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      淺談國土空間規(guī)劃改革中的“多規(guī)合一”思路

      2021-12-27 18:05:00程旭
      遼寧自然資源 2021年6期
      關(guān)鍵詞:多規(guī)合一空間規(guī)劃合一

      程旭

      (鐵嶺市自然資源事務(wù)服務(wù)中心,遼寧鐵嶺 110866)

      在當前建設(shè)美麗中國,節(jié)約集約利用土地背景下,國土空間規(guī)劃改革勢在必行。此前粗放、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的空間規(guī)范方式亟待改革,當前的空間規(guī)劃工作必須綜合權(quán)衡城市土地利用現(xiàn)狀、城市生態(tài)群落、公共服務(wù)配套設(shè)施、適宜人居環(huán)境等多重因素。受制于多個目標管理的不確定性,各地對國土空間規(guī)劃制定了多重管控政策,而這些政策之間缺乏協(xié)調(diào)性,導(dǎo)致國土空間規(guī)劃工作掣肘良多,舉步維艱。故此,著力提升國土空間規(guī)劃政策、規(guī)范的科學(xué)性、可行性,增加規(guī)范協(xié)調(diào)性,擴展“多規(guī)合一”工作試點范圍,加大力度推行國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”勢在必行。

      一、國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”政策背景及技術(shù)分析

      1.國土空間規(guī)劃改革之“多規(guī)合一”政策背景

      由于歷史因素,我國工業(yè)化、城市化進程中對空間資源認識偏差,過度追求效率及缺乏科學(xué)規(guī)劃的開展建設(shè)導(dǎo)致城市空間資源日益緊張,經(jīng)濟、社會發(fā)展遭遇資源瓶頸。城市建設(shè)空間分布缺乏合理性給下一個五年計劃的空間規(guī)劃工作遺留了巨大的現(xiàn)實困難。在當下“多規(guī)”齊管的局面下,城市各管理部門的規(guī)劃思路、價值定位、分類標準、區(qū)劃方式、期限各異,導(dǎo)致國土空間規(guī)劃方案之間彼此矛盾、缺乏銜接,各部門數(shù)據(jù)之間格式不同,信息沒有實現(xiàn)共享、數(shù)據(jù)庫不兼容,“多規(guī)”規(guī)??涨?,建設(shè)標準沖突。因此,探索“多規(guī)合一”的管控政策規(guī)范體系,推進城市科學(xué)、宜居、綠色發(fā)展勢在必行。

      2.國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”技術(shù)分析

      當前,實施“多規(guī)合一”試點地區(qū),如遼寧省沈陽市、鞍山市等地,已開展空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、規(guī)范工作流程、重置管控體系等一系列工作,統(tǒng)籌規(guī)劃,從整體上提升了國土空間規(guī)劃工作質(zhì)量。為了保障國土空間規(guī)劃政策及城市發(fā)展建設(shè)的可行性,試點城市沈陽對土地信息、土地利用方案進行綜合分析,對所涉圖斑進行修復(fù),對多圖紙信息進行匯總,統(tǒng)籌掌握當前城市空間利用狀況,對老城區(qū)、新城區(qū)、地上、地下空間及該市和平區(qū)為試點推進的“樓宇經(jīng)濟”進行全方位、多角度系統(tǒng)分析,以盤活存量為次要目標,實現(xiàn)了空間資源的節(jié)約集約利用和城市的綠色發(fā)展。以建設(shè)美麗中國為總目標,各試點地區(qū)在國土空間規(guī)劃規(guī)程中,落實“多規(guī)合一”、生態(tài)優(yōu)先原則,以遼寧省鞍山市為例,該市在推行國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”過程中以生態(tài)保護為核心目標,進行國土資源調(diào)配,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)空間修復(fù)良性互動,落實生態(tài)環(huán)境、生物群路實時監(jiān)控與空間規(guī)劃信息共享,為數(shù)據(jù)整合和信息共享提供了成功的技術(shù)模板,為城市空間規(guī)劃提供了一條具有普遍示范意義的技術(shù)路線。

      二、當前國土空間規(guī)劃體系改革的技術(shù)定位

      1.與國家級空間規(guī)劃總體目標相協(xié)調(diào)

      當前國土空間規(guī)劃體系改革應(yīng)首先回應(yīng)國家級空間規(guī)劃總體目標,與國家戰(zhàn)略目標高度統(tǒng)一,一致定位。在疫情導(dǎo)致的全球糧食緊張背景下,有力保護耕地、保障糧食安全是國土空間規(guī)劃的首要目標,以此為優(yōu)先價值定位,落實空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”;在此之下的價值位階是生態(tài)安全,推進生態(tài)文明建設(shè),實現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟、社會良性發(fā)展的必由之路;繼而實現(xiàn)空間資源及其附屬國土資源的集約、節(jié)約利用作為“多規(guī)合一”的延展性價值定位。

