石 林

(河南省工程咨詢中心， 鄭州 450000)

天然氣長輸管道(以下簡稱管道)是重要的基礎(chǔ)能源設(shè)施，在我國，天然氣大部分依靠管道運(yùn)輸，預(yù)計2020年底，全國管道總里程達(dá)到10.4萬千米，干線管網(wǎng)總輸氣能力超過4 000億立方米。天然氣為易燃易爆物質(zhì)，干線管道設(shè)計壓力多為6.3-10.0兆帕，運(yùn)行狀態(tài)中一旦發(fā)生泄漏，不僅會中斷氣體輸送，嚴(yán)重時會引發(fā)火災(zāi)，爆炸等事故，危及社會公共安全。世界各國政府無一例外均采用公權(quán)力加強(qiáng)管道安全風(fēng)險防范、保障天然氣輸送平穩(wěn)運(yùn)行。

在2014年全國開展的油氣管道安全隱患整治工作中，人們發(fā)現(xiàn)造成隱患最突出的管道直接占壓和安全距離不足問題，根源在于管道通過用地的矛盾，焦點(diǎn)是地下通過權(quán)導(dǎo)致的權(quán)益之爭。

地下通過權(quán)是指管道權(quán)利人為在他人地下空間建筑和保有管道而對他人地下空間占有、使用、收益的權(quán)利[1]。學(xué)界往往將之歸為地役權(quán)。

日本、法國等大陸法系的國家出現(xiàn)了由行政法直接規(guī)定的地役權(quán)，是指為公共利益而使不動產(chǎn)所有權(quán)人或使用權(quán)人容忍某種非利益或負(fù)擔(dān)，稱為公共地役權(quán)或行政地役權(quán)。一般涉及供電，石油天然氣，航空，通訊，市政等公共事業(yè)領(lǐng)域[2]。在英美法系，美國的公共地役權(quán)是指為了公共利益，需要在私人土地上設(shè)定的地役權(quán)，在天然氣行業(yè)最常見的地役權(quán)指管道通過權(quán)。但與大陸法系不同的是，沒有規(guī)定其強(qiáng)制性，要通過自愿協(xié)商來設(shè)立，協(xié)商不成而又必須要建時，通過政府權(quán)力強(qiáng)制性設(shè)立，并根據(jù)公平市場價值進(jìn)行補(bǔ)償[3]。

我國最早從西氣東輸一線工程提出管道通過權(quán)。國土資源部在對項(xiàng)目的復(fù)函中提出，工程竣工后建設(shè)單位享有地下通過權(quán)，可采取管道企業(yè)與有關(guān)縣市人民政府、土地行政主管部門簽訂地下通過權(quán)合同的方式約定。該規(guī)定雖然是對具體項(xiàng)目而言，也提出了把管道通過權(quán)作為公共地役權(quán)對待的一種立法態(tài)度。

國內(nèi)文獻(xiàn)對天然氣長輸管道通過權(quán)用地問題的討論較少，大多數(shù)專家認(rèn)可從法理上歸結(jié)為地役權(quán)。盧新海，張耀東認(rèn)為設(shè)置管道通過權(quán)是解決管道占地的有效途徑[4]。李成業(yè)認(rèn)為管道地下通過權(quán)建立在他人所有或者使用的土地之上，屬于用益物權(quán)中的地役權(quán)[5]。陶青德認(rèn)為《管道保護(hù)法》是公法色彩明顯的民法特別法，管道役權(quán)屬于管道物權(quán)范圍，表現(xiàn)為管道毗鄰不動產(chǎn)的各種禁限規(guī)定[6]。

管道通過用地容易管道企業(yè)與土地使用權(quán)人之間的糾紛，逐漸形成行業(yè)突出的社會問題。國內(nèi)外文獻(xiàn)多是從法理和工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)Υ祟惉F(xiàn)象進(jìn)行分析，鮮有專家學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度挖掘其深層次根源，本文基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行分析，為解決此類問題提供了研究依據(jù)。

