趙亮

江蘇省淮安環(huán)境監(jiān)測中心 江蘇 淮安 223001

改革開放30 年來，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國的環(huán)境污染問題也越來越嚴(yán)重，生態(tài)嚴(yán)重失衡，環(huán)境保護(hù)工作面臨巨大挑戰(zhàn)。而環(huán)境保護(hù)、環(huán)境管理工作的開展，首先要獲得如空氣污染、水質(zhì)污染、噪聲污染等環(huán)境質(zhì)量信息、生態(tài)系統(tǒng)信息和自然保護(hù)信息的數(shù)據(jù)資料，而要獲得各類環(huán)境信息，環(huán)境信息的公開是前提。面對當(dāng)前高度發(fā)達(dá)的信息化和網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境，各種信息傳遞迅即，環(huán)境信息獲取手段和源頭更加多元化，對環(huán)境信息的公開化提出了一定的要求。

1 環(huán)境信息公開化的淵源

環(huán)境信息作為一種資源，在某種意義上已經(jīng)成為最重要的生活要素。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中，政府、企業(yè)及社會(huì)公眾對環(huán)境管理都有各自特殊的認(rèn)識(shí)、要求和對策。各群體從自身利益最大化出發(fā)，對環(huán)境信息有著各自的外部和內(nèi)部需求。所謂環(huán)境信息公開，“是指將與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的各種顯性和隱性的信息加以收集和整理，并在一定范圍內(nèi)以適當(dāng)形式公開，用以提供各種激勵(lì)與激勵(lì)機(jī)制，從而改進(jìn)環(huán)境行為，改善環(huán)境質(zhì)量[1]?！焙喍灾?，環(huán)境信息公開“是指政府和企業(yè)依據(jù)法律的規(guī)定以適當(dāng)?shù)男问较蚬姽_環(huán)境信息的行為[2]?！?/p>

《21世紀(jì)議程》與《里約宣言》是在1992年的里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上一同通過的重要的政策性法律文件，它為各國在21世紀(jì)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供了指導(dǎo)?！?1世紀(jì)議程》第23章指出，可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)基本前提就是在制定決策時(shí)的公共參與機(jī)制,并且在涉及具體的環(huán)境與發(fā)展問題時(shí)出現(xiàn)了一種新的參與方式。這包括在環(huán)境影響評價(jià)程序和制定決策中的知情權(quán)和參與權(quán)，尤其是影響人們生活和工作的社區(qū)的決策制定中，個(gè)人、團(tuán)體和組織有必要參與，他們應(yīng)該有機(jī)會(huì)得到由政府當(dāng)局掌握的有關(guān)環(huán)境與發(fā)展的信息，這些信息包括那些對環(huán)境有或可能有影響的產(chǎn)品和活動(dòng)的信息以及關(guān)于保護(hù)環(huán)境措施的信息。在《21世紀(jì)議程》中，將環(huán)境信息公開收入到了各項(xiàng)議題當(dāng)中，使之更深入具體。《21世紀(jì)議程可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃》規(guī)定:“個(gè)人團(tuán)體與組織應(yīng)獲得政府所有的與環(huán)境和發(fā)展有關(guān)的信息，包括已經(jīng)或者可能對環(huán)境造成重大影響的產(chǎn)品與活動(dòng)的信息，以及保護(hù)措施的信息[3]?！?/p>

2002年在約翰內(nèi)斯堡召開的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議上通過的《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議實(shí)施計(jì)劃》重申了環(huán)境信息公開的重要性?！氨ＷC能獲得國家一級(jí)的環(huán)境信息及關(guān)于環(huán)境事務(wù)的司法和行政記錄，及保證公眾能夠參與決策過程，以促進(jìn)《里約宣言》原則10，同時(shí)考慮到《宣言》的原則5與原則7。”同時(shí)《實(shí)施計(jì)劃》也強(qiáng)調(diào)了企業(yè)環(huán)境信息公開行為，“鼓勵(lì)企業(yè)通過自愿主動(dòng)行動(dòng)，包括環(huán)境管理制度、行為守則、核證以及關(guān)于環(huán)境和社會(huì)問題的公開匯報(bào)，提高社會(huì)和環(huán)境業(yè)績[4]?！?/p>

我國已有環(huán)境法律明確了政府主動(dòng)公開環(huán)境信息的義務(wù)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（2018年最新修正）第11條規(guī)定：“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外?！?/p>

2 環(huán)境信息公開的現(xiàn)狀

2.1 保密限定下的信息公開

我國法律對環(huán)境信息公開缺乏具體規(guī)定，而僅規(guī)定不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府環(huán)境信息，同時(shí)要求環(huán)境信息公開“不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”。這種簡略的規(guī)定，在實(shí)施中缺乏可操作性，很容易成為行政機(jī)關(guān)和排污企業(yè)拒絕環(huán)境信息公開的借口。特別是《中華人民共和國保守秘密法》，僅給國家秘密下了一個(gè)抽象的定義，即“國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)?！痹偌由隙艿臋C(jī)構(gòu)不明確、定密的程序不規(guī)范、定密的人員不專業(yè)，使得國家秘密的范圍過大。

