積分制促進鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在機理與實現(xiàn)機制研究

唐 軻 周 易

鄉(xiāng)村治理作為國家治理的基石，其治理體系和治理能力的現(xiàn)代化關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的成敗。近年來，一些地方為解決農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理積極性不高等問題，通過引入積分制，收到了良好效果，發(fā)現(xiàn)一批好做法好經(jīng)驗。2020年8月4日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制有關(guān)工作的通知》提出，積分制是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益探索，要因地制宜在鄉(xiāng)村治理工作中推廣運用積分制。積分制是在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，通過民主程序，將鄉(xiāng)村治理各項事務(wù)轉(zhuǎn)化為數(shù)量化指標(biāo)，對農(nóng)民日常行為進行評價，形成積分，并給予相應(yīng)精神鼓勵或物質(zhì)獎勵，以形成一套有效的激勵約束機制。目前，積分制還處在實踐探索階段，充分認識積分制在鄉(xiāng)村振興中的作用機理與實現(xiàn)機制具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、積分制促進鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在機理

黨的十九大報告提出了關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡摹岸帧狈结?。“二十字”方針涵蓋了鄉(xiāng)村振興的五大具體目標(biāo)任務(wù)。“二十字”方針?biāo)w現(xiàn)的五大目標(biāo)任務(wù)是相互聯(lián)系的有機體，不僅要準(zhǔn)確把握這“二十字”方針的科學(xué)內(nèi)涵和要求，還要把握好這“二十字”方針?biāo)奈宕竽繕?biāo)任務(wù)的內(nèi)在邏輯性和相互關(guān)聯(lián)性。具體而言，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)，生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的環(huán)境基礎(chǔ)，鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的文化基礎(chǔ)，治理有效是鄉(xiāng)村振興的社會基礎(chǔ)，生活富裕是鄉(xiāng)村振興的民生目標(biāo)。積分制影響鄉(xiāng)村振興的路徑可以總結(jié)為：一是積分制通過治理主體創(chuàng)新與制度、機制、體制創(chuàng)新影響“治理現(xiàn)代化”－“治理有效”，而治理有效屬于鄉(xiāng)村振興的有機組成部分，因此影響到鄉(xiāng)村振興；二是積分制影響“治理有效外因素”，進而影響鄉(xiāng)村振興?！爸贫?、機制、體制創(chuàng)新”中的制度可以分解為兩個部分，一部分制度與“三制融合”相關(guān)，進一步與“治理有效”關(guān)聯(lián)，最終影響鄉(xiāng)村振興；另一部分制度與“治理有效外因素”關(guān)聯(lián)，進一步影響鄉(xiāng)村振興。“治理有效外因素”具體指除治理有效外的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富?！?。

（一）積分制的引入有利于多元主體協(xié)同共治

面對日益復(fù)雜、疊加交織的鄉(xiāng)村治理難題，過去以政府為單一主體的治理模式弊端凸顯?，F(xiàn)代化治理要求將村民、社會組織等徘徊在治理邊緣的群體納入到治理主體體系中，尊重其主體地位，提升其話語權(quán)，進一步釋放治理潛能。積分制的發(fā)展涉及不同層級政府（中央、地方）、社會組織（企業(yè)、扶貧機構(gòu)、NGO組織、慈善機構(gòu)等）、村民三類主體。積分制的引入促使政府、社會組織和村民共同參與鄉(xiāng)村事務(wù)治理，從而形成多元主體的治理格局。在此格局下，各主體需明確其責(zé)任與職能，相互協(xié)作，從而促進積分制的有效實施。具體而言，政府需要引領(lǐng)、組織和規(guī)劃；社會組織需要提供ICT技術(shù)、資金、物質(zhì)、管理等支持；村民需要積極參與、配合并發(fā)揮主人翁的作用。積分制的推廣與應(yīng)用離不開各級政府的引導(dǎo)、支持與協(xié)調(diào)，ICT技術(shù)在積分制中的應(yīng)用離不開社會組織的深度參與，積分制的持久實施更離不開廣大村民的積極響應(yīng)。