1 管道通過用地特點(diǎn)和權(quán)益糾紛

管道用地包括永久性用地，臨時用地和管道通過用地三類。

永久性用地：范圍主要是分輸站場、閥室用地。管道企業(yè)應(yīng)取得上述地塊的永久性用地使用權(quán)，辦理土地征用手續(xù)。設(shè)計規(guī)范還列有管道維修便道用地，但實(shí)踐中一般不征。

臨時用地：是指管道建設(shè)期間的用地，包括管道施工作業(yè)帶施工，便道，設(shè)備場地，取棄土場等。管道企業(yè)向縣級以上政府土地主管部門申請，有償取得一定時間內(nèi)的土地使用權(quán)，施工完成后復(fù)原土地使用功能，交還原土地使用權(quán)人。

管道通過用地：是指管道從他人擁有土地使用權(quán)的地下空間通過，管道所有權(quán)人在不改變地表用途的前提下長期使用地下空間。這部分土地不采用征用方式，土地為原土地使用權(quán)人所有，管道企業(yè)僅享有地下通過權(quán)。但是為了保障天然氣輸送安全，管道運(yùn)行期內(nèi)，根據(jù)《中華人民共和國石油天然氣保護(hù)法》(以下簡稱《管道保護(hù)法》)，管道上方一定范圍內(nèi)的土地使用功能受到限制。

前兩類用地范圍明確、有明確的約定或規(guī)定，在實(shí)踐中不易引發(fā)矛盾，而管道通過用地，雖然法規(guī)明確了管道企業(yè)對土地使用權(quán)人按合同約定進(jìn)行一定補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和監(jiān)管，是引發(fā)矛盾沖突的焦點(diǎn)。

依據(jù)《管道保護(hù)法》第30條，在管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)禁止：①種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達(dá)管道埋設(shè)部位可能損壞管道防腐層的深根植物；②取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蝕性物質(zhì)、使用機(jī)械工具進(jìn)行挖掘施工；③挖塘、修渠、修曬場、修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物。

管道企業(yè)認(rèn)為根據(jù)《管道保護(hù)法》，只要項(xiàng)目得到批復(fù)，不僅有權(quán)通過他人土地的地下空間，還可以要求地表作業(yè)限制在不危害管道安全的范圍內(nèi)。土地使用權(quán)人依據(jù)物權(quán)法和土地承包的相關(guān)規(guī)定認(rèn)為，自己對土地享有占有、使用、收益和處分權(quán)利，管道企業(yè)沒有征地而限制自己使用土地是侵權(quán)。管道企業(yè)和土地使用權(quán)人均認(rèn)為自己是依法主張權(quán)利，兩者之間的矛盾日益凸顯，常有訴諸法庭，結(jié)局往往是管道企業(yè)敗訴。

這種對抗的結(jié)果會導(dǎo)致土地使用權(quán)人對管道的任意占壓、隨意種植農(nóng)作物和其他有可能危害管道安全的行為，造成事故隱患、可能危害能源安全和公共安全。

2 經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的解釋

一些學(xué)者基于管道安全運(yùn)營保障角度提出用政府干預(yù)來解決管道通過用地，本文認(rèn)為，應(yīng)弄清矛盾背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)象。表面上看，管道用地沖突起于各類法規(guī)的理解沖突，實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)資源合理配置、產(chǎn)業(yè)政策選擇和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管問題。在市場經(jīng)濟(jì)中，除行政手段外，還要發(fā)揮市場的作用，分析產(chǎn)生矛盾的經(jīng)濟(jì)學(xué)根源，優(yōu)化資源配置，因此有必要進(jìn)行梳理。

