佈 和 ，包慶豐

(1. 內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)和草原保護(hù)總站，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020； 2. 內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010019)

內(nèi)蒙古自治區(qū)是林業(yè)大省(區(qū))、生態(tài)大省(區(qū))，是祖國北疆綠色萬里長城的重要組成部分。國有林區(qū)是我國重要的木材儲(chǔ)備和生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略基地，2015年，內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。2020年8月1日，中國內(nèi)蒙古森林工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司正式掛牌運(yùn)營，2020年9月10日，順利通過國家驗(yàn)收，標(biāo)志著國有林區(qū)改革主體任務(wù)全面完成。本文從內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革的實(shí)際出發(fā)，對(duì)改革的發(fā)展歷程進(jìn)行反思，對(duì)改革出現(xiàn)的新情況新問題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 內(nèi)蒙古國有林區(qū)及其改革歷程的反思

內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)地跨內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的呼倫貝爾市和興安盟的9個(gè)旗、縣、市，是全國最大的集中連片的天然林區(qū)域。其中包括大興安嶺山脈北部重點(diǎn)國有林區(qū)，其面積大約11萬km2，區(qū)域內(nèi)有林地面積、森林經(jīng)營面積和林木蓄積量3項(xiàng)指標(biāo)屬于國有林區(qū)之首，是我國最大的國有林區(qū)[1]。據(jù)中國森林資源綠色核算與國家級(jí)公益林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)監(jiān)測(cè)與評(píng)估2020年8月1日公布的數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)森林與濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價(jià)值為6 160億元·a-1(其中，森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價(jià)值量為5 299億元·a-1)，森林生態(tài)系統(tǒng)涵養(yǎng)水源的物質(zhì)量為171億m3·a-1，森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯當(dāng)量為2 329萬t·a-1，生態(tài)保護(hù)成效走在了全國前列。

內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)地處祖國北疆，與俄羅斯、蒙古國接壤，是我國重要的木材儲(chǔ)備戰(zhàn)略基地和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是我國北方重要的生態(tài)屏障，生態(tài)區(qū)位十分重要。區(qū)域內(nèi)的森林、濕地、草原三大生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)維護(hù)東北松嫩平原地區(qū)和內(nèi)蒙古東部呼倫貝爾草原的生態(tài)平衡和農(nóng)牧業(yè)發(fā)展起著巨大作用。在生物多樣性保護(hù)、凈化大氣、涵養(yǎng)水源、森林康養(yǎng)等方面發(fā)揮著重要作用。從木材生產(chǎn)的貢獻(xiàn)來看，新中國成立以來，累計(jì)為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了2億m3木材。這說明，國有林區(qū)無論是過去為國家提供用于生產(chǎn)建設(shè)的木材生產(chǎn)，還是現(xiàn)在以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為主要任務(wù)的生態(tài)服務(wù)提供上，都越來越突顯出內(nèi)蒙古國有林區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中的不可替代的重要地位[2]。

有近70 a開發(fā)建設(shè)發(fā)展歷程的內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)，經(jīng)歷了因林而立、因林而興、因林而衰、因林而轉(zhuǎn)的發(fā)展歷程，而今又將步入因林而強(qiáng)的新時(shí)代?？v觀內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革歷程，其中存在的矛盾沖突，主要表現(xiàn)在如下4個(gè)方面：

(1)定位思路上誤讀——整體和單項(xiàng)的矛盾。長期以來，國有林區(qū)在國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中以完整的經(jīng)濟(jì)單元出現(xiàn)。林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、林區(qū)民生保障、林區(qū)社會(huì)治理等都由國有林區(qū)統(tǒng)管，相對(duì)獨(dú)立，并沒有納入到地方發(fā)展的總體格局當(dāng)中。

(2)發(fā)展思路上的困惑——經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的矛盾。多年來，國有林區(qū)作為發(fā)展主體，要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)三大效益，既考慮完成國家下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，又要考慮民生保障問題，還要考慮發(fā)展問題。所以林、工、商、文、教、醫(yī)等等都要做好，這樣用在“林”的發(fā)展上的精力實(shí)際上只有1/N，路徑依賴問題嚴(yán)重。

(3)改革思路上的誤區(qū)——封閉與融入的矛盾。我國國有林區(qū)曾經(jīng)被認(rèn)為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘，國有林區(qū)改革的提出也由來已久，但是，改革的成效卻不盡如人意。很大的原因是，以往的林業(yè)改革是封閉式的，是在林業(yè)這個(gè)單一范圍內(nèi)進(jìn)行的，沒有把它放在國家改革的大格局中去思考。2000 年國有林區(qū)實(shí)施天保工程，大多數(shù)林業(yè)工人由“砍樹人”變成“種樹人”、“護(hù)林人”。但是，僅僅這一個(gè)變化，就會(huì)牽動(dòng)社會(huì)方方面面的事情。如果仍舊把林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，剝離社會(huì)職能，安置富余職工等工作也交給國有林區(qū)，同樣會(huì)回到以往的循環(huán)當(dāng)中，改革就不徹底，就很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

