣級環(huán)境監(jiān)測站普遍存在人員在編不在崗的情況，實(shí)際每個(gè)站專職監(jiān)測人員不足3 人，部分站甚至沒有，人員力量極其薄弱，正常監(jiān)測工作根本無法開展。垂直管理制度改革后，縣級站的人員編制沒有變化，但工作任務(wù)卻有所增加，現(xiàn)有人員數(shù)量無法滿足目前的工作需求。

2.2 人員技術(shù)水平不高

縣級環(huán)境監(jiān)測站人員技術(shù)水平普遍不高，原因有2個(gè)方面。1）業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足。縣級環(huán)境監(jiān)測站人員由于不承擔(dān)實(shí)際的監(jiān)測工作，對于監(jiān)測業(yè)務(wù)培訓(xùn)思想上不重視、學(xué)習(xí)上不用心、培訓(xùn)后又不從事相關(guān)的監(jiān)測工作，最終使得培訓(xùn)效果欠佳。2）監(jiān)測人員長期不從事監(jiān)測分析工作，監(jiān)測能力不斷下降，又因?yàn)楸O(jiān)測能力不足而無法承擔(dān)監(jiān)測任務(wù)，縣級環(huán)境監(jiān)測站人員監(jiān)測水平和監(jiān)測任務(wù)形成了一個(gè)惡性循環(huán)。以酒泉市為例，垂直管理制度改革前，除了已取得資質(zhì)的監(jiān)測站，其他4 個(gè)站只設(shè)站而未開展過監(jiān)測工作，監(jiān)測人員基本不懂監(jiān)測分析技術(shù)，日常與監(jiān)測相關(guān)的工作只是水質(zhì)采樣；而通過資質(zhì)認(rèn)定的監(jiān)測站，由于日常開展監(jiān)測工作少，技術(shù)人員業(yè)務(wù)技能也較生疏。根據(jù)了解，很多縣級環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測人員讀不懂監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)、不會使用監(jiān)測設(shè)備，包括一些便攜式的儀器也沒有操作使用過。人員的技術(shù)水平提高需要一個(gè)過程，并不會因垂直管理制度改革工作的實(shí)施而立刻得到提高。目前，酒泉市的縣級環(huán)境監(jiān)測站人員現(xiàn)有技術(shù)能力無法承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)測工作。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及利用問題

1）很多縣級站由于不開展監(jiān)測業(yè)務(wù)，沒有設(shè)置實(shí)驗(yàn)室。根據(jù)調(diào)研，酒泉市6 個(gè)縣級環(huán)境監(jiān)測站，4 個(gè)站未開展過監(jiān)測工作，沒有監(jiān)測用房或只有兩三個(gè)房間用于存放監(jiān)測設(shè)備，房間的通風(fēng)設(shè)施、電路、水路不滿足實(shí)驗(yàn)要求，不具備開展實(shí)驗(yàn)分析的條件。2）監(jiān)測設(shè)備利用率低、更新不及時(shí)，缺乏應(yīng)急監(jiān)測設(shè)備。根據(jù)對酒泉市各縣級環(huán)境監(jiān)測站庫存設(shè)備的調(diào)查，多個(gè)縣級站都有大量未啟用設(shè)備，如氣相色譜儀、測汞儀、原子熒光分光光度計(jì)、離子色譜儀、原子吸收分光光度計(jì)等，這些設(shè)備基本為2012—2014 年購置，由于長期擱置，可能存在儀器開箱后就不能正常使用且無法維修的情況，造成了極大的資源浪費(fèi)。還有些縣級監(jiān)測站備老舊無法正常使用，影響工作正常開展。而應(yīng)急監(jiān)測設(shè)備，很多縣級監(jiān)測站只有庫存的多參數(shù)水質(zhì)測試儀，根本無法滿足應(yīng)急監(jiān)測工作的需要。

2.4 地方環(huán)保部門對監(jiān)測站能力建設(shè)的意愿不強(qiáng)

多年來，縣級環(huán)境監(jiān)測站能力建設(shè)跟不上、監(jiān)測工作無法開展，除了硬件上不具備條件，更重要的原因是主管部門的建設(shè)意愿不強(qiáng)。監(jiān)測站建站及維持運(yùn)行需要充足的人員、設(shè)備配置及不斷投入的經(jīng)費(fèi)支持，而縣級生態(tài)環(huán)境部門由于經(jīng)費(fèi)緊張，對加強(qiáng)監(jiān)測站能力建設(shè)、取得資質(zhì)的意愿不強(qiáng)。根據(jù)了解，垂直管理制度改革后，監(jiān)察人員上收導(dǎo)致縣級生態(tài)環(huán)境管理部門人員減少，對于縣級生態(tài)環(huán)境部門來說，縣級站的設(shè)立只是增加人員編制途徑，縣級站的監(jiān)測任務(wù)則通過政府購買服務(wù)由社會檢測機(jī)構(gòu)完成省時(shí)省力，所以垂直管理制度改革后縣級站在資質(zhì)建設(shè)方面一直沒有進(jìn)展。

