□李彥婭

（1.南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌330031；2.南昌大學(xué)黨風(fēng)廉政研究中心，江西 南昌330031）

一、“十三五”“放管服”改革回顧

“放管服”改革起源于20世紀(jì)末的行政審批改革，李軍鵬認(rèn)為我國(guó)“放管服”改革經(jīng)歷了面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的“放管服”改革階段、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善時(shí)期的“放管服”改革階段、市場(chǎng)決定性作用時(shí)期的“放管服”改革階段三個(gè)階段[1](p2936)。到“十二五”末，分散的行政審批改革、監(jiān)管改革和服務(wù)型政府等改革逐漸統(tǒng)籌為“一盤(pán)棋”，統(tǒng)稱(chēng)為“放管服”改革，并成為“十三五”期間政府職能轉(zhuǎn)變和政府改革的重頭戲和先手棋，與營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、實(shí)現(xiàn)以人民為中心的政府改革初衷相契合。黨的十八大以來(lái)，“放管服”改革進(jìn)入全面推進(jìn)階段并取得了巨大成績(jī)。黨的十九屆四中全會(huì)將“放管服”改革寫(xiě)入《決定》，并指出深化“放管服”改革是“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制”和“政府治理體系”的重要舉措。在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署下，各地自上而下開(kāi)展行政審批改革，列舉了權(quán)責(zé)清單；推行審管分離，構(gòu)建政府服務(wù)體系，創(chuàng)新性地推動(dòng)“最多只跑一次”“一次都不跑”“延時(shí)錯(cuò)時(shí)服務(wù)”“代跑代辦”等服務(wù)舉措；按照“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”的原則降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管；推進(jìn)線上線下服務(wù)與監(jiān)管的融合，搭建了政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和部門(mén)監(jiān)管平臺(tái)、中介服務(wù)超市等，構(gòu)建“掌上辦”“網(wǎng)上辦”“云監(jiān)管”平臺(tái)和體系；初步運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈和人工智能等先進(jìn)技術(shù)打破部門(mén)壁壘和數(shù)據(jù)煙囪。諸多創(chuàng)新舉措之下，“放管服”改革取得了巨大成效，2020年全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告顯示，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境連續(xù)兩年入列全球營(yíng)商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體，由2019年的第46位躍居至第31位，躋身全球前40強(qiáng)，企業(yè)和人民群眾的獲得感顯著提升。

隨著改革的深入推進(jìn)，改革紅利已得到大幅釋放，但是也出現(xiàn)了一些阻滯現(xiàn)象和困境。如對(duì)“放管服”改革認(rèn)識(shí)不到位[2](p3-8)；在簡(jiǎn)政放權(quán)方面，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計(jì)、選擇性下放[3](p274-281)，權(quán)力下放后基層接不住、用不好[4](p29-36)，或使“放管服”變成了“管卡壓”[5]；在監(jiān)管過(guò)程中監(jiān)管不到位、部門(mén)難協(xié)同[6](p13-14)；在優(yōu)化服務(wù)方面，無(wú)個(gè)性無(wú)差異的服務(wù)供給、參差不齊的服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，增加了群眾的困惑，也造成不少資源閑置或浪費(fèi)。這些問(wèn)題表現(xiàn)為地區(qū)割裂與重復(fù)建設(shè)并存、審批權(quán)空放與變相審批并存、審管分離與數(shù)據(jù)煙囪并存、監(jiān)管碎片化與無(wú)執(zhí)法權(quán)執(zhí)法并存、事前審批大大削減與事中事后監(jiān)管服務(wù)未能緊密銜接，使得整個(gè)改革在不少領(lǐng)域呈現(xiàn)出不均衡、不協(xié)調(diào)、破碎化、粗放化、“一刀切”、無(wú)特色的特點(diǎn)?！笆奈濉睍r(shí)期是從全面建成小康社會(huì)到基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的開(kāi)局五年，“放管服”改革也到了必須直面阻滯、啃硬骨頭的階段了。針對(duì)“十三五”期間“放管服”改革的問(wèn)題，為突破改革瓶頸，總體上看改革應(yīng)在整體治理與精細(xì)治理雙向進(jìn)路上努力。

二、整體治理視野下的“十四五”“放管服”改革推進(jìn)

