邱佛勇

（上饒市婺源生態(tài)環(huán)境局，江西上饒 334000）

0 引言

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境保護(hù)工作的重要工具，法治是治國(guó)理政的重要工具，學(xué)術(shù)界對(duì)完善環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境保護(hù)制度進(jìn)行了研究，并在習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想的引領(lǐng)下取得了一定的理論成果，對(duì)推進(jìn)和深化生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1 明確督察定位

在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理體制下，中央政府授權(quán)地方黨委和政府作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行為主體，沒(méi)有對(duì)地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人的生態(tài)責(zé)任做出有效的約束性規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)地方黨委環(huán)境保護(hù)的決策和使用進(jìn)行監(jiān)督。例如：第一，缺乏可操作性，難以完善和促進(jìn)地方政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)；第二，傳統(tǒng)的環(huán)境政策強(qiáng)調(diào)地方“落實(shí)”，通常不涉及體制機(jī)制改革。特別是中共十八大以后，中共中央提出黨對(duì)社會(huì)事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，并頒布了一系列“黨政聯(lián)合文件”，明確了各級(jí)黨委、政府在新時(shí)期環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理工作中的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)了中央政府在環(huán)境體制中的重要地位。

因此，省級(jí)環(huán)保督察不像中央環(huán)境督察那樣重視問(wèn)責(zé)制，而要著力解決司法方面存在的問(wèn)題，促進(jìn)建立高效生態(tài)治理能力，建立更加注重長(zhǎng)效的管理機(jī)制，推動(dòng)中國(guó)共產(chǎn)黨在環(huán)境領(lǐng)域各項(xiàng)政策方針的具體落實(shí)和取得實(shí)效。

2 規(guī)范督察工作

《中央環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)工作條例》規(guī)定，省級(jí)生態(tài)環(huán)保部門(mén)要健全環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)工作的法律基礎(chǔ)。但由于黨委、省政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)既有監(jiān)督責(zé)任，又有管理責(zé)任，所以應(yīng)從政治的角度做出準(zhǔn)確的規(guī)定，以監(jiān)督促進(jìn)責(zé)任的落實(shí)，完善制度。

盡管中央并沒(méi)有賦予地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力，但卻能使省級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的重要性最大化。此外，與中央環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不同的工作內(nèi)容也需要進(jìn)一步完善。明確監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，制定監(jiān)管紀(jì)律和規(guī)章制度，并對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處理。根據(jù)這些原則，還需要制定具體的工作方法，指導(dǎo)思想和標(biāo)準(zhǔn)的工作方法，監(jiān)督問(wèn)題的類型和主要情況，問(wèn)責(zé)的條件和形式，監(jiān)督糾錯(cuò)的程序，糾正問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)，以及接受監(jiān)督反饋意見(jiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，以法律文件的形式明確省委、省政府組成的省級(jí)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作機(jī)構(gòu)。省委書(shū)記、副書(shū)記以及省委、人大等有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人，都可以擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，中國(guó)人民和政府的政治協(xié)商會(huì)議，也可以列入領(lǐng)導(dǎo)小組。推動(dòng)環(huán)境和環(huán)保相關(guān)職能整合，完善勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)；要推動(dòng)監(jiān)督力量的形成，明確責(zé)任，提高監(jiān)督整改效果，尤其是地方紀(jì)委介入生態(tài)環(huán)境監(jiān)察工作，充分考慮利于及時(shí)查處政治問(wèn)題，同時(shí)也有利于規(guī)范地方監(jiān)察，防止違紀(jì)違法行為的發(fā)生。監(jiān)察組組長(zhǎng)應(yīng)以中央政府的形式，由省級(jí)或部門(mén)擁有豐富管理經(jīng)驗(yàn)并配備工作人員的管理人員擔(dān)任，監(jiān)察組副組長(zhǎng)應(yīng)由必要的人員負(fù)責(zé)日常工作的使用監(jiān)督。地方監(jiān)察人員在生態(tài)環(huán)境監(jiān)察工作中的作用越來(lái)越重要。監(jiān)理員的比例，應(yīng)根據(jù)其主管行政區(qū)域的數(shù)量和范圍而定。