（二）積分制的引入引致“制度、機制、體制”創(chuàng)新

積分制的引入引致制度創(chuàng)新。積分制促進鄉(xiāng)村振興的第一關(guān)鍵在于積分制度設(shè)計內(nèi)容與鄉(xiāng)村振興的有機結(jié)合，即制度創(chuàng)新。全國不同地方鄉(xiāng)村治理的初始目標(biāo)有所不同，由此決定了各地積分內(nèi)容（鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)）的初始差異。隨著積分制的逐步發(fā)展，積分制的積分內(nèi)容不斷得以拓展，如從最初的單一環(huán)境整治向環(huán)境整治、文明鄉(xiāng)風(fēng)營造共同發(fā)展。鄉(xiāng)村振興內(nèi)容廣泛，涉及產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興五個方面。積分制促進鄉(xiāng)村振興的前提是鄉(xiāng)村振興的五個方面與積分內(nèi)容的綁定。該綁定對農(nóng)戶的行為起到了約束、示范、激勵效應(yīng)，這一效應(yīng)最終體現(xiàn)為農(nóng)戶的積分，完成了“鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)/行為→積分”的第一次兌換。

積分制促進鄉(xiāng)村振興的第二關(guān)鍵在于積分與物質(zhì)激勵的相互掛鉤，即動力機制創(chuàng)新。農(nóng)村屬于熟人社會，一開始，礙于面子等原因，農(nóng)戶不得不對積分積累作出一定的關(guān)注或反應(yīng)，但這種反應(yīng)相對被動、遲緩。只有當(dāng)積分真正與物質(zhì)利益掛鉤的時候，積分的效果才得以真正顯現(xiàn)與長久維持。此種情形下，積分逐漸演變成為一種“貨幣”。這種演變有效解決了農(nóng)戶長期以來內(nèi)生動力不足的問題，完成了“積分→商品”的第二次兌換。

積分制促進鄉(xiāng)村振興的第三關(guān)鍵在于有效的組織保障，即體制創(chuàng)新?；陧椖抗芾磉壿?，任何項目或政策的實施都離不開組織領(lǐng)導(dǎo)與組織運作。積分項的設(shè)定、修改、認定等實施細節(jié)離不開相關(guān)組織的評議；積分評議過程、“積分→物品”兌換等需要堅持公平、公開、公正的原則，離不開相關(guān)組織的監(jiān)督。綜上，“制度、機制、體制”創(chuàng)新實現(xiàn)了“三制融合”，進而影響“治理有效”，最終影響鄉(xiāng)村振興。

二、積分制促進鄉(xiāng)村振興的實踐路徑

新旗村位于寧夏回族自治區(qū)固原市涇源縣興盛鄉(xiāng)以西3公里處，轄區(qū)面積7.2平方千米，屬于回族聚居區(qū)。2020年，全村轄2個自然村，5個村民小組，總?cè)丝?42人，其中勞動力767人。全村擁有耕地1385畝，退耕還林還草2128畝。供水、供電、道路、住房、“農(nóng)網(wǎng)工程”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)全覆蓋。新旗村屬于傳統(tǒng)的貧困村，其支柱產(chǎn)業(yè)為草畜、苗木、勞務(wù)、旅游。2020年，該村通過實施閩寧協(xié)作發(fā)展項目建立滑雪場和草畜產(chǎn)業(yè)扶持項目，有效帶動了貧困群體增收，全村人均可支配收入達8900元，全村建檔立卡貧困戶48戶206人，現(xiàn)已全部脫貧，這個村所在的涇源縣完成了貧困縣摘帽。

2017年9月，涇源縣興盛鄉(xiāng)紅星村推行垃圾兌換制度，即在村部建設(shè)垃圾兌換超市，讓村民利用可回收垃圾來兌換積分。隨后，紅星村嘗試將村規(guī)民約也納入到積分兌換的內(nèi)容之中，以此鼓勵群眾參與鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，取得了可喜成績。涇源縣在此基礎(chǔ)上結(jié)合全縣實際，緊扣鄉(xiāng)村振興實施目標(biāo)，嘗試將“產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織”五個振興內(nèi)容全部納入到積分考核內(nèi)容中，提出了以“付出—積累—回報”為原則的新版鄉(xiāng)村治理積分卡制度。2018年7月，參考紅星村的樣板和涇源縣的指導(dǎo)建議，新旗村“兩委”結(jié)合本村實際，以環(huán)境衛(wèi)生整治為抓手，創(chuàng)新實施鄉(xiāng)村治理積分卡制度，全面推進鄉(xiāng)村振興。經(jīng)過近3年的不懈努力，新旗村在鄉(xiāng)村治理積分卡制度的推行中后來居上，2020年被評為“自治區(qū)文明村”，榮獲“全國法治示范村”。截至2019年，涇源縣在90多個村莊全面推行積分卡制度。2020年7月，固原市決定在5個縣（區(qū)）62個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的180個行政村進一步推廣鄉(xiāng)村文明實踐積分卡制度，并成功入選農(nóng)業(yè)農(nóng)村部樹立的8個供各地學(xué)習(xí)借鑒的典型案例。

