提升鄉(xiāng)村治理效能的邏輯路徑探究
——以浙江省象山縣“村民說(shuō)事”制度變遷為例

翚 婷

黨的十九屆四中全會(huì)提出了要“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”這一深刻命題。這對(duì)于鄉(xiāng)村而言，要“把更多資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能”。因此，本文試著闡釋鄉(xiāng)村治理效能的評(píng)價(jià)尺度，對(duì)如何提升鄉(xiāng)村治理效能進(jìn)行一些粗淺的探討。

一、新時(shí)代提升鄉(xiāng)村治理效能的價(jià)值尺度分析

鄉(xiāng)村治理效能主要指在鄉(xiāng)村社會(huì)為實(shí)現(xiàn)既定治理目標(biāo)而進(jìn)行的治理活動(dòng)，并在活動(dòng)中所顯示的能力程度及其治理成效的綜合反映。馬克思主義認(rèn)為社會(huì)要發(fā)展，需要具有動(dòng)力、平衡和調(diào)整三大機(jī)制，就如一輛車要到達(dá)目的地，首先發(fā)動(dòng)機(jī)性能要好，這是動(dòng)力機(jī)制；其次，底盤和輪子要穩(wěn)，這是平衡機(jī)制；最后，還要有好的駕駛技能應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，這是調(diào)整機(jī)制。對(duì)于鄉(xiāng)村治理效能而言，一是要有以人為本的目標(biāo)機(jī)制。要把以人民為中心的發(fā)展理念貫徹到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，把滿足人的內(nèi)在需要、維護(hù)人的合法權(quán)利、實(shí)現(xiàn)人的自我價(jià)值、促進(jìn)人的全面發(fā)展擺在突出位置，并在制度設(shè)計(jì)上加以落實(shí)。二是要有增強(qiáng)自治活力的動(dòng)力機(jī)制。自治是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)代，兩千多年的封建統(tǒng)治卻對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”，縣以下是憑借以家族為紐帶的鄉(xiāng)紳來(lái)協(xié)調(diào)官民關(guān)系；新中國(guó)成立后，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制讓這種自治轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽繃?guó)家指令進(jìn)行的“他治”。改革開放后，為調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，解決農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)無(wú)人管的問(wèn)題，就形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政、村委會(huì)依法自治的治理模式，但在現(xiàn)實(shí)中上級(jí)行政性事務(wù)通過(guò)村黨組織成為村委會(huì)的任務(wù)，而村級(jí)事務(wù)因復(fù)雜性不被重視從而引發(fā)基層矛盾。因此，增強(qiáng)自治活力可提升治理效能。三是有彰顯公平正義的平衡機(jī)制。公平正義是我國(guó)社會(huì)制度的目標(biāo)追求，也是鄉(xiāng)村治理應(yīng)遵循的價(jià)值原則。改革開放后，鄉(xiāng)村秩序發(fā)生巨大變化，村民的公平和民主等意識(shí)不斷增強(qiáng)，但以親疏遠(yuǎn)近處理事情的方式讓部分鎮(zhèn)村干部以權(quán)謀私，導(dǎo)致基層社會(huì)矛盾不斷。因此，提升治理效能要有公平正義的尺度。四是促進(jìn)法治德輔的調(diào)節(jié)機(jī)制。改革開放以來(lái)，以血緣和地緣為特征的熟人社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣?huì)，人倫關(guān)系遭到破壞，國(guó)家的一些政策法令難以貫徹施行。黨的十八大以來(lái)，隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略快速推進(jìn)，有關(guān)村民自治的法規(guī)政策不斷出臺(tái)，2015年中央一號(hào)文件指出：“農(nóng)村是法治建設(shè)相對(duì)薄弱的領(lǐng)域，必須加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進(jìn)城鄉(xiāng)法治建設(shè)，善于運(yùn)用法治思維方式做好‘三農(nóng)’工作。同時(shí)，要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)?！笨梢姡梅ㄖ蔚螺o方式調(diào)節(jié)基層治理。綜上所述，影響鄉(xiāng)村治理效能的主要因素有：一是社會(huì)治理內(nèi)部動(dòng)力與平衡機(jī)制的配合性，即鄉(xiāng)村治理制度化水平狀況；二是外部環(huán)境具有的挑戰(zhàn)性；三是治理制度應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性。當(dāng)外部風(fēng)險(xiǎn)越小，治理制度化水平越高，治理效能就越高。因風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)具有不確定性，所以要通過(guò)提高鄉(xiāng)村治理制度化水平，增強(qiáng)制度應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力來(lái)提升治理效能。