在環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)方面，應(yīng)建立與中央監(jiān)測(cè)相銜接的工作機(jī)制。省級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在時(shí)間上存在差距。在中央監(jiān)督后，如能立即開(kāi)展省級(jí)監(jiān)督，就能在短期內(nèi)避免某些問(wèn)題，但不利于發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)期問(wèn)題。省級(jí)監(jiān)管先于中央監(jiān)管，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)多層次部署，在中央監(jiān)管之前進(jìn)行監(jiān)管，這樣不但容易產(chǎn)生“一刀切”的問(wèn)題，同時(shí)也給地方日常監(jiān)管帶來(lái)較大的負(fù)擔(dān)，在監(jiān)督方式的選擇上，應(yīng)結(jié)合具體的監(jiān)督定位和基本目標(biāo)，選擇日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督或地方監(jiān)督的形式。

地方監(jiān)察工作的常態(tài)化、規(guī)范化，從中央監(jiān)察的改進(jìn)和落實(shí)，環(huán)境的惡化，群眾投訴的頻繁舉報(bào)等方面，在一定程度上可以替代常規(guī)監(jiān)察的作用。如發(fā)生影響黨委、政府問(wèn)責(zé)、多部門(mén)協(xié)作和區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題，可由省委、省政府牽頭，定期進(jìn)行督查，有的還可與中央督察組相互配合，共同解決省級(jí)督察難以解決的問(wèn)題。

3 聚焦重點(diǎn)內(nèi)容

地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的內(nèi)容要以充分發(fā)揮地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)作用為重點(diǎn)，在中央監(jiān)測(cè)的有效延伸和補(bǔ)充上，要結(jié)合管理體制和能力建設(shè)的實(shí)際，劃分層次，明確重點(diǎn)。中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的目標(biāo)、監(jiān)測(cè)方法和監(jiān)測(cè)形式應(yīng)隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷優(yōu)化和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)而動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而改變監(jiān)測(cè)內(nèi)容重點(diǎn)。地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)內(nèi)容應(yīng)及時(shí)適應(yīng)中央監(jiān)管的要求，發(fā)揮中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的功能，實(shí)現(xiàn)中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)從解決關(guān)鍵問(wèn)題到全面實(shí)施制度的層次和內(nèi)容的有效銜接。

在擴(kuò)大中央生態(tài)監(jiān)測(cè)范圍的基礎(chǔ)上，將地級(jí)行政區(qū)作為生態(tài)監(jiān)測(cè)的主體；其內(nèi)容避免了對(duì)生態(tài)和生態(tài)問(wèn)題問(wèn)責(zé)制的過(guò)高估計(jì)，注重解決具體問(wèn)題，注重具體問(wèn)題背后的體制問(wèn)題，例如黨政領(lǐng)導(dǎo)的使用和決策，環(huán)境領(lǐng)域政策的正確性和互操作性，工業(yè)、資源能源、金融，具體責(zé)任和重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)時(shí)間表等。應(yīng)從推進(jìn)落實(shí)、資金籌措、制度保障等方面，自下而上通過(guò)具體問(wèn)題找出原因，明確責(zé)任，推動(dòng)落實(shí)。

為中央環(huán)保監(jiān)測(cè)的有效補(bǔ)充。中央委托各市實(shí)施的環(huán)境管理，不干預(yù)具體工作。在中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)察中，存在著一些省級(jí)部門(mén)整改不力，整改不到位，整改不得力，整改不到位，中央環(huán)保督察“一刀切”等問(wèn)題，影響了監(jiān)督的及時(shí)性，造成政治資源浪費(fèi)。

監(jiān)控的內(nèi)容要準(zhǔn)確。公開(kāi)環(huán)境保護(hù)監(jiān)察的反饋意見(jiàn)在不同省、自治區(qū)、直轄市之間存在一定的差異。從總體上看，各省區(qū)市城市化發(fā)展的空間范圍、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征和布局以及城市化發(fā)展水平不同。省級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為中央環(huán)境監(jiān)察的必要補(bǔ)充和延伸，還應(yīng)結(jié)合區(qū)域和流域的環(huán)境特征，開(kāi)展區(qū)域和流域環(huán)境特征調(diào)查。地方群眾反映問(wèn)題較多的地區(qū)和領(lǐng)域。