2.1 規(guī)制理論下的管道通過權(quán)和管道安全防護(hù)帶

規(guī)制理論源于作為規(guī)制者的政府機(jī)關(guān)強(qiáng)制性地干預(yù)市場主體的決策[7]。規(guī)制的目的包括：應(yīng)對自然壟斷和有限競爭市場結(jié)構(gòu)的公共利益保障[8]、基于工業(yè)化生產(chǎn)風(fēng)險擴(kuò)大化的風(fēng)險防范[9]。

管道不僅是企業(yè)經(jīng)營設(shè)施，也是國家的基礎(chǔ)能源設(shè)施，具有雙重屬性，商業(yè)性和公益性。天然氣運(yùn)輸安全是能源安全和社會公共安全的重要組成部分。作為高壓管線，且輸送的是易燃易爆物質(zhì)，一旦發(fā)生泄漏，極易引發(fā)安全事故。據(jù)統(tǒng)計，我國油氣管道安全事故率平均3次/每千公里，為美國的6倍，歐洲國家的10倍。1995年以來，全國共發(fā)生各類油氣管道安全事故1 000多起，造成大量人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，最嚴(yán)重的一次是2013年山東黃島的管道泄漏爆炸，造成62人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元。

對于管道的安全運(yùn)營風(fēng)險，最大量、直接的誘因是第三方破壞，事后訴訟機(jī)制因?yàn)樵V訟成本高昂、法官專業(yè)缺失、被告賠償能力有限、被訴低概率導(dǎo)致威懾有限等原因而無法有效應(yīng)對，因此，原本的一元過錯歸責(zé)轉(zhuǎn)向了以過錯責(zé)任和風(fēng)險責(zé)任為中心的二元?dú)w責(zé)[10]。天然氣輸送管道穩(wěn)定運(yùn)行是保障能源安全和社會公眾利益的必要條件，且管道泄露損害具有不可逆的特點(diǎn)，與其事后處罰和損害賠償，不如預(yù)先加以避免。政府事前干預(yù)是預(yù)防這些危害的有效途徑，當(dāng)前，各國政府日益重視有效識別、衡量和回應(yīng)風(fēng)險的規(guī)制。

管道通過權(quán)和管道安全防護(hù)帶正是基于上述政府規(guī)制理論上設(shè)置的，目的在于維護(hù)公眾利益和防控安全風(fēng)險，以法律形式表現(xiàn)出來，屬于一種命令型規(guī)制。

2.2 土地資源的稀缺性使土地機(jī)會成本與收益背離

《管道保護(hù)法》提出了寬約10米的管道安全防護(hù)帶，初步測算每10公里管道約150畝土地，埋有管道的土地約30%～45%面積處于帶內(nèi)。對于集體土地來講，帶內(nèi)除了種植一些淺根的農(nóng)作物，基本上不能再有其他功能，對國有土地使用權(quán)人而言，實(shí)際上是把自己擁有使用權(quán)的土地提供給了管道企業(yè)專用。

土地是稀缺資源，其供給是有限的，土地的供給曲線可以近似的看作是一條垂直于橫軸的直線，在中國尤其如此。在大多數(shù)地方，土地資源存在著明顯的供需不平衡，加之城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，有些城郊地區(qū)寸土寸金，土地的機(jī)會成本極高。管輸供氣的目的地通常是人群密集活動的市鎮(zhèn)，管道往往密布于城鎮(zhèn)周邊，管道通過權(quán)對功能的限制形成了土地機(jī)會成本與補(bǔ)償收益在長期內(nèi)的背離。

與土地機(jī)會成本不斷提高的事實(shí)相對，《管道保護(hù)法》提出的補(bǔ)償規(guī)定過于保守，依照第14條：依法建設(shè)的管道，通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時土地的用途給予補(bǔ)償。第26條：為合理利用土地，在保障管道安全的條件下，管道企業(yè)可以與有關(guān)單位、個人約定，同意有關(guān)單位個人種植淺根農(nóng)作物，但是因管道巡護(hù)、檢測、維修造成的農(nóng)作物損失，除另有約定外，管道企業(yè)不予賠償。