（一）整體治理內(nèi)涵與研究現(xiàn)狀

整體治理體現(xiàn)了21世紀(jì)以來(lái)各國(guó)政府改革與社會(huì)治理的一個(gè)共同趨勢(shì)，它是指基于信息社會(huì)下的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)模式，強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的協(xié)同，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)和市場(chǎng)的合作，以公眾為中心取代“管理主義”的價(jià)值取向，在組織上強(qiáng)調(diào)“按照傳統(tǒng)的自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線，并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)建立橫向的行動(dòng)線”[7](p8-14)，強(qiáng)調(diào)中央控制能力和聚合能力，避免過(guò)度分權(quán)與碎片化；在技術(shù)上強(qiáng)調(diào)整體主義，將資源、信息與數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，在產(chǎn)出上旨在“為在復(fù)雜而且常常分散化的治理中各機(jī)構(gòu)和層次實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，為越來(lái)越有鑒賞能力的公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)”[8](p8)，這種高質(zhì)量服務(wù)是“無(wú)縫隙”“一站式”的。一般認(rèn)為，整體治理思想源于對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的揚(yáng)棄（曾令發(fā)，2010），不少學(xué)者認(rèn)為整體治理契合信息技術(shù)的發(fā)展要求（吳瑞堅(jiān)，2012），成為一種包含整合、協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)化等價(jià)值意蘊(yùn)的新的行政范式（李瑞昌，2009），并成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方向。在我國(guó)，不少學(xué)者思考2008年開(kāi)始推進(jìn)的大部制改革邏輯時(shí)將整體治理理論作為改革的理論基礎(chǔ)（常玉紅，2010），從而將它引入到政府改革研究中。2012年以來(lái)，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)日益廣泛運(yùn)用，旨在去中心、協(xié)同、整合、聯(lián)動(dòng)的整體治理無(wú)論是在政府管理還是在社會(huì)治理中都變得更為切實(shí)可行。整體治理理論作為對(duì)信息時(shí)代的挑戰(zhàn)和破解碎片化管理困境的有效路徑，在很多領(lǐng)域得到運(yùn)用，如環(huán)境治理（涂曉芳、黃莉培，2011；蔡嵐，2014）、智慧城市建設(shè)（吳瑞堅(jiān)，2012；吳躍文，2011）、地方政府合作（張秋梅，2012）、危機(jī)管理（盛明科、郭群英，2013）、公共安全（胡穎廉，2015）、社會(huì)保障與扶貧（程哲，2018；劉艷，2020；柴佳慧，2019）等。一些學(xué)者就具體領(lǐng)域的整體治理開(kāi)展了國(guó)際比較研究并嘗試借鑒解決治理碎片化問(wèn)題中的經(jīng)驗(yàn)（黃莉培，2012；翟云，2019）。黨的十八大以后，隨著“放”“管”“服”逐漸成為中央統(tǒng)一推進(jìn)的政府改革“一盤(pán)棋”，整體治理也被運(yùn)用到改革環(huán)節(jié)具體推進(jìn)，如蔡延?xùn)|（2017）等人基于整體理論以浙江為例探討省級(jí)政府行政審批制度改革碎片化治理，常存平（2012）等將之用于食品安全監(jiān)管體制改革分析中，李勇（2016）探討了基于“互聯(lián)網(wǎng)+”政府服務(wù)的整體政府建設(shè)方向。

盡管目前圍繞整體治理的理論與應(yīng)用的相關(guān)研究日益深入豐富，整體治理甚至被譽(yù)為公共行政的新范式，也有學(xué)者觀察到其在“放管服”改革具體環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中的運(yùn)用。然而隨著改革的推進(jìn)，越來(lái)越多的改革阻滯表現(xiàn)為各個(gè)環(huán)節(jié)不夠銜接，審批監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)與平臺(tái)的碎片化。在新時(shí)代，理論和實(shí)踐都應(yīng)將整合與協(xié)同的范圍擴(kuò)大到“放管服”改革整體推進(jìn)以及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的調(diào)整中。

（二）整體治理視野下的“放管服”改革成效與困境

“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”本身就是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)調(diào)整相關(guān)改革的一個(gè)整體性的描述。用“放”“管”“服”三個(gè)字分別概括這一系統(tǒng)改革的出發(fā)點(diǎn)、手段和目的，反映了政府在與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系調(diào)整過(guò)程中的整體轉(zhuǎn)型。從我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的政府改革歷程來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府職能調(diào)整與機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的迷局，很長(zhǎng)一段時(shí)間改革聚焦于政府本身而非與市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整上。2013年以來(lái)的“放管服”改革是對(duì)以往分散式改革的反思?！笆濉逼陂g在推動(dòng)政府改革整體化、平臺(tái)化、協(xié)同化方面取得較大成績(jī)，在權(quán)責(zé)梳理、平臺(tái)構(gòu)建與引用先進(jìn)技術(shù)以推進(jìn)改進(jìn)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、落實(shí)責(zé)任主體、創(chuàng)新服務(wù)模式等方面取得了傲人的成績(jī)，但是在推進(jìn)部門(mén)之間、平臺(tái)之間、地區(qū)之間、主體之間的協(xié)同與整合等方面仍有較長(zhǎng)的路要走，這對(duì)于為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮資源配置的決定性作用提供公正、公平、有序的政策環(huán)境，為滿(mǎn)足人們多樣化的需求等方面有至關(guān)重要的意義。