（一）拓展評價內(nèi)容，建立合理指標(biāo)體系

拓展評價內(nèi)容是在原有“可回收垃圾兌換積分”的基礎(chǔ)上，嘗試將“產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織”五個鄉(xiāng)村振興內(nèi)容以積分制形式量化出來。具體而言，鄉(xiāng)村振興為一級指標(biāo)，五個振興作為二級指標(biāo)。在每個二級指標(biāo)下，分別構(gòu)建三級指標(biāo)，并對相應(yīng)的三級指標(biāo)予以科學(xué)賦分，以此規(guī)范、約束村民的行為。最終設(shè)置正向激勵賦分項30項（其中積分項24項、特殊嘉獎6項），扣分項16項。例如，在“產(chǎn)業(yè)振興”方面，設(shè)置主動發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧、擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模等7項積分項，把“等靠要”作為扣分項，通過鼓勵建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)主動申請脫貧、致富帶頭人帶動群眾共同富裕等方式，引導(dǎo)群眾積極發(fā)展增收產(chǎn)業(yè)，為產(chǎn)業(yè)振興增添動力；在“人才振興”方面，設(shè)置主動送子女接受義務(wù)教育、掌握實用技能等7項積分項，把子女輟學(xué)等兩種行為作為扣分項，引導(dǎo)群眾在積極參加技能培訓(xùn)、引進技能人才、爭做“致富帶頭人”等方面下功夫，吸引廣大人才為家鄉(xiāng)建設(shè)獻計獻策，為人才振興激發(fā)活力；在“文化振興”方面，設(shè)置積極參加農(nóng)民夜校、參與“學(xué)習(xí)強國”等11項積分項，把收取高額彩禮等8種行為作為扣分項，激發(fā)群眾參加村級文化體育活動、推進民族團結(jié)等方面的熱情，為文化振興增光添彩；在“生態(tài)振興”方面，設(shè)置主動兌換可回收垃圾、保護村莊環(huán)境等10項積分項，把亂扔垃圾、亂排污水等11種行為作為扣分項，引導(dǎo)群眾積極參與保護自然環(huán)境、主動開展垃圾兌換等活動，為生態(tài)振興凝聚合力；在“組織振興”方面，設(shè)置積極參與村級事務(wù)、新時代農(nóng)民講習(xí)所活動等14項積分項，將不積極參與村級事務(wù)等11種行為作為扣分項，引導(dǎo)黨員群眾在支持村“兩委”工作、調(diào)解矛盾糾紛等方面作表率，提高群眾的自覺性和自律性，為組織振興提供保障。

（二）創(chuàng)新運作機制，優(yōu)化積分兌換過程

新旗村通過建立積分卡和愛心公益超市，努力將積分兌換落到實處。首先，在積分兌換管理中，建立愛心超市積分兌換信息系統(tǒng)，即為每個農(nóng)戶辦理一張積分卡，將信息技術(shù)引入積分制的實踐中，以降低積分兌換管理成本。積分兌換信息系統(tǒng)包括村民管理、村民登記、村民信息、積分卡充值、信息導(dǎo)入等內(nèi)容，便于村民隨時查看賬戶積分，也可以在愛心超市進行物品兌換，兌換的標(biāo)準(zhǔn)為1個積分=1元人民幣。其次，新旗村以愛心公益超市作為積分兌換的實施載體，通過引入外部資源來保障積分兌換商品的持續(xù)供應(yīng)。愛心公益超市命名源于其經(jīng)營的商品主要來源于社會捐助商品或社會捐助資金所購買的商品，這些商品主要是當(dāng)?shù)卮迕袼璧囊恍┗旧罨蛏a(chǎn)用品。愛心超市運營過程中，由運營者市場化管理，自負盈虧，政府對積分兌換短缺部分（扣除房屋租金、社會捐贈和廢品銷售等經(jīng)營成本）給予補貼。

