劉 央

（重慶市農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村發(fā)展研究所，重慶 401329）

深入研究貧困地區(qū)農(nóng)村公共品供給效率不僅是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)涵，而且是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的必然要求，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系的重要基石。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給效率提升、創(chuàng)新農(nóng)村公共物品供給，成為新時期發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的重要范疇。

1 農(nóng)村公共品的內(nèi)涵

公共品包括2個方面的含義：1）集體消費(fèi)公共品可同所有成員集體享用，社會全體成員也可以同時享用該產(chǎn)品；2）單個人以該產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)的同時不會減少其他社會成員對該產(chǎn)品的消費(fèi)。同私人產(chǎn)品相比，享用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和收益的非排他性是公共品的3個基本特征。

農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村這一特殊區(qū)域范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民自身發(fā)展和需要的產(chǎn)品和勞務(wù)，它同樣具有西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中一般公共品的基本特點(diǎn)，即非競爭性、非排他性和不可分割性。由于農(nóng)村生產(chǎn)的特殊性及農(nóng)村較分散、小規(guī)模的經(jīng)營方式等特殊性，按照農(nóng)村公共品性質(zhì)分為生產(chǎn)性公共品、生活性公共品和保障性公共品三類。

2 重慶市農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀及存在的問題

本文以生產(chǎn)性和生活性公共品為例進(jìn)行重慶市農(nóng)村公共品的探討。

2.1 生產(chǎn)性公共品

2.1.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

2.1.1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

為了實(shí)現(xiàn)到2020 年重慶市確保建成72.2 萬公頃、力爭建成80萬公頃高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)，由重慶市發(fā)展改革委牽頭，會同原重慶市國土房管局、原重慶市水利局、原重慶市農(nóng)委、原重慶市農(nóng)綜辦，共同編制《重慶市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2011—2020 年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），并于2014 年重慶市政府第71 次常務(wù)會議審議通過。《規(guī)劃》重點(diǎn)圍繞優(yōu)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)布局并層層分解，落實(shí)到區(qū)縣、細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立起部門聯(lián)動、上下銜接、分工負(fù)責(zé)，協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，截至2018年底，已建成并上圖入庫高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田65.33 萬公頃，距72.2 萬公頃任務(wù)還有6.87 萬公頃、距80萬公頃任務(wù)還有14.67萬公頃未完成。

2.1.1.2 存在的問題

雖然在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中取得了一定的成效，但在建設(shè)的過程中也出現(xiàn)了一些問題。1）渠道不一致、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)顯得尤為重要。農(nóng)綜、國土、發(fā)改、農(nóng)委均有不同類型的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，建設(shè)和投資的標(biāo)準(zhǔn)也不一致，農(nóng)綜側(cè)重于田間工程、提升基礎(chǔ)設(shè)施保障能力；國土側(cè)重于改田改土，增加用地指標(biāo)；發(fā)改委比較籠統(tǒng)，側(cè)重于糧食綜合生產(chǎn)能力；農(nóng)委側(cè)重于土壤改良。各部門分別組織開展有關(guān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的工作，沒有一個科學(xué)統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，存在各自為政的現(xiàn)象。2）投資標(biāo)準(zhǔn)低不能滿足丘陵地區(qū)的實(shí)際需要。要建成“旱能灌、澇能排、渠相通、路相連”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，每667 m2投資需達(dá)到4 500 元左右，而現(xiàn)行的各部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的畝均投資標(biāo)準(zhǔn)均低于此數(shù)據(jù)。3）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)合度不夠。當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作重點(diǎn)主要在于落實(shí)中央投資的建設(shè)環(huán)節(jié)，建設(shè)的目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)的布局、產(chǎn)業(yè)的定位結(jié)合度不夠。

2.1.2 農(nóng)田水利

2.1.2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

目前，重慶市共有各類水庫3 076 座（其中大型水庫18 座、中型水庫103 座、小型水庫2 955 座），塘壩16.35 萬口，泵站8 180 處，總庫容126 億立方米，灌溉渠系總長11 075 km，有效灌溉面積696 900 hm2，節(jié)水灌溉面積21.87 萬公頃，灌溉水有效利用系數(shù)為0.484。預(yù)計到2022 年，重慶市新增改善灌溉面積17.33萬公頃，發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積9.73萬公頃，灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.528。