從上述規(guī)定可以看出?！豆艿辣Ｗo(hù)法》提出的補(bǔ)償包括兩種，一是管道通過權(quán)補(bǔ)償，其目的在于補(bǔ)償土地功能損失。二是檢修補(bǔ)償，補(bǔ)償因檢修管道造成的財產(chǎn)損失。實(shí)踐中，管道企業(yè)更關(guān)注后者，只要管道入地就行，加之沒有相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和參照物、缺乏有效的監(jiān)管，各管道企業(yè)做法相差非常之大。后者的補(bǔ)償是在實(shí)際損失發(fā)生后的一種象征性的補(bǔ)救。站在土地使用權(quán)人角度，其成本和收益明顯不對等。

2.3 管道安全防護(hù)帶在長期內(nèi)與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)

按照《管道保護(hù)法》，管道發(fā)展規(guī)劃由能源主管部門根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，組織并編制實(shí)施，管道規(guī)劃應(yīng)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，但在此階段管道路由僅是粗?jǐn)M管道起終點(diǎn)、經(jīng)由縣區(qū)及主要功能，還不具備審批后納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作深度。進(jìn)入批復(fù)或設(shè)計階段時，企業(yè)經(jīng)勘察后將管道選線方案報送擬建管道所在地縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核。由于國內(nèi)現(xiàn)有各省區(qū)基本都沒有預(yù)留管道走廊，現(xiàn)有管道選線基本上都是由業(yè)主和設(shè)計單位在現(xiàn)狀城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上選線。

規(guī)劃批復(fù)的附圖包含管道、場站及其他管道附屬設(shè)施，管道經(jīng)由土地也包含在管道建設(shè)用地中。線路工程與固定四界的點(diǎn)源工程不同，管道安全防護(hù)帶形成的狹長地帶，對當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)空間分布格局形成了一種實(shí)際約束。

按照《管道保護(hù)法》要求，納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管道建設(shè)用地，不得擅自改變用途。在長達(dá)數(shù)十年的管道運(yùn)行期中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生變化的可能性較大，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)處于動態(tài)調(diào)整之中，而管道保護(hù)帶一定程度上限制了城鄉(xiāng)規(guī)劃的靈活性。

即使管道企業(yè)同意改遷線路，按照 “后建服從先建”原則，后來的建設(shè)者，不論是企業(yè)還是政府，要承擔(dān)巨大的改建費(fèi)用。而有些管道受廊道資源限制無法改遷，地塊又不能再用于建設(shè)用地。由此引發(fā)群眾、基層地方政府的抵制情緒。

目前來看，大批管道投產(chǎn)運(yùn)行時間有限，此類矛盾還沒有集中爆發(fā)。將來，在具有城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，這種風(fēng)險會成為管道安全、社會穩(wěn)定風(fēng)險高發(fā)因素。

2.4 公共資源的正外部性帶來的市場失靈

管道埋于地表下1.5米，地表仍保留有使用功能，管道通過權(quán)一般不采用征地方式。對于站場用地，《國家劃撥用地目錄》提出：對國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)。對以營利為目的，非國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)以有償方式提供土地使用權(quán)。實(shí)踐中，由于管道投資主體多元化，管道建設(shè)運(yùn)營企業(yè)除國有企業(yè)外還有多種經(jīng)濟(jì)成分的非公有制企業(yè)。近年來管道站場多以出讓方式取得。

由于管道工程線路長，臨時用地和拆遷成本偏高，即使管道通過用地不采用征地方式，總體上看，管輸土地成本與其他能源輸送方式相比沒有明顯優(yōu)勢。天然氣作為清潔能源，消費(fèi)氣量的增大體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量綠色發(fā)展的思路，整個社會都受益，而其定價機(jī)制參照相似品的比價，并沒有為管道企業(yè)留下巨額管道通過權(quán)補(bǔ)償費(fèi)攤銷的成本空間。