對(duì)監(jiān)控內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行“放、管、用”的改革，需要更多地關(guān)注源頭檢測(cè)、過(guò)程監(jiān)控等新的管理要求，如何實(shí)現(xiàn)“三線一片”與UVP系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)行排放限額和環(huán)境綜合立法。促進(jìn)土地管理制度的推行；加強(qiáng)對(duì)地下水等環(huán)境方面的捐贈(zèng)工作?；趯?duì)部分地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)理念和要求的認(rèn)識(shí)，以及完善環(huán)境管理體系的需要，未來(lái)第一輪環(huán)保監(jiān)測(cè)工作應(yīng)更加關(guān)注促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵因素。

4 強(qiáng)化制度銜接

生態(tài)環(huán)境保護(hù)惡化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與相關(guān)行政監(jiān)測(cè)（監(jiān)測(cè)）之間的聯(lián)系也進(jìn)一步明確，尤其是自然資源監(jiān)測(cè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的區(qū)別和聯(lián)系。中央還沒(méi)有確定具體的聯(lián)系方式，在進(jìn)行省級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)時(shí)，應(yīng)該明確這種聯(lián)系的不同，以避免重疊。把人大環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查和地方專項(xiàng)檢查有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立信息交流、監(jiān)測(cè)結(jié)果銜接的工作機(jī)制和省委、省管局專項(xiàng)監(jiān)測(cè)等相關(guān)監(jiān)測(cè)檢查工作，既可以建立環(huán)境監(jiān)測(cè)工作平臺(tái)，又可以實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)工作問(wèn)題的詢問(wèn)。以問(wèn)題為導(dǎo)向，多方面推動(dòng)問(wèn)題解決。

制定環(huán)境損害整治的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)定和責(zé)任追究辦法。國(guó)家元首和政府首腦在環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任，以及決策、執(zhí)行、日常行政審批、特別是監(jiān)督管理等方面的具體責(zé)任，應(yīng)以數(shù)量表示：有些法律法規(guī)還沒(méi)有制定，但違反了黨的法律法規(guī)或黨的政策等規(guī)定黨和州長(zhǎng)在環(huán)境領(lǐng)域負(fù)有責(zé)任。環(huán)境當(dāng)局可對(duì)監(jiān)督責(zé)任進(jìn)行審查，并且提出問(wèn)責(zé)建議，以規(guī)范問(wèn)責(zé)程序進(jìn)一步提高工作效率，及時(shí)充分利用監(jiān)測(cè)效果，有效推動(dòng)地方相關(guān)工作的落實(shí)。

健全政府和締約方之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府對(duì)中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)和權(quán)限做出規(guī)定，地方對(duì)省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)授權(quán)。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)常態(tài)化的背景下，需要進(jìn)一步審視和澄清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法的關(guān)系及其相互影響，建立黨和國(guó)家行政部門(mén)協(xié)同行使權(quán)力的機(jī)制，以促進(jìn)國(guó)土環(huán)境的健康發(fā)展。以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步有效合理分配地方黨委和政府的具體職責(zé)與理順關(guān)系，保證決策的順利、準(zhǔn)確、有效執(zhí)行，提高中央對(duì)地方的調(diào)度水平。

從“十四五”開(kāi)始，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理將是一個(gè)全球性的深水區(qū)?？臻g管制體制、產(chǎn)業(yè)治理體制、市場(chǎng)治理體制、完善區(qū)域發(fā)展的生態(tài)平衡機(jī)制、環(huán)境治理的獎(jiǎng)罰制度等，都從源頭上為地方綠色發(fā)展提供了強(qiáng)有力的內(nèi)生動(dòng)力保障。

5 結(jié)語(yǔ)

應(yīng)根據(jù)第一輪中央環(huán)保督察的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中央環(huán)保督察的原則、主體、權(quán)利、義務(wù)、對(duì)象、范圍，環(huán)境保護(hù)督察的形式和程序，進(jìn)行系統(tǒng)的完善。要強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)績(jī)效，深化環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革，有序開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)工作。地方黨委、各黨政領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)履行環(huán)保職責(zé)，切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的“牛鼻子”作用，不僅要克服監(jiān)督制約經(jīng)濟(jì)、影響民生的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，更要從根本上解決監(jiān)督制約經(jīng)濟(jì)、影響民生的問(wèn)題，并嚴(yán)格實(shí)行“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。必須積極明確監(jiān)察組的權(quán)力，維護(hù)其權(quán)威，但不能放任不管司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，建設(shè)生態(tài)文明，改善環(huán)境監(jiān)測(cè)，不能只是一步之遙，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，環(huán)境監(jiān)測(cè)的正?；允且粋€(gè)亟待解決的問(wèn)題。