鄉(xiāng)村振興視閾下基層廉政建設問題與路徑探析

李波 高靖添 高宇峰

黨的十九大首次把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的總要求，其中治理有效是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的政治保障。它涉及治理主體、客體、手段以及治理環(huán)境之間協(xié)同配合。故在鄉(xiāng)村振興的背景下考量其與基層廉政建設之間的關聯(lián)，需要把政治、社會、經(jīng)濟、文化等因素納入進來，找準廉政建設與鄉(xiāng)村振興之間的耦合點，精準施策。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層廉政建設的必要性

目前，從宏觀層面研究我國廉政建設理論成果較多，卻鮮有在鄉(xiāng)村振興視閾下系統(tǒng)考量基層廉政建設的。汪俊玲提出農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠得以順利實施的重要平臺保障；宗成峰從農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊伍建設方面進行研究，重點論述加強基層干部能力建設的重要性；卜萬紅強調(diào)必須用中國特色廉政文化涵養(yǎng)廉潔鄉(xiāng)村建設。張明軍、陳朋指出，權力支配性和擴張性預設權力腐敗的空間和可能。雖然亓光、魏凌云提出構建多方聯(lián)動、系統(tǒng)整合的穩(wěn)定性鄉(xiāng)村政治生態(tài)需要注重政治性，但遺憾的是沒有對基層廉政建設展開論述。

將農(nóng)村基層廉政建設納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略整體系統(tǒng)，進而形成一套實用理論體系顯得尤為重要。

二、基層廉政建設與鄉(xiāng)村振興之間的關系

習近平總書記指出，“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾的獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任?；鶎恿ㄔO不但能為基層黨建工作提供指引，為鄉(xiāng)村振興注入強心劑，而且可以為黨建文化提供理論源泉。具體來看，基層廉政建設與鄉(xiāng)村振興之間存在以下耦合關聯(lián)。

一是基層廉政建設為鄉(xiāng)村振興營造風清氣正的政治生態(tài)。政治生態(tài)是一個復雜的系統(tǒng)性概念，包含體制、文化和過程等三維要素。體制浸潤在政治生態(tài)深層，對政治生態(tài)發(fā)揮根本意義上的規(guī)制作用；文化既型構著政治生態(tài)的基本內(nèi)涵，也構成其外在表征；權力行使過程對政治生態(tài)的形成和運行及其績效產(chǎn)生直接影響。目前，基層腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生、屢禁不絕，而且還表現(xiàn)出諸多新特點。諸如腐敗內(nèi)容更加多樣，腐敗手段更加隱蔽，腐敗治理更加復雜等。特別是在某些地區(qū)，村“兩委”干部以權力尋租手段操控基層選舉，破壞村民自治，大搞封建迷信，把村“兩委”變成自己撈取利益的地方，嚴重污染基層政治生態(tài)。因此，在鄉(xiāng)村振興大局中，必須用科學原則和思維方法去審視黨的基層廉政建設，將系統(tǒng)性、整體性、關聯(lián)性、協(xié)同性等生態(tài)法則運用于黨的廉政建設實踐。一個風清氣正的基層政治生態(tài)，必然會對鄉(xiāng)村治理機制、農(nóng)村廉政文化以及基層治理過程產(chǎn)生促進作用。

二是基層廉政建設為鄉(xiāng)村振興凝聚組織力量。鄉(xiāng)村振興既要經(jīng)濟振興，更要組織振興。在圓滿完成脫貧攻堅任務后，“三農(nóng)”工作重心逐漸向鄉(xiāng)村振興轉移。一方面，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，基層黨建是關鍵。村民富不富，關鍵看支部；鄉(xiāng)村強不強，重點在于領頭羊?；鶎狱h員干部扎根人民群眾之中，與人民群眾關系最密切、最親近，擁有最大的優(yōu)勢和條件開展鄉(xiāng)村振興工作，是凝聚廣大人民群眾力量的“黏合劑”。只有建設一支經(jīng)得起人民群眾考驗的基層領導力量，才能密切干群關系，鞏固基層政權，最終在“后扶貧時代”和鄉(xiāng)村振興中形成合力，共同開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。另一方面，鄉(xiāng)村振興的最終目標不僅是經(jīng)濟上富足，更包含政治上清明、精神上文明、鄰里間融洽、生態(tài)上綠色。因此，只有創(chuàng)造出清廉透明、公平公正、團結向上的基層政治生態(tài)環(huán)境，才能贏得村民的信賴，最終以基層黨建凝聚起鄉(xiāng)村振興的強大組織動員力量，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、全方位振興。