（三）整體治理視野下的“放管服”改革進(jìn)路

1.權(quán)責(zé)清單無(wú)縫隙。早在“放管服”改革推行之初，人們就認(rèn)識(shí)到權(quán)責(zé)清單是劃定政府行政邊界、規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為的前提。十八屆三中全會(huì)后，地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)就開(kāi)始推行權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。2017年的《法治政府藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)法治政府發(fā)展報(bào)告（2017）》中就已提出“搭建全國(guó)性的權(quán)力清單平臺(tái)，對(duì)各地方政府的權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一”，提出權(quán)力清單頂層設(shè)計(jì)、由國(guó)務(wù)院甚至人大自上而下編制，既是政府依法行政、公共服務(wù)的保障，也是公民辦事、監(jiān)督的依據(jù)。但是從實(shí)踐操作層面看，目前權(quán)力清單依然是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部列出的。在這個(gè)過(guò)程中國(guó)務(wù)院及各部門(mén)雖然從整體上劃定了權(quán)力類(lèi)型和大致范圍，但是具體事項(xiàng)較多，各個(gè)地區(qū)、各個(gè)層次、各個(gè)部門(mén)在本地區(qū)、本層級(jí)、本部門(mén)的權(quán)力清單似乎都合理合法，但是相互對(duì)照之下，彼此權(quán)力名稱(chēng)、權(quán)力范圍、權(quán)力類(lèi)型、具體權(quán)力屬性差異較大，這直接為跨地域、跨層級(jí)、跨部門(mén)的權(quán)力歸屬、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督帶來(lái)了權(quán)責(zé)難題?？梢哉f(shuō)從權(quán)責(zé)清單的角度來(lái)看，部門(mén)之間、層級(jí)之間、地區(qū)之間的這種權(quán)責(zé)清單的整合與統(tǒng)一是“十四五”期間“放管服”改革整體化進(jìn)路上的首要任務(wù)，也是改革在其他環(huán)節(jié)中走向整體治理的基礎(chǔ)。

2.“審”“管”“服”不脫節(jié)?！笆濉逼陂g，各地“放管服”改革秉著“審管分離、放管結(jié)合”“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”的基本原則對(duì)行政審批部門(mén)、行政執(zhí)法部門(mén)、政務(wù)服務(wù)部門(mén)進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整，三者之間權(quán)責(zé)劃分在不同地區(qū)形成了不同模式。有些地區(qū)采用政務(wù)服務(wù)部門(mén)囊括行政審批業(yè)務(wù)；有些地市專(zhuān)門(mén)成立行政審批局主要負(fù)責(zé)行政許可事項(xiàng)，其他政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)仍歸各部門(mén)；有些地區(qū)設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，專(zhuān)門(mén)對(duì)接審批開(kāi)展相應(yīng)項(xiàng)目監(jiān)管、執(zhí)法；有些地區(qū)推動(dòng)線上線下審管與服務(wù)融合，將信息中心、大數(shù)據(jù)服務(wù)等機(jī)構(gòu)與政務(wù)服務(wù)、行政審批或綜合執(zhí)法部門(mén)并列。這幾種模式有時(shí)在同一省甚至同一市并存。我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡、各地改革背景和條件有異，出現(xiàn)不同模式是必然的也是必要的。但是，為了避免出現(xiàn)某一層次某一部門(mén)承接不了下放權(quán)限或責(zé)任過(guò)重難以擔(dān)負(fù)或“審”“管”“服”脫節(jié)，這種差異性應(yīng)建立在兼容性、適應(yīng)性和動(dòng)態(tài)性的基礎(chǔ)上。這要求條塊審管權(quán)限緊密對(duì)接，條條和塊塊都要根據(jù)改革后的行政職能和行政權(quán)力進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制。如簡(jiǎn)政放權(quán)情況下，省部級(jí)的行政審批和直接社會(huì)服務(wù)職能大大削減。地市層級(jí)的行政審批職能和社會(huì)服務(wù)職能往往集中在行政審批部門(mén)或政務(wù)服務(wù)中心，而這兩個(gè)部門(mén)在地市相應(yīng)編制有限且呈壓縮態(tài)勢(shì)，不堪重負(fù)。最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道往往在很多領(lǐng)域并沒(méi)有執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法軟硬件與人才儲(chǔ)備，因而基層便民中心應(yīng)以高頻簡(jiǎn)易即辦許可和服務(wù)事項(xiàng)為主，不宜承擔(dān)復(fù)雜審批事項(xiàng)和監(jiān)管事項(xiàng)?？傊笆奈濉逼陂g審管服機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制都應(yīng)因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整以使權(quán)限、責(zé)任落地。

3.監(jiān)管綜合化?！胺殴芊备母镌谛姓徟矫娲_有諸多創(chuàng)舉，如承諾制的推進(jìn)有助于實(shí)現(xiàn)企業(yè)群眾“最多跑一次”甚至“一次都不跑”，但審批之后不少地區(qū)并未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的綜合執(zhí)法部門(mén)，審管互動(dòng)與執(zhí)法監(jiān)管及相應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督薄弱；在事中事后監(jiān)管方面，如何達(dá)到有效監(jiān)管的同時(shí)避免“擾民”、減輕基層工作人員的工作量等需要制度創(chuàng)新。各個(gè)監(jiān)管部門(mén)在事中事后監(jiān)管中應(yīng)推進(jìn)項(xiàng)目型監(jiān)管與職能監(jiān)管相結(jié)合，同類(lèi)項(xiàng)目合并執(zhí)行，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少對(duì)同一組織或事項(xiàng)的多次執(zhí)法。如一民辦教育機(jī)構(gòu)，在經(jīng)審批允許成立后，對(duì)其監(jiān)管涉及包括財(cái)務(wù)、消防、食品安全、教育等相關(guān)部門(mén)職責(zé)，以往的監(jiān)管模式是圍繞職能部門(mén)開(kāi)展，即一個(gè)職能部門(mén)根據(jù)自身的工作安排和實(shí)際情況一次性監(jiān)管若干類(lèi)似教育機(jī)構(gòu)。類(lèi)似監(jiān)管以后應(yīng)轉(zhuǎn)向多個(gè)部門(mén)圍繞該教育機(jī)構(gòu)或該類(lèi)型行政審批事項(xiàng)提供一次性的聯(lián)合監(jiān)管或執(zhí)法，且部門(mén)之間及時(shí)即時(shí)互通監(jiān)管信息，實(shí)現(xiàn)塊塊之間的融通與整體治理。強(qiáng)化信用監(jiān)管平臺(tái)在各領(lǐng)域的運(yùn)用和共享互動(dòng)，深入推進(jìn)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)，借助不斷健全的信用監(jiān)管體系讓數(shù)據(jù)跑路，推動(dòng)審管銜接、監(jiān)管綜合化。