我國正在開展天然氣價格形成機(jī)制的改革，管道輸送和銷售分設(shè)運(yùn)行，管道被視為一種公共資源，向第三方市場主體公平開放。公共資源的正外部性，使得完全以盈利為目的的企業(yè)舉步不前。管道企業(yè)認(rèn)為過多的管道通過權(quán)補(bǔ)償費(fèi)，使自己承擔(dān)了額外的社會責(zé)任，市場機(jī)制在此時也處于失靈狀態(tài)。

2.5 信息不對稱導(dǎo)致的市場失靈

在管道通過權(quán)交易中，存在著信息不對稱。管道企業(yè)和建設(shè)單位擁有信息優(yōu)勢，具有管道建設(shè)和運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)。而土地使用權(quán)人缺乏充分的信息渠道，對可能帶來的功能限制了解不多，或者不能充分估計負(fù)面影響。主要體現(xiàn)在：①管道企業(yè)一般在管道建設(shè)期與土地使用權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，這種補(bǔ)償協(xié)議大部分是對施工期臨時占地進(jìn)行補(bǔ)償，管道通過補(bǔ)償涉及不多或是輕描淡寫。支付方式一般為協(xié)議簽訂后若干個工作日將補(bǔ)償款足額一次性支付給土地權(quán)益人，兩年臨時占地期滿后的管道通過權(quán)補(bǔ)償成為矛盾。②很多項(xiàng)目，農(nóng)戶與管道企業(yè)甚至不見面，而是被村委會代理簽訂了合同。按照現(xiàn)行規(guī)定，在前期工作中，企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾聿块T直接簽訂合同是合理的。管道企業(yè)也避免與土地承包經(jīng)營者談條件，但在實(shí)施和運(yùn)行過程中，又避擾不開實(shí)際的土地占有人。③土地埋管后，一定程度上意味著永久使用。土地使用權(quán)人以前沒有類似經(jīng)歷，往往不能充分預(yù)計管道對自己的影響，這些影響包括：不能種樹和根系發(fā)達(dá)的農(nóng)作物，不能堆放重物，不能建蔬菜大棚、牲畜養(yǎng)殖棚等建構(gòu)筑物，管道運(yùn)行中的高溫導(dǎo)致農(nóng)作物一定程度的減產(chǎn)，管道維修巡線踩踏，管道標(biāo)識占位等等。

由于信息不對稱，土地使用權(quán)人不能有效判斷地埋管道對自己的影響，土地使用權(quán)人和管道企業(yè)即使事先簽有協(xié)議，也會因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)人相關(guān)知識的積累形成抵觸，看似合理的契約，執(zhí)行時矛盾倍出。

3 結(jié)論

近年來，在我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下，具有環(huán)境友好型優(yōu)勢的天然氣連年成為消費(fèi)增速最快的一次能源。2019年國內(nèi)天然氣產(chǎn)量1 736億立方米，進(jìn)口量9 656萬噸，消費(fèi)氣量突破3 000億立方米[11]。按照規(guī)劃，2030年，天然氣消費(fèi)氣量在一次能源消費(fèi)中占比將從現(xiàn)在的10%升至15%。未來相當(dāng)長時間內(nèi)，管道建設(shè)仍然是完善能源基礎(chǔ)設(shè)施的重要舉措。另一方面，隨著現(xiàn)有管道服役時間增長，安全隱患風(fēng)險持續(xù)增長。因此，必須積極面對此類糾紛帶來的社會問題。

綜上所述，天然氣長輸管道通過用地的權(quán)益之爭，其經(jīng)濟(jì)學(xué)原因在于公共資源帶來的市場失靈以及市場經(jīng)濟(jì)資源合理分配機(jī)制的不足。本文揭示了政府、市場主體、相關(guān)權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)學(xué)角色和行為方式，把脈此類問題的本質(zhì)，有助于從根本上解決此類矛盾。