三是基層廉政建設可以為鄉(xiāng)村振興優(yōu)化人才隊伍。人是生產(chǎn)力中最積極、最活躍的因素，清廉純潔的基層政治生態(tài)同綠色美麗的村容村貌同等重要。優(yōu)美的自然環(huán)境可以吸引動物棲息，廉潔的政治生態(tài)亦可筑巢引鳳、匯聚英才。鄉(xiāng)村振興不是一朝一夕可以實現(xiàn)，需要源源不斷的人才智力支持。從某種意義上講，鄉(xiāng)村振興也是人才振興。目前，隨著我國城市化步伐不斷加快，大批農(nóng)村青年離開家鄉(xiāng)進城務工，大量“空心村”“空巢村”出現(xiàn)，人才顯得尤為重要。因此，只有把基層廉政建設搞好了，才能吸引招攬優(yōu)秀人才扎根基層，奉獻基層，才能增強基層領導干部干事創(chuàng)業(yè)的信心，煉就他們的“金剛不壞之身”，同時也激發(fā)廣大基層人民群眾共同參與鄉(xiāng)村振興的決心。

三、基層廉政建設存在的問題及原因

當前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村尤為突出，其中廉政建設方面主要表現(xiàn)在制度運行存在缺位、廉政文化土壤貧瘠、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強化等方面。

（一）基層廉政建設暴露的問題

1.制度運行存在缺位。根據(jù)中央紀委、國家監(jiān)委發(fā)布數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從2013年至2019年，全國共查處違反中央八項規(guī)定精神567382人，其中鄉(xiāng)科級及以下干部占比接近90%，且九成以上是違反廉潔紀律。因此，基層公職人員違反廉潔紀律已經(jīng)成為危害基層政權穩(wěn)定的最大毒瘤之一。雖然新版《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》對黨的農(nóng)村工作的組織領導、主要任務以及人才隊伍建設都作出了詳細規(guī)定，但就實施情況來看，還存在以下問題。一是民主選舉存在漏洞。目前，部分鄉(xiāng)村換屆選舉依然存在拉票賄選、任人唯親、權力尋租等不良現(xiàn)象。二是民主監(jiān)督亟待完善。有權力的地方就有可能滋生腐敗，監(jiān)督是最好的防腐劑，村“兩委”雖然權力小，但“微腐敗”侵害的卻是群眾的大利益。一方面，受制于封建傳統(tǒng)思想束縛，村民監(jiān)督意識普遍不強，缺乏主人翁精神。以皖北某縣鄉(xiāng)村為例，49%以上的村民對村干部侵占群眾利益持無奈態(tài)度，20%的群眾認為可以通過協(xié)商解決，僅有10%的群眾支持通過舉報、信訪解決。另一方面，在集體事務決策、“三資”管理等工作中，村“兩委”班子搞一言堂，回避村務公開，讓民主監(jiān)督成為空談。

2.廉政文化土壤貧瘠。農(nóng)村基層廉政文化是整個政治生態(tài)廉政文化中的基礎部分，也是新時代社會主義新農(nóng)村精神文明建設的重要組成部分。一方面，優(yōu)越的政治生態(tài)環(huán)境是廉政文化最終的發(fā)展歸宿和結果；另一方面，廉政文化土壤又為優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境提供可能。但由于受各種主客觀因素的制約，農(nóng)村基層廉政文化的表現(xiàn)形態(tài)還僅僅停留在村民對管理者的道德訴求和對腐敗分子的簡單指責上，群眾并沒有對廉政文化形成自覺意識，也少有群眾利用互聯(lián)網(wǎng)等新興監(jiān)督渠道對基層干部違紀行為進行檢舉揭發(fā)，進而導致基層廉政建設的功能和價值不能有效發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，2018年至2019年，全國檢察機關共受理各級監(jiān)委移送職務犯罪40326人，其中鄉(xiāng)科級以下公職人員占80%以上，且廉政問題多涉及土地流轉承包、農(nóng)村基礎設施建設、扶貧專項資金使用等領域。在觸目驚心的數(shù)字背后，隱藏著的本質(zhì)問題是貪污受賄，而這正是鄉(xiāng)村振興征途中的最大阻力之一。