4.平臺(tái)統(tǒng)一化。“十三五”期間各級(jí)各地紛紛通過(guò)政府采購(gòu)搭建了各種辦事平臺(tái)、審管平臺(tái)、監(jiān)督系統(tǒng)。幾乎所有政府部門(mén)都構(gòu)建了自己的電子政務(wù)網(wǎng)站，不少省市構(gòu)建了中介服務(wù)網(wǎng)上超市，一些行政審批部門(mén)為便于審管結(jié)合構(gòu)建了審管互動(dòng)平臺(tái)及時(shí)推送審批信息督促職能部門(mén)監(jiān)管，各級(jí)政務(wù)服務(wù)部門(mén)添置了“好差評(píng)”系統(tǒng)，新冠肺炎疫情期間不少地方充分挖掘健康碼功能并將之與相關(guān)移動(dòng)政務(wù)平臺(tái)相結(jié)合以推進(jìn)全省通辦甚至跨省通辦。這些平臺(tái)的引入本意在于提高管理和服務(wù)效率，使政府行為更公平公開(kāi)，使改革順利開(kāi)展。然而截至“十三五”末，各地的平臺(tái)建設(shè)五花八門(mén)，各級(jí)各部門(mén)的平臺(tái)及數(shù)據(jù)彼此不兼容難以共享，呈現(xiàn)較為嚴(yán)重的碎片化的局面。無(wú)論對(duì)于公民還是政府工作人員來(lái)說(shuō)，最能讓他們感受到改革效果的應(yīng)該是辦事更便捷了、管理更有效了、服務(wù)更貼心了。碎片化的平臺(tái)建設(shè)和服務(wù)一方面徒增民眾辦事的選擇困惑進(jìn)而導(dǎo)致民眾“不愿用”“不會(huì)用”，另一方面使工作人員重復(fù)勞動(dòng)，對(duì)新制度新平臺(tái)產(chǎn)生排斥。如中介服務(wù)超市，可能存在市級(jí)超市、省級(jí)超市、部門(mén)超市并存的情況；又如“好差評(píng)”系統(tǒng)往往置于各地政務(wù)服務(wù)部門(mén)下，各個(gè)職能部門(mén)往往有自己的服務(wù)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，為了使“好差評(píng)”制度落實(shí)，就需要各職能部門(mén)將政務(wù)部門(mén)傳送過(guò)來(lái)的“好差評(píng)”結(jié)果再次錄入，增加了工作量。“十四五”期間，推進(jìn)各種各級(jí)平臺(tái)、系統(tǒng)、設(shè)備的統(tǒng)一不僅是減少資源浪費(fèi)、集約使用財(cái)政資金的重要途徑，也是使“放管服”改革獲得實(shí)質(zhì)性成效、提升群眾獲得感的突破點(diǎn)。

5.硬件軟件的標(biāo)準(zhǔn)化。“十三五”期間的“放管服”改革是一個(gè)各種改革創(chuàng)新舉措眾彩紛呈、政府服務(wù)模式猶如雨后春筍不斷產(chǎn)生、軟硬件平臺(tái)紛紛建設(shè)的階段，展現(xiàn)了各級(jí)各地各部門(mén)落實(shí)和推進(jìn)改革的努力，政府管理和服務(wù)質(zhì)量、效率、作風(fēng)大有改觀，企業(yè)群眾的滿(mǎn)意度顯著提升。但是，信息大爆炸的時(shí)代，如果缺乏統(tǒng)一的標(biāo)志、規(guī)范的禮儀、共同的話語(yǔ)與溝通符號(hào)——標(biāo)準(zhǔn)化的軟硬件，就意味著“放管服”改革的相應(yīng)成果不具有顯著的辨識(shí)度和共通性，相關(guān)信息和流程也就難以成為“常識(shí)”和“慣性”而僅僅是短時(shí)記憶并消弭在信息海洋中，改革成效難以被人們持續(xù)性感知，難以沉淀為制度。因此，“十四五”期間，推進(jìn)“放管服”改革的整體進(jìn)路必然要求推進(jìn)軟硬件的標(biāo)準(zhǔn)化。這包括政務(wù)服務(wù)大廳標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使用至少是全省統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)標(biāo)識(shí)。統(tǒng)一名稱(chēng)、統(tǒng)一LOGO、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一流程、規(guī)范禮儀，實(shí)現(xiàn)功能標(biāo)準(zhǔn)化、布局標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