2.1.2.2 存在的問題1）資金籌集壓力大。“十三五”以來農(nóng)村飲水安全鞏固提升、農(nóng)田水利等農(nóng)村水利項目中央投入減少，市級配套資金也相應(yīng)減少，加之國家對地方政府債務(wù)風(fēng)險嚴(yán)格控制，區(qū)縣籌資渠道減少，資金缺口較大。2）生態(tài)環(huán)保制約項目建設(shè)。受生態(tài)環(huán)境影響，在建長江干流、部分主要支流治理和水源工程等市級重點(diǎn)水利項目，因處于珍稀魚類、“四大家魚”、濕地等生態(tài)敏感區(qū)，項目推進(jìn)受阻，部分項目已處于停工狀態(tài)。3）維護(hù)壓力大。實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全市許多地區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施都是改革開放以前修建的，一直都沒有進(jìn)行有效修繕和維護(hù)。同時，近年來由于青壯年勞動力持續(xù)外出，農(nóng)村地區(qū)甚至難以找到修建農(nóng)田水利的合格勞動力，維修壓力極大。

2.2 生活性公共品

2.2.1 鄉(xiāng)村道路

2.2.1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

目前，重慶市所有的行政村均已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了村村通，村內(nèi)道路已經(jīng)硬化的自然村達(dá)到6.15 萬個，約占總數(shù)的43.3%，一般寬度為3.0～3.5 m；入戶便道實(shí)現(xiàn)了戶戶通、院院連，一般寬度為1.0～1.2 m，能基本滿足摩托車、小型微耕機(jī)通行，村民出行“一腳泥”現(xiàn)象基本解決。

2.2.1.2 存在的問題

1）部分區(qū)縣農(nóng)村公路建設(shè)配套資金難度大。今年以來，受國家融資等宏觀政策影響，區(qū)縣配套資金面臨較大壓力。同時，各種建筑材料大幅上漲，造成“四好農(nóng)村路”建設(shè)成本顯著上漲。2）貧困地區(qū)少量交通項目存在制約因素。全市少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村整體位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，少量農(nóng)村公路項目受基本農(nóng)田、生態(tài)環(huán)保等因素影響，導(dǎo)致部分項目進(jìn)展較慢。

2.2.2 村容村貌

2.2.2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，重慶市圍繞“一院（整潔庭院）、四村（美麗宜居村莊、傳統(tǒng)村落市級示范、綠色示范村莊和亮化示范村莊）、一片（改善農(nóng)村人均環(huán)境示范片）”，大大推進(jìn)了鄉(xiāng)村人均環(huán)境建設(shè)。

1）村莊綠化方面。重慶市約2/3 的村莊開展了道路、河道和公共場所的綠化工作，以小葉榕、桂花、紫薇等為主，部分村莊對古樹名木進(jìn)行了掛牌保護(hù)。一些區(qū)縣通過發(fā)放樹苗、建設(shè)柵欄等方式，支持村民進(jìn)行房前屋后發(fā)展小果園、土菜園和微花園建設(shè)，以小環(huán)境改善帶動大村莊增綠。

2）村莊亮化方面。重慶市安裝路燈的自然村約9 000 個，占比約6.3%，安裝區(qū)域主要位于農(nóng)民新村、村級公共服務(wù)中心。相關(guān)區(qū)縣如潼南區(qū)灌壩村也在一些村內(nèi)干道、農(nóng)民新村和文化活動廣場安裝了路燈，有效吸引村民及周邊人流，有力地帶動了當(dāng)?shù)匾故薪?jīng)濟(jì)發(fā)展。

3）村莊凈化方面。基本解決常住人口1 000 人以上的農(nóng)村聚居點(diǎn)生活污水集中處理問題，分散的農(nóng)戶主要采取“廁所化糞池+農(nóng)用灌溉”的方式。

2.2.2.2 存在的問題

1）危舊房存量大。經(jīng)區(qū)縣調(diào)研分析和部門數(shù)據(jù)對比，重慶市現(xiàn)存建卡貧困戶、分散供養(yǎng)特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭的危舊房存量較大。2）“四亂”現(xiàn)象突出。當(dāng)前，“亂搭亂建、亂堆亂放”的現(xiàn)象在鄉(xiāng)村還普遍存在，不僅造成村容村貌不整潔美觀，甚至堆放的砂石、柴草和雜物堵塞交通。3）人居公共環(huán)境較差。農(nóng)業(yè)面源污染不易監(jiān)測，難于防治。村莊亮化不足，夜晚村民出行不便。村莊綠化存在誤區(qū)，個別村莊以城市綠化為標(biāo)準(zhǔn)，甚至大面積種植景觀草坪，或者綠化樹種濫用，或者只栽種不管護(hù)。