3.系統(tǒng)治理效果不佳。農(nóng)村基層組織在整個社會發(fā)展系統(tǒng)中處于基礎地位。對農(nóng)村基層廉政文化的規(guī)范，不能僅僅靠制度運行，還應當考慮系統(tǒng)之間的整體性、關聯(lián)性和共生性。黨的十八大以來，網(wǎng)絡媒體對基層官員（鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下）庸政、懶政、怠政的報道占比高達49%?？梢?，基層是廉政問題高發(fā)的重災區(qū)。當下，農(nóng)村基層廉政建設仍缺乏一套行之有效的系統(tǒng)治理方案，對權力主體、廉政文化、制度建設之間的關系依然存在片面的解讀，沒能厘清在鄉(xiāng)村振興大背景下廉政建設系統(tǒng)中各個要素之間的互動性和關聯(lián)性。在基層廉政案件查處過程中，僅僅依靠上級紀委監(jiān)委監(jiān)督并不能從根本上杜絕貪污腐敗現(xiàn)象，更應該從頂層設計上加強基層廉政機制建設，提高基層群眾政治參與意識，厚植基層廉政文化土壤，同時注重利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等新興技術手段對廉政問題形成立體化、全方位監(jiān)督監(jiān)測。從調(diào)研結果反饋情況看，多數(shù)鄉(xiāng)村沒有廉政述職制度，僅有的也是流于形式；鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委對村“兩委”的監(jiān)督僅靠約談、誡勉談話等方式，對違法亂紀的干部作低調(diào)處理，缺乏強有力的震懾手段；村“兩委”把廉政文化建設看作上級任務，且存在只在群眾中弘揚，不在自己身邊弘揚的怪象。總而言之，基層廉政建設各層面并沒有形成指向鮮明的合力。

（二）基層廉政問題出現(xiàn)的原因

1.經(jīng)濟關系調(diào)整。基層廉政建設既研究政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的相互關系，也注重外部環(huán)境變化對系統(tǒng)內(nèi)部各要素的影響?；鶎痈瘮〉母驹蛟谟诮?jīng)濟層面。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步推進，我國土地關系進行著新一輪調(diào)整，農(nóng)民與土地的關系發(fā)生了歷史性的轉變，兩者依賴程度降低，市場經(jīng)濟沖擊傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序。首先，站在村干部個人的角度來看，他們的理想信念一方面與經(jīng)濟利益發(fā)生沖突，另一方面又想獲得更多經(jīng)濟利益，這樣很容易陷入腐敗的泥潭。其次，從村民角度來講，他們逐漸擺脫依靠種地獲得收入的一元途徑，大量青年勞動力外流，留守兒童、空巢老人比例持續(xù)上升?？陀^上這種情況也為基層腐敗現(xiàn)象多發(fā)提供了可能性空間。最后，綜合兩者來看，受利益驅使，還有部分村民與村干部沆瀣一氣，主動行賄，這同樣對基層廉政建設提出了挑戰(zhàn)。

2.社會風氣影響。第一，從整個社會看，“四大風險”“四大考驗”在當前和今后一個時期依然會在黨內(nèi)長期存在。第二，基層不僅是反腐敗斗爭的薄弱點，也在一定程度上表現(xiàn)為理論政策覆蓋的盲區(qū)。我國曾經(jīng)是長期以小農(nóng)經(jīng)濟為主導的封建社會，部分地區(qū)仍然存在血緣秩序與村民自治相結合的基層治理獨特模式。封建迷信、天價彩禮、大操大辦這些不良風氣依然沒有從根本上消失。不得不說，部分村干部沒能禁得住各種誘惑的“圍獵”，思想上甘愿墮落，生活上驕奢腐化，沒能真正成為群眾利益的守望者，反倒成為群眾利益的攫取者。究其原因，是這類人“四個意識”不夠堅定，在社會發(fā)展中隨波逐流，迷失自我。因此，外部不良環(huán)境是基層腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)的誘因之一。

3.理論修養(yǎng)缺位。農(nóng)村基層建設的重點是村“兩委”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)村“兩委”成員的學歷層次以及理論學習能力都很低。以皖北某縣為例，全縣260個行政村，?？埔陨衔幕潭鹊牟蛔?%。且在這些村子雖然實施了一以貫之的固定黨日活動和“三會一課”活動，但參與人員文化水平參差不齊，實際效果大打折扣。再者，從黨員年齡結構上看，村“兩委”成員平均年齡在50歲以上，這也暴露出基層黨建人才隊伍建設面臨年齡偏大、創(chuàng)新學習能力不足的問題。最后，從鄉(xiāng)村治理手段看，部分村干部管理手段單一機械，管理方式粗放。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層廉政建設的路徑選擇

歸納當前基層廉政建設出現(xiàn)的主要問題并分析其原因是精準進行“靶向治療”的基礎。而在鄉(xiāng)村振興大背景下考量農(nóng)村基層廉政建設，既需要著眼于規(guī)范各個要素，又必須把握好各個要素之間的聯(lián)系。

