社會治理的概念、內(nèi)涵及其機制研究

易伍林

摘要：黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”概念，黨的十九屆四中全會進一步提出“市域社會治理”概念，這意味著國家治理理念的深刻變革，從強調(diào)國家權(quán)力的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)向地方社會自我治理能力的培育，吸引更多的社會力量參與社會治理。文章從社會治理的概念、內(nèi)涵及其機制來呈現(xiàn)國內(nèi)研究者有關(guān)社會治理研究的基本脈絡(luò)，并對未來需要重點研究的議題進行初步闡釋。

關(guān)鍵詞：社會治理；基層矛盾；公共服務(wù)；治理機制

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0042-05

基金項目：南京市社科基金專項項目“以執(zhí)行力為中心提升后疫情時期南京市基層社會治理能力研究”（20ZX05）；南京市江寧區(qū)哲學(xué)社會科學(xué)研究課題資助項目“江寧區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的方法和路徑研究”（JNSKYB202101）。

為適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會的時代要求，黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”概念，強調(diào)將從“改進社會治理方式”“激發(fā)社會組織活力”“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制”以及“健全公共安全體系”四個維度提升社會治理水平。這意味著國家治理理念的深刻變革，突破了過去強調(diào)國家權(quán)力的主導(dǎo)地位、忽略地方社會自我治理能力培育的思路。為促進國家治理體系的現(xiàn)代化，十九屆四中全會則進一步提出“市域社會治理”概念。這表明，中國社會治理實現(xiàn)了由“社會管控”—“社會管理”到“社會治理”—“市域社會治理”的歷史性跨越。筆者歸納和梳理了近年來國內(nèi)社會治理研究的主要議題，并提出未來仍需著力研究的主要議題。

一、社會治理的概念

在一定意義上，社會治理是“社會”的發(fā)生及其二重性的必然要求和產(chǎn)物，是為了有效應(yīng)對“社會”二重性（即社會性與公共性）的內(nèi)在張力[1]。從研究視角看，研究者大多基于治理主體、治理路徑與治理網(wǎng)絡(luò)的角度來定義社會治理概念[2]。從治理客體看，社會治理主要以社會公共事務(wù)為對象[3]。從研究內(nèi)容上看，社會治理事實上有廣義和狹義之分。前者是指政府在公共領(lǐng)域?qū)ι鐣窘Y(jié)構(gòu)的塑造、對非市場競爭關(guān)系的調(diào)節(jié)以及對各類非政府組織的管理；后者是指對社會基層社區(qū)和基層組織的管理[4]。從主體間關(guān)系的角度看，社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務(wù)進行的治理活動[5]。從運行意義上，“社會治理”實際是指“治理社會”[6]。在具體研究當中，研究者往往根據(jù)研究需要來使用這一概念，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理[7]、生活治理[8]、情感治理[9]等。相較于社會治理而言，市域社會治理概念在空間范圍、行動主體、治理手段和治理目標上更為明確[10]。

二、社會治理的內(nèi)涵

從宏觀層面而言，社會治理的核心議題就是處理好國家與社會的關(guān)系問題[11]。在社會治理研究的具體議題上，基層矛盾解決與公共服務(wù)能力提升受到研究者更多的關(guān)注。

1.基層矛盾解決

20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少、治安好”的楓橋經(jīng)驗。之后，楓橋經(jīng)驗得到不斷發(fā)展，形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手，依靠群眾，預(yù)防糾紛，化解矛盾，維護穩(wěn)定，促進發(fā)展”的楓橋新經(jīng)驗。其核心在于矛盾不上交，以黨的群眾觀點和群眾路線為依托[12]。然而，“楓橋經(jīng)驗”必須要有一個能夠取得上級政府充分授權(quán)、當?shù)厝罕姵浞中湃蔚幕鶎诱?quán)（干部），這也是“楓橋經(jīng)驗”在其他地方難以復(fù)制的重要原因之一。

進入21世紀，在工業(yè)化與城市化的交互作用下，各類社會矛盾呈高發(fā)態(tài)勢。這些矛盾不僅復(fù)雜，也很尖銳，解決難度非常大，甚至在一些地方出現(xiàn)了“健訴”與“訴訟的低效”并存的怪象[13]。針對基層社會矛盾的成因，學(xué)界有“新生社會矛盾糾紛論”“矛盾糾紛演化論”“人民內(nèi)部矛盾論”“矛盾糾紛轉(zhuǎn)型發(fā)展論”“矛盾糾紛個體容忍度理論”五種解釋[14]。甚至有研究認為，基層政權(quán)有時會借助國家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權(quán)在基層與地方社會分離，從而引發(fā)社會矛盾。而政府治理理念相對滯后、治理手段單一、預(yù)警機制不夠健全、矛盾化解機制沒有系統(tǒng)化則被認為是影響基層矛盾解決的主要因素[15]。