（三）健全工作機制，實現(xiàn)積分管理標(biāo)準(zhǔn)化

新旗村著力抓好積分評議小組和監(jiān)督管理小組兩支隊伍建設(shè)，將標(biāo)準(zhǔn)化治理理念引入積分管理。具體表現(xiàn)為：積分評議小組由村民代表大會選出的3～5人組成，負責(zé)積分評比，其工作職責(zé)是每月對農(nóng)戶的床炕衣被、室內(nèi)院落、房前屋后衛(wèi)生等內(nèi)容進行評比和賦分。積分主要來源于“個人申報—小組成員平時發(fā)現(xiàn)—群眾反映”渠道，最終由每月的村民民主會議議定。積分結(jié)果定期在公示欄、積分評比微信群進行公示，同時將公示后的積分錄入農(nóng)戶的鄉(xiāng)村治理積分卡。監(jiān)督管理小組由村“兩委”成員民主推薦的3人組成，主要負責(zé)監(jiān)督積分評議小組的工作及超市運營的規(guī)范性、兌換物品的公平性。除此以外，還負責(zé)積分核算、財務(wù)公示等相關(guān)業(yè)務(wù)。

三、積分制促進鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)機制

2020年，新旗村全村累計積分58361分，累計兌換35243分，參與群眾達2578人次。村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性得以提高，自我行為約束得以強化，村莊環(huán)境衛(wèi)生明顯改善，民風(fēng)向上向好。但還存在一些問題，主要有以下四個方面：

(一)鄉(xiāng)村治理積分卡制度的目標(biāo)聚焦度不高

新旗村鄉(xiāng)村治理積分卡制度的直接目標(biāo)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，而鄉(xiāng)村振興本身涵蓋了“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”五個方面，要實現(xiàn)的目標(biāo)較大，不夠聚焦。從前文分析可知，新旗村的積分卡制度在生態(tài)振興、文化振興和組織振興方面有著明顯的積極作用，但在產(chǎn)業(yè)振興和人才振興方面收效甚微。一方面，鄉(xiāng)村治理積分卡治理目標(biāo)定位得不夠清晰，導(dǎo)致積分卡治理制度難以有效融合于基層既有的績效考核制度；另一方面，不同類型人員（比如普通農(nóng)戶與管理者，不同類型管理者）之間的協(xié)調(diào)難度加大。因此，力圖通過積分卡制度來推進鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)面臨諸多挑戰(zhàn)。

（二）鄉(xiāng)村治理積分卡制度考核內(nèi)容科學(xué)量化有待完善

首先，指標(biāo)選取不夠合理。指標(biāo)選取要考慮科學(xué)性和可操作性兩個方面，新旗村鄉(xiāng)村治理積分卡指標(biāo)選取的可操作性尚可，但科學(xué)性有待完善。比如鄉(xiāng)村治理積分卡賦分表中的特殊嘉獎部分和文化振興兩個一級指標(biāo)下的部分二級指標(biāo)定義內(nèi)容有所重合。其次，指標(biāo)賦值不夠合理。比如，產(chǎn)業(yè)振興的二級指標(biāo)中，該農(nóng)戶在評定期內(nèi)引進外商在本村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，則為該農(nóng)戶加50分，按照1分=1元的標(biāo)準(zhǔn)來計算的話，該農(nóng)戶僅能獲得50元的物質(zhì)獎勵，在當(dāng)前該地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的大環(huán)境下，其激勵作用明顯不足。

（三）鄉(xiāng)村治理積分卡制度的物質(zhì)激勵不足

鄉(xiāng)村治理積分卡制度中的商品來源于“愛心公益超市”，而“愛心公益超市”的商品或資金主要來源于愛心人士和社會捐助以及政府補貼。資金的不充足很大程度上制約了愛心超市經(jīng)營商品的數(shù)量和質(zhì)量，由此導(dǎo)致這些商品對農(nóng)戶的吸引力不足。究其關(guān)鍵原因，主要在于該村的支柱產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱、村集體收入有限。