2.2 政府主體下的信息公開

政府環(huán)境信息的主動(dòng)公開制度是指以政府機(jī)關(guān)為義務(wù)主體，非依權(quán)利人申請的環(huán)境信息公開制度。在政府主動(dòng)公開信息的程序中，對于主動(dòng)公開信息的類別、公開的時(shí)間期限、以什么方式公開等細(xì)節(jié)問題,都應(yīng)做出規(guī)定。政府環(huán)境信息依申請公開是指政府依權(quán)利人的申請而公開所掌握的環(huán)境信息，在此程序中，對申請公開的方式、步驟，從申請到最終公開的期限等有關(guān)問題都應(yīng)有明確規(guī)定。

2.3 企業(yè)主體下的信息公開

目前環(huán)境信息披露的企業(yè)較少，主要是國有企業(yè)、大型企業(yè)和上市企業(yè)。存在著重上市公司輕非上市公司、重發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)輕落后地區(qū)企業(yè)的研究。從內(nèi)容看企業(yè)面向社會(huì)公開的環(huán)境信息至少應(yīng)包括環(huán)境財(cái)務(wù)信息和環(huán)境績效信息兩大方面。環(huán)境財(cái)務(wù)信息主要是指環(huán)境會(huì)計(jì)方面的信息，但環(huán)境會(huì)計(jì)剛剛起步，很多因素都沒有確定下來，而且計(jì)量、監(jiān)督等方面存在障礙。因而環(huán)境財(cái)務(wù)信息內(nèi)容的披露不是十分有效。而且許多企業(yè)存在隱瞞環(huán)境成本的動(dòng)機(jī)和行為。企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容單一、模式混亂。我國的企業(yè)環(huán)境信息公開流于表面的形式，出于利益的驅(qū)動(dòng)，大多數(shù)企業(yè)只公開有利于企業(yè)良好的外部形象的信息。由于企業(yè)決策者的環(huán)境意識(shí)差，企業(yè)利益相關(guān)人對于企業(yè)環(huán)境信息公開的使用意識(shí)不強(qiáng)，公眾享有的環(huán)境權(quán)益有限，導(dǎo)致參與環(huán)境信息公開的企業(yè)數(shù)量少；另一方面，環(huán)境信息公開缺乏公眾參與，公眾因缺乏主動(dòng)獲知企業(yè)環(huán)境信息的途徑和法律程序的保障，公眾享有的環(huán)境權(quán)益有限。

3 對策與建議

第一，應(yīng)該嚴(yán)格界定環(huán)境信息豁免情況的范圍。就國家秘密而言，制定嚴(yán)格的定密標(biāo)準(zhǔn)：只有享有原始定密權(quán)的官員有能力鑒別、有理由認(rèn)為公開該信息可能導(dǎo)致對國家安全的損害，有權(quán)對政府所掌握、控制的在保密范圍之內(nèi)的信息進(jìn)行原始定密。在界定豁免情況時(shí)應(yīng)采取嚴(yán)格解釋的方法，將不公開的情況限于法律明文規(guī)定的范圍內(nèi)，以保障公民能夠充分獲得環(huán)境信息。

第二，政府對環(huán)境信息公開的觀念應(yīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)變與重新定位。首先，政府在思想上應(yīng)重視環(huán)境信息公開；其次，政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到政府環(huán)境信息的所有權(quán)應(yīng)歸屬于全體公民；最后，政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到環(huán)境信息公開采用的方法和手段，采取多種信息平臺(tái)構(gòu)建信息公開化網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)公眾利用多種信息平臺(tái)獲取信息，或進(jìn)行信息公開申請[5]。

第三，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)編制《企業(yè)環(huán)境報(bào)告》，國家在《創(chuàng)建國家環(huán)境友好企業(yè)技術(shù)報(bào)告》編制大綱中明確要求引導(dǎo)和鼓勵(lì)創(chuàng)建企業(yè)率先自愿公開環(huán)境信息，鼓勵(lì)企業(yè)編制《企業(yè)環(huán)境報(bào)告》。

第四，建立環(huán)境標(biāo)志制度，完善企業(yè)環(huán)境行為綜合評價(jià)和分級(jí)制度。建立我國的環(huán)境標(biāo)志制度，通過引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)決策達(dá)到環(huán)境保護(hù)目的；我國政府應(yīng)在企業(yè)環(huán)境行為信譽(yù)評級(jí)和公開制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善企業(yè)環(huán)境行為綜合評價(jià)和分級(jí)制度。

第五，建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)自愿公開環(huán)境信息。環(huán)境信息公開需要政府的積極引導(dǎo)和支持，政府需要制定企業(yè)公開環(huán)境信息的激勵(lì)機(jī)制和優(yōu)惠政策。

第六，要加大監(jiān)督力度，充分發(fā)揮新聞媒體的價(jià)值導(dǎo)向和監(jiān)督作用。首先，加大公眾參與及監(jiān)督力度，政府應(yīng)為公眾主動(dòng)參與企業(yè)環(huán)境信息公開提供渠道；其次，充分發(fā)揮新聞媒體的導(dǎo)向、監(jiān)督作用，對政府、企業(yè)的環(huán)境管理不善進(jìn)行曝光[6]。