三、精細(xì)治理視角下的“十四五”“放管服”改革推進(jìn)

（一）精細(xì)治理內(nèi)涵與研究現(xiàn)狀

精細(xì)治理由精細(xì)化管理引申發(fā)展而來(lái)。泰勒在《科學(xué)管理原理》中最早提出精細(xì)化管理概念，后來(lái)這一思想在日本企業(yè)管理中發(fā)展成為“一種管理理念和管理技術(shù)，通過(guò)規(guī)則的系統(tǒng)化和細(xì)化，運(yùn)用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運(yùn)行”[9](p116)，相應(yīng)的改革包括流程再造與標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量管理、員工參與等，這一思想后來(lái)被廣泛運(yùn)用于企業(yè)管理（張廣安，2009）、醫(yī)護(hù)管理（趙莉麗等，2006；蔣聯(lián)群、朱迎陽(yáng)，2007）、教育培訓(xùn)（李強(qiáng)等，2010）、建筑工程（羅洋，2010），突出對(duì)包括人（王麗靜，2011）、財(cái)（巫升斌，2009）、物（曲桂賢、張劍飛，2006）開(kāi)展精細(xì)管理。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”“績(jī)效責(zé)任”的政府再造運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，與改革相契合的精細(xì)管理的思想從企業(yè)管理逐漸被引入到公共部門(mén)管理（麻寶斌、李輝，2009）與公共服務(wù)供給（何軍，2007）中。在這個(gè)過(guò)程中，伴隨社會(huì)分工的細(xì)化、人們需求的多樣化、數(shù)字治理模式的興起，精細(xì)化管理漸漸演變?yōu)榫?xì)治理，管理思想轉(zhuǎn)向更多地強(qiáng)調(diào)基于需求導(dǎo)向的共治網(wǎng)絡(luò)（王陽(yáng)，2016；蔣源，2015）。相比精細(xì)化管理，精細(xì)治理在管理規(guī)范化、作業(yè)精深化的基礎(chǔ)上，更突出個(gè)性化與人性化[10](p15-16)。

總體上，精細(xì)管理理念運(yùn)用從私人管理到公共部門(mén)、從精細(xì)管理到精細(xì)治理，它們強(qiáng)調(diào)的“人性化、精準(zhǔn)化、差異化”成了包括“放管服”改革在內(nèi)的公共行政發(fā)展方向。李剛強(qiáng)認(rèn)為近年來(lái)政府改革目標(biāo)中突出精細(xì)治理是由于十九大以后對(duì)“以人民為中心”的價(jià)值強(qiáng)調(diào)使然[11](p15-20+37)。盡管如此，對(duì)于改革中通過(guò)哪些具體途徑和路線來(lái)實(shí)現(xiàn)政府管理與公共服務(wù)的精細(xì)化，相關(guān)探討卻較為零散。其中，汪智漢、宋世明對(duì)我國(guó)政府職能精細(xì)化治理與流程再造的主要內(nèi)容和路徑選擇開(kāi)展了探討[12](p22-26)，此類(lèi)研究為“十三五”期間的“放管服”權(quán)責(zé)清單與政務(wù)流程梳理提供了理論指導(dǎo)。但如前所述，隨著數(shù)智政府的打造、改革的深入推進(jìn)，改革在精細(xì)治理的推進(jìn)路徑上還有更廣闊的探索空間。

（二）精細(xì)治理視野下的“放管服”改革成效與困境

如果說(shuō)“十三五”期間的“放管服”改革主要舉措包括梳理權(quán)責(zé)清單、流程再造、推進(jìn)審管分離與運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)搭建各種機(jī)制平臺(tái)，以提升政府管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，那么“十四五”期間的“放管服”改革的推進(jìn)方向就應(yīng)更多關(guān)注管理過(guò)程中的人性化、差異化、精準(zhǔn)化，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從各種機(jī)構(gòu)、平臺(tái)、制度“有沒(méi)有”“有多少”到企業(yè)群眾覺(jué)得“好不好”“適合不”轉(zhuǎn)變，這也是避免各種精細(xì)化改革舉措走向形式主義、“作秀式”行政的關(guān)鍵所在。