（四）鄉(xiāng)村治理積分卡制度實施中部分群眾利益兼顧缺失

根據(jù)對新旗村的實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該村約有20%的農(nóng)戶不能完全遵從積分卡制度的相關(guān)規(guī)定或難以將制度內(nèi)化于心。這里主要有兩種情形，第一種是積分卡制度沒有有效地銜接當(dāng)?shù)赝獬龅牟糠洲r(nóng)戶。外出的部分農(nóng)戶通常在外務(wù)工或從事個體經(jīng)營，其收入水平相對于本村較高，對村中的組織歸屬感較低，而積分卡制度的設(shè)計中又沒有很好地與這部分群體的利益融合，比如較多的村級活動出勤量化考核、較低的產(chǎn)業(yè)振興指標(biāo)量化考核等，因此導(dǎo)致積分卡制度和這部分群體的融合度不足。另外一種是在國家打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略任務(wù)下，過多的外部資源或者補貼流向建檔立卡的貧困戶，這種“厚此薄彼”的扶持政策導(dǎo)致部分農(nóng)戶心理失衡，于是對基層的各種制度（包括積分卡制度）產(chǎn)生排斥心理。

四、結(jié)論與政策建議

基于對新旗村鄉(xiāng)村治理積分卡制度的深入觀察，本文研究了積分制推進鄉(xiāng)村振興的作用機理以及實現(xiàn)機制。為了更好地完善積分制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，進而推進鄉(xiāng)村振興，針對鄉(xiāng)村治理積分卡制度在實踐中存在的問題，本文提出以下針對性政策建議：

第一，著力拓展積分制的目標(biāo)范疇。盡管積分制在全面推進鄉(xiāng)村振興中不可能“包治百病”，更不可能“畢其功于一役”，但可以通過不斷拓展積分制的目標(biāo)函數(shù)，豐富積分制的管理方式，使其在目標(biāo)導(dǎo)向和秩序供給上與五位一體的鄉(xiāng)村全面振興更加契合。如讓其與鄉(xiāng)村信用體系建設(shè)相結(jié)合，既能降低不良貸款風(fēng)險，提升農(nóng)民現(xiàn)代契約意識和誠信意識，又能促進農(nóng)村金融更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興尤其是產(chǎn)業(yè)振興，激發(fā)鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力和活力。

第二，科學(xué)量化鄉(xiāng)村治理積分卡制度的內(nèi)容。首先，指標(biāo)選取的科學(xué)化。建議對既有指標(biāo)的科學(xué)性作進一步論證，剔除不科學(xué)指標(biāo)，增加既有科學(xué)性又有操作性的指標(biāo)。建議增加產(chǎn)業(yè)振興和人才振興的重要衡量指標(biāo)，如在發(fā)展農(nóng)地托管服務(wù)等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、拓展農(nóng)村電商服務(wù)等方面作出帶動貢獻的，在積分量化上對其予以充分體現(xiàn)，這樣既有利于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，又有利于營造服務(wù)、奉獻的社會風(fēng)尚，還有利于培育鄉(xiāng)村專業(yè)人才。其次，指標(biāo)賦值的科學(xué)化。原有指標(biāo)設(shè)計中的取值范圍過于簡單，一般只有2～3個值，建議增設(shè)指標(biāo)取值的區(qū)間范圍。為加強鄉(xiāng)村振興薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，建議增加鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和人才振興衡量指標(biāo)的賦值。

第三，加大物質(zhì)激勵力度。足夠的物質(zhì)激勵是積分卡制度能夠真正發(fā)揮作用和持續(xù)運行的核心。當(dāng)前“愛心公益超市”的資金或補貼來源有限，今后可以逐步健全以政府補貼為主、社會捐助為輔、商業(yè)營運補充的超市長效運行機制。在具體操作層面，可以向上級政府爭取鄉(xiāng)村振興積分卡管理制度的專項資金；努力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，并將其中的部分盈余資金用于積分卡制度的物質(zhì)支持。

第四，注重協(xié)調(diào)少數(shù)群眾的利益。針對外出務(wù)工或者經(jīng)營的農(nóng)戶，要積極地與其進行溝通，并詳細解釋最新的積分卡制度管理政策。在積分卡制度管理政策的設(shè)計中要充分考慮這部分群體的利益訴求。例如，賦分指標(biāo)的設(shè)計要充分發(fā)揮這類群體在“產(chǎn)業(yè)振興”和“人才振興”短板上的積極貢獻。建議嘗試通過積分卡制度，結(jié)合家鄉(xiāng)建設(shè)情懷，吸引和鼓勵他們返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵他們加入家鄉(xiāng)鄉(xiāng)村振興建設(shè)事業(yè)。針對那些對基層政策長期有不滿情緒的農(nóng)戶，要及時溝通、教育和引導(dǎo)，向他們認真解釋既有政策的目標(biāo)、差別性和實施過程。尤其在一些具體的政策實施過程中，努力做到公平、公開、公正。