      具體而言,以與國家空間規(guī)劃、空間管控一致為價值定位,在省級、地市級國土空間規(guī)劃過程中,強調(diào)資源環(huán)境、生態(tài)安全評價,強調(diào)“三區(qū)三線”劃定要求,合理開展國土空間規(guī)劃,對工業(yè)化進程、城鎮(zhèn)化進程中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地和永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田儲備區(qū)進行科學(xué)合理的規(guī)劃,提高對城鎮(zhèn)周邊地區(qū)土地開發(fā)利用的規(guī)劃層級和重視程度,以開發(fā)建設(shè)主城區(qū)的施工、勘查技術(shù)標準開發(fā)利用城鎮(zhèn)周邊地區(qū),防止經(jīng)濟建設(shè)對生態(tài)空間的過度壓榨,同時,為城市未來的發(fā)展預(yù)留足夠的規(guī)劃空間。針對國土空間規(guī)劃進行省級層面的統(tǒng)籌規(guī)劃,優(yōu)化國土空間管控模式,實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,在“多規(guī)合一”思路指導(dǎo)下,實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的良性發(fā)展,推動地方經(jīng)濟建設(shè)。

      2.實現(xiàn)部門聯(lián)動,落實城市管理部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

      國土空間規(guī)劃改革可以從空間管控體制為出發(fā)點進行。一是增強各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動,實現(xiàn)信息共享,進而推進空間資源及其附屬資源的合理調(diào)配,落實“多規(guī)共享”政策紅利。二是集中事權(quán),對城市空間進行科學(xué)、合理的劃分,各部門領(lǐng)域內(nèi)的空間規(guī)劃內(nèi)容專業(yè)性強,唯有統(tǒng)籌規(guī)劃,互相協(xié)調(diào),才能實現(xiàn)規(guī)劃價值合理排序,有效推進“多規(guī)合一”理念下的資源合理配置,實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)性。同時,實現(xiàn)國土空間規(guī)劃一張圖,簡化國土空間規(guī)劃流程,提高工作效率和辦事效率,服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,為疫情之下重振經(jīng)濟助力。

      3.以宏觀調(diào)控為參照系,進行國土空間規(guī)劃改革

      國土空間規(guī)劃對規(guī)劃范圍內(nèi)的國民經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等具有決定性意義的影響,因此,國土空間規(guī)劃必須以國家現(xiàn)階段宏觀調(diào)控目標為參照系開展。改善此前的粗放型發(fā)展,轉(zhuǎn)發(fā)以高耗能、高度依賴國土空間為代價的經(jīng)濟發(fā)展模式,通過有效調(diào)整國土空間開發(fā)秩序,合理配置日趨緊張的空間資源,有效降低國土空間規(guī)劃工作中的歷史遺留因素負面影響,實現(xiàn)空間資源的可持續(xù)利用,為經(jīng)濟發(fā)展提高有力支撐。

      三、“多規(guī)合一”視野下的國土空間規(guī)劃改革技術(shù)路線

      1.構(gòu)建規(guī)劃管理新思路

      現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展方式對地方政府在開展國土空間規(guī)劃工作時提供了新思路,國土空間規(guī)劃不僅限于以往的落實規(guī)劃管理,更強調(diào)加強各職能部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動,確保各規(guī)劃管理部門之間統(tǒng)籌進行空間規(guī)劃,減少規(guī)劃沖突、重疊的負面影響。

      2.加大部門之間信息共享力度

      目前,各空間規(guī)劃部門仍采用紙質(zhì)辦公模式,未實現(xiàn)國土空間規(guī)劃工作中的信息共享,各部門之間信息平臺建設(shè)緩慢,各級政府仍停留在對國土空間規(guī)劃信息實行分級管理。因此,加大信息平臺建設(shè)力度,實現(xiàn)部門之間信息共享十分重要,規(guī)范數(shù)據(jù)格式,實現(xiàn)信息互相通報,同步規(guī)劃工作流程,是實現(xiàn)“多規(guī)合一”的技術(shù)基礎(chǔ)。

      “多規(guī)合一”在國土空間規(guī)劃中起著頂層設(shè)計的作用,故此,實現(xiàn)國土空間規(guī)劃改革中的“多規(guī)合一”,對實現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展,建設(shè)美麗中國具有不可替代的作用。

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