2.2.3 電信網(wǎng)絡(luò)

2.2.3.1 發(fā)展現(xiàn)狀

2016 年，通過實(shí)施“行政村通光纖”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場鎮(zhèn)）4G 網(wǎng)絡(luò)全覆蓋”工程，重慶市在西部率先實(shí)現(xiàn)行政村光纖和4G 覆蓋，比國家信息通信業(yè)“十三五”規(guī)劃部署提前了4年，將4G 網(wǎng)絡(luò)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸至農(nóng)村。通過深入實(shí)施“村村通寬帶”“行政村通光纖”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場鎮(zhèn)）4G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋”等工程，實(shí)現(xiàn)行政村光纖和4G 網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，成為全國率先實(shí)現(xiàn)行政村4G 網(wǎng)絡(luò)全覆蓋的12 個省市之一?！盎ヂ?lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)”53個，“互聯(lián)網(wǎng)村”試點(diǎn)村704個，分別完成年度任務(wù)的106%和141%。

2.2.3.2 存在的問題

1）囿于特殊的地形地貌和農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶多分散居住的習(xí)俗，我市高速寬帶網(wǎng)絡(luò)和和信息化項目建設(shè)成本高企，加之政府能給予的補(bǔ)貼非常有限，相關(guān)企業(yè)積極性、主動性的進(jìn)一步調(diào)動有困難。2）因農(nóng)村地區(qū)群眾對電磁輻射認(rèn)識存在偏差，導(dǎo)致鐵塔基站選址難、開工建設(shè)受阻撓、建成后被人為破壞等現(xiàn)象時有發(fā)生，基礎(chǔ)電信企業(yè)和鐵塔公司對此反映比較集中。3）當(dāng)前農(nóng)村信息化應(yīng)用仍存在專業(yè)人才匱乏、信息化企業(yè)投資意愿不強(qiáng)，以及應(yīng)用水平較低、創(chuàng)新能力不足和企業(yè)盈利困難、投資回報期長等問題，在農(nóng)村地區(qū)大量部署建設(shè)的高速寬帶通信網(wǎng)絡(luò)使用率低，支撐能力遠(yuǎn)未發(fā)揮。

3 重慶市農(nóng)村公共品供給對策

新時期要提高農(nóng)村公共品的供給效率，就要確立新型供給思路。

1）要按照不同類型基礎(chǔ)設(shè)施的功能屬性，推行實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先兼顧公平的公共品分類配置機(jī)制。要科學(xué)分析鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共品的功能屬性，實(shí)行分類配置。

2）政府通過制定相應(yīng)的配套政策措施，發(fā)揮引導(dǎo)作用。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在充分利用政府投資的情況，實(shí)施政府引導(dǎo)，多元投資的體制，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理投資效益，切實(shí)提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給效率。

3）積極發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，創(chuàng)造鄉(xiāng)村社區(qū)公共品供給環(huán)境。要通過充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的供給能動性，讓其成為鄉(xiāng)村創(chuàng)新性服務(wù)的供給者。上級組織應(yīng)該著眼于集體經(jīng)濟(jì)組織充分發(fā)展，在財稅政策支持、用地保障、金融支持等方面，創(chuàng)造條件進(jìn)行積極支持。

4）構(gòu)建以農(nóng)民為主導(dǎo)的民主決策機(jī)制，是鄉(xiāng)村公共品有效供給的重要手段。要借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)驗，建立農(nóng)業(yè)協(xié)會來提高農(nóng)民的組織性，使農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求能夠通過農(nóng)業(yè)協(xié)會有效地表達(dá)出來。為此，當(dāng)前要合理引導(dǎo)農(nóng)戶自愿、平等的參與農(nóng)村社群組織，讓其成為表達(dá)鄉(xiāng)村居民基礎(chǔ)設(shè)施供給的重要渠道。

5）創(chuàng)新農(nóng)村公共品供給投融資模式。拓寬股權(quán)化改革試點(diǎn)的深度和廣度，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，積極引進(jìn)社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)建管一體，進(jìn)一步激發(fā)社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)建管一體，進(jìn)一步激發(fā)社會資本投資活動。研究制定盤活農(nóng)村融合發(fā)展項目金融投入的鼓勵政策，對社會資本在流轉(zhuǎn)土地上投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)施、生物資產(chǎn)賦予抵押融資的功能，盤活農(nóng)村資產(chǎn)。