20世紀90年代，基層政府出于維護社會穩(wěn)定的考慮，習慣采取“拔釘子”“開口子”等方式“擺平理順”基層社會矛盾[16]152-153。2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅后，干群關(guān)系格局發(fā)生一定改變，基層政府的治理能力也因缺乏財政支撐受到影響。在信訪工作考核“一票否決”和穩(wěn)定壓倒一切的考評壓力下，“不出事”邏輯開始在基層干部中蔓延[17]。近年來，有學(xué)者通過對基層實踐的考察發(fā)現(xiàn)，資源下移、網(wǎng)格治理、民生保障、暢通訴求將大大促進基層矛盾的解決[18]。

在國家大力推動依法治國的背景下，推動基層矛盾解決法治化也是近年來學(xué)界討論的熱點話題。在一些學(xué)者看來，正是因為規(guī)則、程序不完備，大量基層沖突無法有效化解[19]9。然而，基層矛盾解決法治化若不能與基層社會禮法、基層自治相結(jié)合，則易導(dǎo)致基層社會糾紛發(fā)生異化[13]，增加地方治理的社會成本。

2.公共服務(wù)能力提升

從內(nèi)容上看，基層公共服務(wù)主要涉及教育、醫(yī)療、住房、市政、交通、治安等領(lǐng)域，與基層群眾的衣食住行密切相關(guān)。近年來，基層社會治理創(chuàng)新主要表現(xiàn)在兩個層面：一是城市街道辦事處的招商引資、協(xié)稅護稅等經(jīng)濟職能上交給區(qū)級政府，工作重心則轉(zhuǎn)到社會管理和公共服務(wù)上；二是高層級的政府推動“條”上的職能部門將其組織資源和授權(quán)重心下沉到鎮(zhèn)街派出機構(gòu)，推動城市管理重心全面下移。相較而言，以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算為支撐的網(wǎng)格化治理在促進公共服務(wù)精準化上成效更為顯著。也有學(xué)者認為，政府與社會的互動是一個多層級政府與社會的復(fù)雜運行過程，而縱向間的政府結(jié)構(gòu)對社會治理的發(fā)展具有很大的破壞性[20]。

近年來，如何激活社會組織活力是學(xué)界較為關(guān)注的研究議題。有學(xué)者認為，基層社會治理的創(chuàng)新實踐，特別是社會工作和社會組織的發(fā)展，正在打開“社會”的空間，改變“有政無社”“以政代社”“政社不分”的局面。也有學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，社會組織參與政府購買服務(wù)時存在諸多困境，如在服務(wù)目標上是滿足公眾需求還是迎合行政需要，在服務(wù)過程中是重實效還是趕任務(wù)，在服務(wù)能力上是追求專而精還是泛而空等[21]。

三、社會治理機制

20世紀90年代以前，城鄉(xiāng)戶籍制度和單位制在相當程度上成為一種社會管控機制。20世紀90年代以后，行政發(fā)包制作為一種治理手段被中國各級政府普遍接受，并在實踐中與“晉升錦標賽”相互強化。周雪光從產(chǎn)權(quán)理論的視角對行政發(fā)包制的理論進行了補充[22]。與前述研究不同的是，有學(xué)者提出了“中央治官、地方治民”模型的解釋框架[23]。

然而，面對上級政府和政策的壓力，基層政府經(jīng)常會面臨“上面千根線，下面一根針”的極大壓力。為此，基層官員要么煞費心思地采用各種應(yīng)對策略和共謀行為來敷衍或弱化政策實施[22]，要么通過治理來消解行政[24]，導(dǎo)致造成國家政策在基層無法得到有效執(zhí)行。

2006年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅后，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則由“汲取型”蛻化為“懸浮型”[25]，項目制開始成為基層治理的重要手段。就運行機制而言，有學(xué)者認為，項目制事實上由國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制所構(gòu)成[26]；也有學(xué)者認為，項目制背后的運作邏輯實際是各級政府在“目標設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)”三種控制權(quán)上的博弈[27]。就制度目標而言，項目制是為應(yīng)對分稅制帶來財政資源過度向上聚集、地方公共服務(wù)能力急劇衰退的現(xiàn)實。然而，也有一些學(xué)者認為，項目制在提升地方公共服務(wù)水平方面成效有限，甚至成為一些基層政府爭利的重要手段。