二、以“村民說(shuō)事”制度促進(jìn)鄉(xiāng)村治理效能提升的邏輯分析

象山縣的“村民說(shuō)事”制度從村鎮(zhèn)一線發(fā)源、經(jīng)縣委全面推廣，經(jīng)歷10年探索，從最初的搭建說(shuō)事平臺(tái)，發(fā)展為今天制度化組織群眾參與村級(jí)事務(wù)的新型村級(jí)治理模式，2018年其相關(guān)內(nèi)容被納入中央一號(hào)文件，2019年被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)定為首批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例。

（一）“村民說(shuō)事”原始版：治理目標(biāo)新內(nèi)涵，治理方式適時(shí)變

“村民說(shuō)事”源于象山縣西周鎮(zhèn)。“十一五”期間，該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但因工業(yè)集聚區(qū)、上漲水庫(kù)移民區(qū)等重點(diǎn)項(xiàng)目所涉及的征地補(bǔ)償、集中安置等問(wèn)題引發(fā)上訪不斷，鎮(zhèn)村干部疲于應(yīng)付。2009年4月，西周鎮(zhèn)黨委先從蓮花、夏葉、土下等四個(gè)村開始試點(diǎn)說(shuō)事，由鎮(zhèn)村干部牽頭召開說(shuō)事會(huì)，給村民一個(gè)說(shuō)事爭(zhēng)理的平臺(tái)，會(huì)上干部認(rèn)真聽，能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的就答復(fù)，能辦的事會(huì)后馬上辦，取得了良好效果。2010年3月，該制度因搭建說(shuō)事平臺(tái)，滿足了多元化需求，緩解了干群矛盾，被命名為“村民說(shuō)事”在全縣范圍內(nèi)推廣。

（二）“村民說(shuō)事”發(fā)展版：治理制度新升級(jí)，鄉(xiāng)村活力方顯現(xiàn)

該制度推廣后，2014年以群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為契機(jī)，象山縣將“村民說(shuō)事”擴(kuò)展豐富為集民意收集、回應(yīng)、落實(shí)、反饋為一體的鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)化制度。一是“說(shuō)議辦評(píng)”激發(fā)治理主體性。該制度主要有四大環(huán)節(jié)?；A(chǔ)在說(shuō)，主要通過(guò)固定日子集中說(shuō)、聯(lián)戶干部上門說(shuō)、急事要事現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)形式，充分激發(fā)了村民參與自主性。核心在議，根據(jù)訴求事務(wù)類別，通過(guò)黨員大會(huì)、村務(wù)聯(lián)席會(huì)議等方式公開商議，找出問(wèn)題的解決對(duì)策。關(guān)鍵在辦，依托縣鎮(zhèn)村三級(jí)服務(wù)平臺(tái)，充分發(fā)揮基層黨員干部的積極作用，采取分類分級(jí)流轉(zhuǎn)辦理，確保事事有回音、件件有著落。保障在評(píng)，由說(shuō)事村民對(duì)代辦、交辦、聯(lián)辦的結(jié)果進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，不滿意的說(shuō)明意見后提交下一個(gè)議事環(huán)節(jié)，滿意的則簽字歸檔。把民意評(píng)價(jià)作為聯(lián)村干部年度考核和評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要標(biāo)準(zhǔn)。二是制度化流程彰顯治理規(guī)范性。為促進(jìn)“說(shuō)議辦評(píng)”真正落地，象山縣建立了“一圖三表四會(huì)議五清單”的操作手冊(cè)（一圖即村民說(shuō)事工作流程圖；三表即村民說(shuō)事登記流轉(zhuǎn)表、黨員干部聯(lián)戶表和村干部責(zé)任分工表；四會(huì)議即村黨組織委員會(huì)、村務(wù)聯(lián)席會(huì)議、黨員大會(huì)、村民會(huì)；五清單即基層黨建清單、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)清單、村莊建設(shè)清單、農(nóng)村穩(wěn)定清單、干部廉潔清單），讓制度運(yùn)行能照?qǐng)D操作、看圖做事，流程簡(jiǎn)單明了，也易被群眾認(rèn)可，以程序和制度保障基層民主權(quán)利，這讓鄉(xiāng)村活力不斷顯現(xiàn)。