（三）精細(xì)治理視野下的“放管服”改革進(jìn)路

具體來(lái)說(shuō)，“十四五”期間“放管服”改革的精細(xì)化進(jìn)路包括：

1.需求導(dǎo)向，統(tǒng)一推進(jìn)與地區(qū)部門(mén)差異相結(jié)合。運(yùn)用大數(shù)據(jù)深入分析群眾企業(yè)的需求，根據(jù)需求進(jìn)行差異化的機(jī)構(gòu)、設(shè)備、平臺(tái)頁(yè)面設(shè)計(jì)等。結(jié)合區(qū)域、部門(mén)特征與社會(huì)主體的需求，進(jìn)行精細(xì)化配置。我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡、人口分布不均勻，有著世界上最為繁華的超級(jí)大都市，也有著日漸凋敝的空心村。目前基層行政區(qū)劃主要按照面積和地勢(shì)來(lái)劃分，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備等軟硬件也按行政區(qū)劃來(lái)配備。這就造成一方面，在一些城市，僅僅在政務(wù)服務(wù)大廳設(shè)置便民軟硬件、改進(jìn)辦事流程等改變不了高峰時(shí)期辦事排隊(duì)的狀況；另一方面，在一些人口外流嚴(yán)重鄉(xiāng)鎮(zhèn)，便民服務(wù)中心或者沒(méi)有足夠人手辦事，或者沒(méi)有足夠來(lái)辦事的人，或者設(shè)置了一體機(jī)卻由于鄉(xiāng)村留守人員不懂用、不會(huì)用而閑置浪費(fèi)。針對(duì)類(lèi)似情況，在“十四五”期間，“放管服”改革精細(xì)化的重要方向是，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等進(jìn)行人群需求計(jì)算，精準(zhǔn)投放推送相應(yīng)的軟硬件。在城市人流量大的商圈、交通站臺(tái)、大學(xué)城與住宅區(qū)推進(jìn)24小時(shí)便民服務(wù)自助終端和服務(wù)專(zhuān)區(qū)建設(shè)，并根據(jù)場(chǎng)景與地點(diǎn)的不同進(jìn)行差異化硬件配置與智能服務(wù)配置，推進(jìn)就近辦、馬上辦、網(wǎng)上辦、隨時(shí)辦。深化與國(guó)有商業(yè)銀行、郵政公司等機(jī)構(gòu)合作，充分發(fā)揮金融、郵政機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)多、自助終端成熟優(yōu)勢(shì)，打造多級(jí)聯(lián)動(dòng)的“自助服務(wù)圈”“就近辦事圈”。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)和人口流出為主的空心地區(qū)，采用設(shè)置本地高頻事項(xiàng)一體機(jī)的模式機(jī)動(dòng)設(shè)置，并大力推進(jìn)“幫辦”“代辦”業(yè)務(wù)。

2.關(guān)照弱勢(shì)群體，科學(xué)化與人性化相結(jié)合。一方面，從全國(guó)范圍來(lái)看，2020年11月23日，我國(guó)832個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣全部脫貧。但是，在成就的背后我們看到仍然存在各種弱勢(shì)群體，他們或者經(jīng)濟(jì)狀況不佳或者在社會(huì)中被邊緣化或者存在身心殘障或者遭遇天災(zāi)人禍。2020年初我國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受新冠肺炎疫情重創(chuàng)，失業(yè)率猛增。在此背景下，李克強(qiáng)總理在多個(gè)場(chǎng)合提出給地?cái)偨?jīng)濟(jì)松綁，稱(chēng)其為“人間煙火氣”，很多城市監(jiān)管對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)由“驅(qū)趕型”向“規(guī)勸型”“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，回應(yīng)性、包容性的監(jiān)管和服務(wù)已見(jiàn)端倪。另一方面，“十三五”末智慧城市建設(shè)和智慧社區(qū)建設(shè)方興未艾，“網(wǎng)上辦”“掌上辦”在各地各部門(mén)開(kāi)展得如火如荼，政務(wù)服務(wù)便民服務(wù)中心深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不少地區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳引入了各種服務(wù)一體機(jī)、智能導(dǎo)引機(jī)器人并將之推廣到社區(qū)，這些新技術(shù)、新設(shè)施的啟用確實(shí)契合了信息社會(huì)下數(shù)字治理的基本要求。但是，自從互聯(lián)網(wǎng)誕生以來(lái)，數(shù)字鴻溝日益深長(zhǎng)；2010年以來(lái)，智能設(shè)備的日漸普及并未抹平數(shù)字門(mén)檻。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)的各種不確定性事件、非線性危機(jī)仍然會(huì)層出不窮?！笆奈濉逼陂g的“放管服”改革也應(yīng)更為人性化，在推進(jìn)智能政府、數(shù)字政府、城市大腦建設(shè)等的同時(shí)，也要考慮數(shù)字門(mén)檻另一側(cè)的弱勢(shì)群體。公共管理和公共服務(wù)不能搞“一刀切”，對(duì)信息時(shí)代、智能時(shí)代的弱勢(shì)群體，在進(jìn)行幫助和宣傳的同時(shí)也應(yīng)保留線下特別通道或人工服務(wù)與傳統(tǒng)途徑。