（一）完善制度建設，規(guī)范權力運行

在基層廉政建設當中，權力扮演著重要的角色，它來源于群眾又作用于群眾。要把權力裝進制度籠子，讓權力在陽光下運行，讓權力真正賦能鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一是要加強基層民主選舉制度建設。我國民主政治具有真實性和廣泛性，基層民主選舉必須體現(xiàn)村民集體意愿，彰顯村民集體利益訴求。因此，在換屆選舉中，要注重對候選人的政治品格、服務能力、群眾認同進行考察，堅持以德為先、德才兼?zhèn)溥x人用人觀，將“金杯銀杯不如老百姓口碑”貫徹到選舉實踐當中。在選舉過程中，要公開透明，切實保障每一位村民的選舉權，嚴防暗箱操作；在選舉結果產(chǎn)生后，要主動公開，接受廣大村民監(jiān)督。二是要完善民主監(jiān)督機制。完善民主監(jiān)督一是要提高村民政治參與意識，把全體村民納入到整個廉政建設運行系統(tǒng)中。在拓寬監(jiān)督渠道上，要充分考慮農(nóng)村自身特點，還應拓寬互聯(lián)網(wǎng)、電視問政、電話熱線、直接走訪等村民喜聞樂見的監(jiān)督方式。三是要破除監(jiān)督障礙。要堅持集體的事大家商量，重要的事大家決策，避免村務公開成為“花瓶”，在村集體事務決策中必須進行公示，接受全體村民監(jiān)督。

（二）加強宣傳教育，弘揚廉政文化

廉政文化雖然看不見摸不著，但卻是整個基層廉政建設生態(tài)系統(tǒng)中各個要素協(xié)調(diào)有序運行的必要條件。在基層廉政建設過程中，廉政制度建設更多起到了外力作用，更為深層次的要求是政治主體必須自覺地對廉政文化產(chǎn)生價值認同。

一要強化政治理論學習。習近平總書記指出：“我們黨依靠學習創(chuàng)造了歷史，更要依靠學習走向未來。”村“兩委”成員加強廉政理論學習，既是全面從嚴治黨的題中應有之義，也是提升自身知識水平的現(xiàn)實所需。二要弘揚“兩種文化”。在中華政治文明中，腐敗與反腐敗一直是一對矛盾。我們黨成立以來，既涌現(xiàn)了焦裕祿、沈浩、申紀蘭等一批模范人物，也清除了王懷忠、成克杰、賴小民等少數(shù)害群之馬。因此，基層廉政建設一方面主要積極引導村“兩委”成員向模范人物學習，另一方面也要重視警示文化發(fā)揮的震懾作用。三要將廉政文化融入鄉(xiāng)村振興建設當中。天價彩禮、大操大辦不僅加重村民群眾的經(jīng)濟負擔，而且還為村干部發(fā)生腐敗提供了契機，更破壞了基層精神文明建設。因此，廉政文化建設理應統(tǒng)籌到農(nóng)村精神文明建設一盤棋當中。四是挖掘精準脫貧和鄉(xiāng)村振興中的先進事跡。雖然我們已圓滿完成脫貧攻堅任務，現(xiàn)行標準下貧困人口全部脫貧，但是距離鄉(xiāng)村振興總要求還有一定差距。在“后扶貧時代”，廣大基層干部群眾絕不能丟失知難而進、敢拼敢打的硬骨頭精神，要用脫貧攻堅精神涵養(yǎng)基層廉政文化。

（三）緊盯關鍵少數(shù)，形成治理合力

鄉(xiāng)村振興建設中的關鍵少數(shù)是村“兩委”，抓住了村“兩委”這個“牛鼻子”，也就抓住了主要矛盾。因此，必須發(fā)揮監(jiān)督、考評、追責三者之間的協(xié)同優(yōu)勢，形成治理合力，對關鍵少數(shù)進行“全身體檢”。

一是要加強對權力主體的制度約束，堅持用制度管權、管人、管事。制度對整個廉政建設系統(tǒng)發(fā)揮規(guī)制作用，居于基礎性地位，具有根本性、長期性和深遠性。從全面脫貧到鄉(xiāng)村振興是一個漸進性的上升過程。因此，必須以制度建設為基層廉政建設定標立規(guī)，服務整個鄉(xiāng)村振興大局，貫穿到鄉(xiāng)村振興的歷史進程之中。二是要規(guī)范個人和工作績效考評。過度留痕和形式主義在農(nóng)村多發(fā)的原因是村“兩委”錯誤的政績觀，規(guī)范績效考核既可以提高基層干部服務村民的積極性，又可以倒逼基層政治生態(tài)向良性發(fā)展。三是要嚴肅追紀問責?；鶎恿ㄔO關乎我們黨在基層人民心中的形象，堅持老虎蒼蠅一起打絕不是一句空口號，對于發(fā)生在群眾身邊的微腐敗，要做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、糾正一起，絕不姑息。四是要善于借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術對貪污腐敗問題進行預警監(jiān)測。大數(shù)據(jù)分析技術不僅為精準化監(jiān)測廉政問題提供技術支撐，而且還能秉持“治病救人”的原則對一些苗頭性問題提供預警、評估甚至給出改進方案。目前，我國貴州、湖北、浙江等省份已經(jīng)建立大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺并積累了一定的經(jīng)驗。