(4)管理體制上的不順暢——身份與系統(tǒng)的矛盾。長期以來國有林區(qū)政企不分，政事不分，事企不分，管理局管不過來，企業(yè)負(fù)擔(dān)又過重。國有林區(qū)出現(xiàn)了可采森林資源枯竭、經(jīng)濟(jì)危困的“兩危”困境，林區(qū)面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，森工企業(yè)面臨生產(chǎn)和發(fā)展的困難，職工面臨生活的困難和個(gè)人發(fā)展的困境。

2 內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革及新情況新問題

2.1 國有林區(qū)改革的總體目標(biāo)和基本原則

2015 年 2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》是新時(shí)代推進(jìn)深化國有林區(qū)改革的根本遵循，改革突出了以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，下決心對(duì)多年來影響國有林區(qū)改革發(fā)展的頑障痼疾開刀，圍繞生態(tài)、民生兩大目標(biāo)，創(chuàng)新管護(hù)方式，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國有林區(qū)由木材生產(chǎn)為主向生態(tài)修復(fù)和建設(shè)為主的轉(zhuǎn)變、由只注重經(jīng)濟(jì)利益為主向提供生態(tài)服務(wù)為主的重大轉(zhuǎn)變。

根據(jù)中央文件，這次改革的總體目標(biāo)是：一是保護(hù)生態(tài)。國有林區(qū)要明確自己的生態(tài)功能定位，聚焦保護(hù)森林資源、維護(hù)生態(tài)功能的主責(zé)主業(yè)。二是保障民生。要借這次改革的春風(fēng)，大力改善林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，為現(xiàn)代化國有林區(qū)作好基礎(chǔ)準(zhǔn)備，同時(shí)，要不斷改善職工及林區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件。三是創(chuàng)新體制機(jī)制。理順好政府與國有林區(qū)、經(jīng)濟(jì)職能和生態(tài)服務(wù)、森工企業(yè)和社會(huì)公共服務(wù)等各方關(guān)系，剝離森工企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)管理和社會(huì)職能，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，使國有林區(qū)發(fā)展有后勁。

這次改革的基本原則是：一是生態(tài)優(yōu)先，保護(hù)為主。要切實(shí)貫徹好新發(fā)展理念，推進(jìn)綠色發(fā)展，嚴(yán)守生態(tài)紅線，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制。二是以人為本，維護(hù)穩(wěn)定。在改革中要關(guān)注民生，重點(diǎn)是要解決好職工的基本生活問題，進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系，要通過擴(kuò)大就業(yè)渠道、加強(qiáng)培訓(xùn)等措施安置好林區(qū)富余人員。三是根據(jù)林區(qū)的不同情況分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”，分區(qū)施策。四是地方負(fù)責(zé)，中央支持。中央要求，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，明確任務(wù)，保障改革順利實(shí)施。

2.2 國有林區(qū)改革后出現(xiàn)的新情況新問題

2.2.1國有林區(qū)如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展

利用獨(dú)特的森林資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)是轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效途徑。林下經(jīng)濟(jì)具有林業(yè)經(jīng)營周期短、附加值高、促進(jìn)林區(qū)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、能促進(jìn)林區(qū)職工家庭增收等特點(diǎn)。但是，國有林區(qū)多年來以森工企業(yè)為龍頭，把采伐、加工、運(yùn)輸作為主業(yè)，而林下經(jīng)濟(jì)則交給眾多的國有林區(qū)的中小微企業(yè)去發(fā)展，體現(xiàn)為分散、小規(guī)模、產(chǎn)業(yè)化組織程度低的特征，而且這些林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營企業(yè)活力不足、環(huán)境適應(yīng)能力和創(chuàng)新能力較弱、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯等問題比較突出和普遍。在國有林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中壯大林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫在眉睫[3]。

2.2.2基礎(chǔ)設(shè)施落后問題長期制約國有林區(qū)生態(tài)功能的充分發(fā)揮

林區(qū)開發(fā)初期，林區(qū)按照“邊生產(chǎn)、邊建設(shè)”“先生產(chǎn)、后生活”的方針，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很大程度上靠林區(qū)自己建設(shè)。同時(shí)，因?yàn)榱謪^(qū)發(fā)展相對(duì)獨(dú)立封閉，致使公共服務(wù)設(shè)施也嚴(yán)重滯后。林區(qū)道路、林區(qū)電網(wǎng)、林區(qū)安全供水等方面欠賬較多。所以，在這次國有林區(qū)改革中，要抓住發(fā)展機(jī)遇，重點(diǎn)解決國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后問題，為今后國有林區(qū)生態(tài)服務(wù)建設(shè)提供良好的條件保障[4]。