2.5 人員工作的熱情不高

在基層環(huán)境管理部門，對監(jiān)測人員缺乏有效的績效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，監(jiān)測人員工作沒有積極性。此外，監(jiān)測人員都是專業(yè)技術(shù)崗，工資的提高更多依賴于職稱晉升，但縣級監(jiān)測站職稱職數(shù)分配比例不合理，初級比例大，中、高級比例極少或沒有，酒泉市各縣級監(jiān)測站技術(shù)人員目前沒有一個(gè)高級職稱，中級職稱人員也不超過3 人，基層監(jiān)測人員職稱晉升困難，極大地打擊了監(jiān)測人員鉆研監(jiān)測業(yè)務(wù)的熱情。

3 縣級環(huán)境監(jiān)測站垂直管理對策建議

3.1 整合資源、重點(diǎn)建設(shè)

垂直管理制度改革后，縣級環(huán)境監(jiān)測站與縣級生態(tài)環(huán)境局一并上收到市級，市生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門可以整合全市縣級監(jiān)測站的人員、設(shè)備，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況組建跨縣區(qū)的縣級區(qū)域站，改變現(xiàn)有“縣縣建站”的固有化模式和擬建“小而全”的均一化建設(shè)模式［1］。以酒泉市為例，酒泉市地廣人稀，各縣人口及經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有的縣人口僅有萬人左右，縣級生態(tài)環(huán)境部門全局人員也才十幾人，現(xiàn)有體制下不可能為縣級監(jiān)測站爭取更多的人員編制，縣縣建站與監(jiān)測人員短缺的矛盾不可避免，同時(shí)也是對資源的浪費(fèi)，因此在全市范圍內(nèi)整合人員、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)集中建設(shè)2～3 個(gè)區(qū)域站，可以有效保障全市執(zhí)法監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測工作開展。

3.2 加強(qiáng)能力建設(shè)、取得監(jiān)測資質(zhì)

縣級環(huán)境監(jiān)測站要承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)測，必須取得監(jiān)測資質(zhì)，可以從以下3 方面入手：1）對監(jiān)測能力準(zhǔn)確定位，資質(zhì)證書的范圍不用求全、要有針對性，應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)污染源類型確定，并以此為前提配置相應(yīng)的設(shè)備、場所和針對性的人員培訓(xùn)，使最終取得的資質(zhì)證書與實(shí)際監(jiān)測工作能配套；2）市級生態(tài)環(huán)境部門要加強(qiáng)對縣級站的經(jīng)費(fèi)投入，優(yōu)化實(shí)驗(yàn)室環(huán)境、配套監(jiān)測設(shè)備、保證人員數(shù)量和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，從硬件上提高縣級站監(jiān)測能力；3）加大人員培訓(xùn)力度，培訓(xùn)要理論與實(shí)操并重，切實(shí)通過培訓(xùn)提高人員的技術(shù)水平。

3.3 采取靈活的測管協(xié)同方式

在現(xiàn)有人員不足的情況下，環(huán)境執(zhí)法過程中過于明確執(zhí)法和監(jiān)測的分工并不利于工作的開展，應(yīng)采取更靈活的方式以使測管協(xié)同真正取得實(shí)效?！蛾P(guān)于環(huán)境監(jiān)察人員采樣資格問題的復(fù)函》（環(huán)函〔2014〕75 號）中規(guī)定：通過環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的專業(yè)培訓(xùn)，取得相應(yīng)的采樣資格后，環(huán)境監(jiān)察人員可以進(jìn)行現(xiàn)場采樣。因此，可以對環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)測采樣培訓(xùn)和考核，使其獲得采樣上崗證，成為懂監(jiān)測、會采樣的執(zhí)法人員。在執(zhí)法過程中如需要采樣時(shí)，可由持上崗證的執(zhí)法人員完成樣品采集、保存運(yùn)輸和簡單的現(xiàn)場測定項(xiàng)目。樣品分析由監(jiān)測站的專業(yè)技術(shù)人員開展，以保證執(zhí)法監(jiān)測的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，也應(yīng)對監(jiān)測人員進(jìn)行相關(guān)的執(zhí)法培訓(xùn)，了解新形勢下污染源執(zhí)法對監(jiān)測的要求，做到依法監(jiān)測、科學(xué)監(jiān)測、誠信監(jiān)測，能更好地配合環(huán)境執(zhí)法工作。

3.4 進(jìn)一步完善激勵(lì)機(jī)制

市生態(tài)環(huán)境局是縣級環(huán)境監(jiān)測站的主管部門，應(yīng)積極優(yōu)化現(xiàn)有績效考核方式、合理核定監(jiān)測人員職稱職數(shù)、開展各種競賽及爭先評優(yōu)活動，努力提高縣級監(jiān)測站人員薪酬和待遇水平，為監(jiān)測人員職稱評審創(chuàng)造條件，提高監(jiān)測人員工作積極性，調(diào)動監(jiān)測人員鉆研業(yè)務(wù)的主動性。