3.以智慧政務(wù)為契機(jī)，推進(jìn)智能化與個(gè)性化相結(jié)合。推進(jìn)各種平臺(tái)、終端、大廳服務(wù)的整合。推動(dòng)各種途徑方式的整合，建設(shè)統(tǒng)一身份認(rèn)證模塊，實(shí)現(xiàn)各種智能終端之間的數(shù)據(jù)對(duì)接共享，真正實(shí)現(xiàn)各種平臺(tái)、終端、窗口兼容，推進(jìn)各項(xiàng)監(jiān)管和服務(wù)的跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的通辦、聯(lián)辦、合辦，真正做到群眾少跑、工作人員也少跑的“數(shù)據(jù)跑路”。根據(jù)事項(xiàng)類(lèi)型，對(duì)于高頻簡(jiǎn)易事項(xiàng)，一次不跑或承諾制；簡(jiǎn)易事項(xiàng)即時(shí)辦，實(shí)現(xiàn)對(duì)人工服務(wù)的分流，使政務(wù)服務(wù)人員集中于復(fù)雜事項(xiàng)或特殊事項(xiàng)的審批與服務(wù)。借助區(qū)塊鏈技術(shù)，擴(kuò)展移動(dòng)監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)等平臺(tái)服務(wù)功能，完善政務(wù)服務(wù)大廳智能化建設(shè)，將更多部門(mén)政務(wù)服務(wù)一體機(jī)納入政務(wù)服務(wù)自助廳中，促進(jìn)一體機(jī)的更新?lián)Q代，推進(jìn)一機(jī)通辦、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、智能跳轉(zhuǎn)、個(gè)性服務(wù)；在智能服務(wù)方面，在智能迎賓、政務(wù)咨詢(xún)、引領(lǐng)導(dǎo)覽、數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，大量增加智能互動(dòng)與簡(jiǎn)易審批模塊，提供訂單式精準(zhǔn)服務(wù)。擴(kuò)大宣傳教育，實(shí)現(xiàn)能自助辦盡量自助辦，不能或不愿自助辦工作人員幫忙辦的多樣化的服務(wù)供給。

四、“整體治理”與“精細(xì)治理”的關(guān)系

從字面上看，“十四五”“放管服”改革中的“整體治理”與“精細(xì)治理”似乎存在悖論，如一體化的頂層設(shè)計(jì)梳理與地區(qū)部門(mén)自主性差異性之間，平臺(tái)整合標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化與監(jiān)管服務(wù)供給模式多樣化之間，政府內(nèi)部層級(jí)效率責(zé)任機(jī)制與需求導(dǎo)向民主回應(yīng)價(jià)值之間似乎難以兼顧。但是結(jié)合“十四五”改革背景、細(xì)致分析雙向進(jìn)路要求，可以發(fā)現(xiàn)二者之間并非是背道而馳而是相輔相成的。

（一）整體治理與精細(xì)治理是“十四五”所處時(shí)代背景下政府改革的共同要求

一是整體治理與精細(xì)治理都是在對(duì)已有改革暴露出來(lái)的不足和問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)反思過(guò)程中補(bǔ)齊改革短板、糾正改革偏差中的一種政策調(diào)適。二是“十四五”是國(guó)家社會(huì)發(fā)展的重要交匯點(diǎn)，信息社會(huì)為“放管服”改革整體推進(jìn)提供了各種可能性和機(jī)遇，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的漸增不確定性和非線性危機(jī)使“放管服”改革在整體推進(jìn)時(shí)必須具有靈活性、多樣性。三是這一時(shí)期政府也必須滿(mǎn)足人們對(duì)包括民主、富強(qiáng)、和諧在內(nèi)等基本價(jià)值追求的美好生活需求，實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接和協(xié)同，實(shí)現(xiàn)治理的科學(xué)化，同時(shí)政府又必須傾聽(tīng)所有聲音，接受網(wǎng)絡(luò)社會(huì)下的公開(kāi)監(jiān)督，追求治理的人本化、個(gè)性化。

（二）整體治理與精細(xì)治理之間是互為條件、相互促進(jìn)的

一方面，整體治理依賴(lài)改革中每一個(gè)元素、每個(gè)環(huán)節(jié)的精細(xì)化。無(wú)縫隙的權(quán)責(zé)清單、全過(guò)程的監(jiān)管服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)化的軟硬件設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)式的多元主體互動(dòng)與協(xié)同由每個(gè)節(jié)點(diǎn)、每個(gè)平臺(tái)、每個(gè)組織匯聚聯(lián)結(jié)而成。整體治理的關(guān)鍵就是借助先進(jìn)技術(shù)的融合運(yùn)用進(jìn)行“TOP-DOWN”的頂層推進(jìn)，突破各個(gè)平臺(tái)、各個(gè)部門(mén)之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多元互動(dòng)與協(xié)同治理。另一方面，“放管服”改革的精細(xì)治理進(jìn)路體現(xiàn)了新時(shí)代下政府行政價(jià)值從“執(zhí)行效率”到“社會(huì)效率”、行政方式由“科學(xué)管理”到“人本管理”、監(jiān)督主體從“層級(jí)監(jiān)督”到“社會(huì)監(jiān)督”、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)從“領(lǐng)導(dǎo)滿(mǎn)意”到“人民滿(mǎn)意”的轉(zhuǎn)變。政府監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)“好不好”的前提是“有沒(méi)有”，是在“有”而且是有比較完整、健全的機(jī)制體制平臺(tái)模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，進(jìn)一步人性化、個(gè)性化的。

五、“十四五”期間“放管服”改革雙向進(jìn)路的可行性與支撐

（一）黨和中央政府的頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)推進(jìn)