2.2.3改革的成本巨大

過去也提出過改革的問題，但是一到改革的難點(diǎn)問題就改不下去了，如國有林區(qū)政企不分，政事不分，事企不分問題，如解決國有林區(qū)辦社會(huì)等歷史遺留問題，如國有林區(qū)“三供一業(yè)”剝離問題，如國有林區(qū)社會(huì)保障問題，如國有林區(qū)原有債務(wù)的清償問題，等等，都使得進(jìn)一步改革的成本仍然十分巨大。

2.2.4創(chuàng)新管理體制機(jī)制任重而道遠(yuǎn)

一是新設(shè)立的森工企業(yè)絕不是過去森工企業(yè)的翻版，而是全新的、輕裝上陣的森工企業(yè)。要理順好企業(yè)功能定位和主責(zé)主業(yè)問題，緊緊圍繞特定功能型企業(yè)的定位，從生態(tài)保護(hù)建設(shè)、森林經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、業(yè)績考核等方面出發(fā)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系。二是人員劃歸問題較突出。這些問題要用創(chuàng)新的思維去面對(duì)、去解決。

3 解決對(duì)策的幾點(diǎn)思考

對(duì)于內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革歷程中存在的矛盾沖突、以及國有林區(qū)改革后出現(xiàn)的新情況新問題，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手來加以破解和解決。

(1)牢牢把握生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的國有林區(qū)改革發(fā)展的方向和基本要求。內(nèi)蒙古國有林區(qū)首先應(yīng)功能定位，破解發(fā)展思路上的困惑和改革思路上的誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。基于國有林區(qū)天然林生態(tài)服務(wù)優(yōu)勢(shì)，保護(hù)好天然林，改造好人工林，加強(qiáng)森林資源修復(fù)和森林撫育，擴(kuò)大森林面積，提高單位面積蓄積量，提高森林質(zhì)量，增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能。同時(shí)，按照發(fā)展中出現(xiàn)的問題，只能用發(fā)展來解決的思路。內(nèi)蒙古國有林區(qū)應(yīng)按照綠色發(fā)展的要求，融入屬地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游、康養(yǎng)等綠色產(chǎn)業(yè)。

(2)通過國有林區(qū)改革，準(zhǔn)確厘清政府、企業(yè)、社會(huì)職責(zé)，按照齊抓共管、形成合力的思路，把加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)任務(wù)，積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化，提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力，為社會(huì)主義新林區(qū)建設(shè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(3)加大國有林區(qū)改革發(fā)展的投入，盤點(diǎn)好森林資源資產(chǎn)家底，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。一方面，國家要繼續(xù)加大投入，這是國家生態(tài)安全的根本要求，另一方面，要盤活森林資源生態(tài)資產(chǎn)，利用森林資源提供公共產(chǎn)品和生產(chǎn)的正外部性特征，要按照“誰受益誰付費(fèi)”原則，完善多元森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。可以借鑒北京市與河北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖龇?，北京市為密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)每年向河北省補(bǔ)償資金3億元左右，最高可達(dá)到 5.35 億元。所以，國有林區(qū)在國家加大投入的同時(shí)要建立完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，積極探索國有林區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男侣窂健?/p>

(4)明確責(zé)任，創(chuàng)新管理體制機(jī)制，破解定位思路上誤讀和管理體制上的不順暢問題。國有林區(qū)要緊緊圍繞特定功能型企業(yè)的定位，理順好企業(yè)功能定位和主責(zé)主業(yè)問題。要落實(shí)生態(tài)保護(hù)建設(shè)主體責(zé)任。按照全社會(huì)辦林業(yè)的要求，地方、國有林區(qū)、森工企業(yè)等要按照職能、職責(zé)分工，各司其職，共同保護(hù)好森林資源，共同改善民生，形成合力，持續(xù)提高國有林區(qū)對(duì)生態(tài)安全的貢獻(xiàn)率。

4 結(jié)語

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長。內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革發(fā)展是建設(shè)祖國北方生態(tài)安全屏障的重要內(nèi)容，具有十分重要的意義。國有林區(qū)改革是一個(gè)不斷創(chuàng)新發(fā)展的過程，“改革只有進(jìn)行時(shí)沒有完成時(shí)”，內(nèi)蒙古國有林區(qū)應(yīng)以創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，打破路徑依賴，著力破解和解決在改革發(fā)展中新問題新矛盾，輕裝上陣，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，從而為筑牢祖國北疆生態(tài)安全屏障提供凝聚磅礴力量，提供源源不斷的經(jīng)濟(jì)生態(tài)新動(dòng)能。