作為中國特有的一種治理方式，運動式治理也是學(xué)界研究的熱點話題。所謂運動式治理，是指“以執(zhí)政黨在革命戰(zhàn)爭年代獲取的強大政治合法性為基礎(chǔ)和依托，通過執(zhí)政黨和國家官僚組織有效的意識形態(tài)宣傳和超強的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動群眾為主要手段，在政治動員中集中與組織社會資源以實現(xiàn)國家的各種治理目的，進而達成國家的各項治理任務(wù)?！盵28]其內(nèi)在邏輯在于，為解決社會治理中某一類突出問題，通過高強度的政治動員，在短時間內(nèi)將各類資源集中于某一領(lǐng)域，從而達到立竿見影的效果。這種治理模式在學(xué)界的爭議較大，主要是因為行政權(quán)力對常態(tài)化的法治會造成干擾，其功效存在邊際界限，并且具有很大的負面效應(yīng)。

相較而言，融入了大數(shù)據(jù)和AI智能技術(shù)的網(wǎng)格化治理是目前最為成熟的治理創(chuàng)新。其最大優(yōu)勢是，通過網(wǎng)格把各個治理主體有機結(jié)合在一起，從而實現(xiàn)管理的精細化和服務(wù)的精準化[29]。在一定意義上，社會治理就是以網(wǎng)格平臺為依托，多元主體共建共治共享，即“在黨和政府的主導(dǎo)下，多方面的社會力量共同參與，以激發(fā)社會活力和法治保障為手段，以保障改善民生和追求社會和諧為目的，以社會共同體（社區(qū)）為載體的治理社會的活動”[30]。而在一些地方，基層治理場域甚至出現(xiàn)了一種上級“條條”部門與下級“塊塊”“結(jié)對競賽”的新機制[20]。

社會治理不僅牽涉國家、市場、社會之間的關(guān)系，也涉及激發(fā)社會組織活力、預(yù)防和化解社會矛盾、健全公共安全體系等方面。2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情不僅檢驗了各地的社會治理能力和體系建設(shè)成效，也在客觀上拓展了社會治理的內(nèi)涵、方式和手段。限于篇幅，筆者僅從有限的幾個方面進行歸納和梳理。整體來看，上述研究大多沿著集權(quán)—分權(quán)、中央—地方的研究思路展開研究，對理論方面的思考較多，對地方實踐經(jīng)驗的總結(jié)略顯不足。基于學(xué)理的思考，以下問題值得進一步研究。

一是對社會治理主體之間的關(guān)系如何常態(tài)化機制化等問題的研究明顯不足。以武漢市為例，在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，當?shù)馗骷壵?、衛(wèi)健委、醫(yī)療機構(gòu)、社區(qū)、社會組織之間的協(xié)調(diào)狀況比較混亂。中央強勢介入后，這一局面才大為改觀。由此暴露了當前我國基層社會治理主體協(xié)調(diào)能力不足的弊端。

二是基層社會治理中的執(zhí)行力問題尚未受到足夠重視。執(zhí)行力是一個涉及治理主體、社會環(huán)境、治理理念、治理手段和技術(shù)等諸多方面的問題。在邏輯上，執(zhí)行力其實可以分解成“誰來執(zhí)行”“如何執(zhí)行”“效果怎樣”三個子議題。它是社會治理能力指標的重要載體。

三是對社會組織如何參與社會治理的制度途徑缺乏深入探討。在新冠肺炎疫情防控工作中，吸引社會組織參與社會治理的重要性受到了社會各界的廣泛關(guān)注。目前學(xué)界對社會組織參與基層社會治理的困境關(guān)注較多，對社會組織有效參與的機制性和制度性問題仍缺乏深入研究。

四是對共建的研究較多，對共治的研究則明顯不足。這是因為共建較為直觀，操作性較強，更易于把握；而共治涉及內(nèi)容較多，對研究者的綜合素質(zhì)要求較高，導(dǎo)致一般研究者往往難以把握。

五是對網(wǎng)格化治理模式能否經(jīng)受重大公共危機事件的考驗缺乏前瞻性思考。從政府的角度看，網(wǎng)格化治理旨在從精細化和精準化上提升基層社會治理的質(zhì)量和水平，然而，從已有的實踐看，網(wǎng)格化治理在精準服務(wù)和精細化服務(wù)方面仍有較大的提升空間。

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責任編輯：羅鈺涵