繼十九屆四中全會(huì)將“放管服”改革寫(xiě)入全會(huì)《決定》后，2020年十九屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，建議中第24條專(zhuān)門(mén)圍繞“放管服”改革指出：“十四五”時(shí)期政府改革應(yīng)“加快轉(zhuǎn)變政府職能。建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度。持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。實(shí)施涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單管理，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實(shí)行包容審慎監(jiān)管。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，深化政務(wù)公開(kāi)。深化行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)改革?！笔艑梦逯腥珪?huì)是處于“兩個(gè)一百年”歷史交匯期的中國(guó)在遇到世界百年未有之大變局之際召開(kāi)的，充分展示黨和國(guó)家動(dòng)員群眾、團(tuán)結(jié)人民實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興和人民幸福的堅(jiān)定決心和信心，“十四五”是全面建成小康社會(huì)后的開(kāi)局五年也是二〇三五遠(yuǎn)景目標(biāo)的第一個(gè)五年，有了黨和中央政府對(duì)“放管服”改革的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)推進(jìn)，促使政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府整體治理和精細(xì)治理能力就有了方向和動(dòng)力。

（二）新時(shí)代不斷推進(jìn)的技術(shù)融合與數(shù)字政府構(gòu)建

近年來(lái)，我國(guó)數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)加速融合，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平不斷提升。數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)已超六成①2020年11月20日廈門(mén)國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)黃世忠在美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)舉辦的第七屆管理會(huì)計(jì)高峰論壇上的講話。。前瞻產(chǎn)業(yè)研究院日前發(fā)布的《2020年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）顯示，當(dāng)前，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入成熟期，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在GDP中所占的比重逐年提升，由2005年的14.2%提升至2019年的36.2%。以人工智能、移動(dòng)通信、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等為代表的新一代信息技術(shù)加速突破，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、量子技術(shù)等技術(shù)建設(shè)數(shù)字政府，打破部門(mén)數(shù)據(jù)壁壘，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放，為“十四五”各地區(qū)、各部門(mén)、各層級(jí)社會(huì)主體與政府之間的協(xié)同與合作，實(shí)現(xiàn)整體治理提供了良好的技術(shù)支撐。同時(shí)各種智能化設(shè)備、友好的人機(jī)交互界面、VR技術(shù)、全息與3D打印技術(shù)等融合在各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的充分運(yùn)用又能更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和服務(wù)的個(gè)性化與人性化，為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。

（三）以人民為中心的政務(wù)服務(wù)與監(jiān)管治理評(píng)價(jià)機(jī)制

“放管服”改革是在政府角色重新定位，調(diào)整政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系中起步的。新時(shí)代改革要在整體治理和精細(xì)治理上取得真正的突破，整合各種資源、融合各種技術(shù)、協(xié)同各方力量，首先就是要突破部門(mén)利益、地方利益，真正將人民的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與需求放在核心的位置。既要朝上看以貫徹黨和中央政府的政策、完成上級(jí)交代的任務(wù)和工作，又要向下看以回應(yīng)民眾的呼聲和監(jiān)督。這種轉(zhuǎn)向已經(jīng)在“十三五”末變得日趨明朗：習(xí)近平總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)“十四五”規(guī)劃要“問(wèn)政于民”，2019年以來(lái)政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度在全國(guó)范圍內(nèi)推行，《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難實(shí)施方案的通知》等關(guān)照改革中某一類(lèi)弱勢(shì)群體政策火速落地……諸此種種都可以看出黨和中央政府在推動(dòng)這種轉(zhuǎn)變中的魄力和努力。當(dāng)把“以人民為中心”的理念作為一種頂層要求和上級(jí)任務(wù)來(lái)實(shí)施時(shí)，對(duì)于各級(jí)政府及其部門(mén)來(lái)說(shuō)，就意味著強(qiáng)制性地將層級(jí)責(zé)任與民主責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)：在制定政策和梳理權(quán)責(zé)清單時(shí)傾聽(tīng)民意；在政務(wù)服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理中回應(yīng)民眾；推進(jìn)政府公開(kāi)接受民眾監(jiān)督……唯有經(jīng)過(guò)如此的轉(zhuǎn)型，改革才能提升政府在新時(shí)代的公信力和認(rèn)同度。因此，正是“以人民為中心”的價(jià)值調(diào)整倒逼各級(jí)政府及其部門(mén)“放管服”改革沿著整體治理與精細(xì)治理的雙向進(jìn)路前行。

六、結(jié)語(yǔ)

從關(guān)注政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的大部制改革到強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)整中轉(zhuǎn)換政府角色與政府職能，從行政審批改革、行政監(jiān)管體制改革與服務(wù)型政府建設(shè)分步進(jìn)行到“十二五”以來(lái)統(tǒng)一推進(jìn)全盤(pán)布局，從注重標(biāo)準(zhǔn)與流程再造到“十三五”以來(lái)強(qiáng)調(diào)公民滿(mǎn)意度和民眾參與、技術(shù)融合，我國(guó)政府改革整體化和精細(xì)化的趨勢(shì)日益明朗。在歷史交匯的新時(shí)代，“放管服”改革應(yīng)沿著“整體治理”與“精細(xì)治理”的具體路徑持續(xù)推進(jìn)，以突破改革瓶頸、進(jìn)一步釋放改革效能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中的決定性作用，滿(mǎn)足人們對(duì)美好生活需要的改革初衷。