（三）“村民說(shuō)事”升級(jí)版：治理體系更完善，制度調(diào)適強(qiáng)能力

“村民說(shuō)事”制度提升了鄉(xiāng)村活力，但在運(yùn)行中也存在一些問(wèn)題：說(shuō)的環(huán)節(jié)說(shuō)不清；議的環(huán)節(jié)議得慢；辦的環(huán)節(jié)不愿辦、沒(méi)空辦；評(píng)的環(huán)節(jié)評(píng)不好等。自2017年起，根據(jù)省市要求，象山縣將該制度升級(jí)為自治法治德治三治融合的鄉(xiāng)村治理體系。一是拓展參與平臺(tái)，提高自治共治能力。打造“鄉(xiāng)賢參事”制度，培育和引回能夠動(dòng)員和組織村民、具有村莊治理能力并熱心為當(dāng)?shù)刈髫暙I(xiàn)的新鄉(xiāng)賢成為鄉(xiāng)村治理主體力量，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在引資引智、資政參事等方面的治理作用；建立“人大代表督事”制度，在人大代表閉會(huì)期間建立常態(tài)化履職平臺(tái)，探索形成“問(wèn)議督評(píng)”的閉環(huán)機(jī)制，以完善評(píng)價(jià)問(wèn)效機(jī)制更好暢通制度運(yùn)行各環(huán)節(jié)，促進(jìn)治理效能提升。二是下沉法治資源，提升法治建設(shè)能力。安排大量政法干警、法律工作者下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，創(chuàng)新“警民說(shuō)事”“法官說(shuō)法”和“檢察官說(shuō)案”等平臺(tái)，由專業(yè)的人員宣傳律法政策，讓村民親身參與說(shuō)事感受公平正義，更好接受法治教育。三是發(fā)揮道德功能，強(qiáng)化成本控制能力。法治建設(shè)為鄉(xiāng)村治理筑牢了底線，但卻消耗大量執(zhí)法成本，在一定程度上抵消了治理效能，因此，要發(fā)揮德治作用，通過(guò)“四會(huì)樹四風(fēng)”降低效能成本，組建“紅白理事會(huì)”，以降低人情交往成本，樹婚喪新風(fēng)；組建“家庭聯(lián)盟會(huì)”，以降低監(jiān)督管理成本，樹優(yōu)良家風(fēng)；組建 “鄉(xiāng)賢參事會(huì)”，以降低議事參事成本，樹和諧村風(fēng)；組建“道德評(píng)議會(huì)”，以降低執(zhí)法成本，樹最美民風(fēng)?？傊?，該制度以法律的底線為約束、道德的高線為引領(lǐng)，不斷完善治理制度化運(yùn)行體系，推進(jìn)治理效能提升。

三、新時(shí)代提升鄉(xiāng)村治理效能的路徑分析

（一）前提條件：發(fā)揮好基層黨組織的政治堡壘作用

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理制度化，提升治理效能，必須堅(jiān)持以人為本的治理理念，發(fā)揮好基層黨組織政治堡壘作用。一是增強(qiáng)黨組織攻堅(jiān)力?；鶎狱h組織在性質(zhì)上不是抓招商引資的經(jīng)濟(jì)組織，不是搞公益事業(yè)的社會(huì)組織，而是凝聚人心的政治組織。要建立嚴(yán)密的組織體系，執(zhí)行嚴(yán)明組織紀(jì)律，讓黨支部形成攻堅(jiān)合力。二是深化群眾動(dòng)員力。在不同歷史的時(shí)期，黨能組織動(dòng)員群眾才能取得輝煌成就。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我黨不斷形成與群眾密切聯(lián)系；社會(huì)建設(shè)時(shí)期，我黨不斷實(shí)現(xiàn)與群眾全面依靠關(guān)系。農(nóng)村支持工業(yè)，鄉(xiāng)村支持城市，僅用了20年左右時(shí)間我們形成了獨(dú)立較完整的工業(yè)體系；改革開放時(shí)期，我黨重建與群眾利益滿足關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，首先解決群眾溫飽問(wèn)題；黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為同志核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，深謀遠(yuǎn)慮，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，深化群眾動(dòng)員力，不斷實(shí)現(xiàn)黨與群眾的良性互動(dòng)，在保障群眾權(quán)利的同時(shí)發(fā)揮他們的主體作用。

（二）價(jià)值目標(biāo)：構(gòu)建好鄉(xiāng)村層面的活力共同體

提升治理效能要讓動(dòng)力和平衡兩大機(jī)制更好配合，要調(diào)動(dòng)治理主體的能動(dòng)性，讓治理主體在追求實(shí)現(xiàn)自我利益的同時(shí)也要謀求鄉(xiāng)村社會(huì)的共同發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村層面的活力共同體。這一過(guò)程要遵循不同地區(qū)的實(shí)際情況。比如在人口流出、仍保留傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的中西部地區(qū)，村民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村莊多為熟人社會(huì)，村莊事務(wù)的復(fù)雜性低，在推進(jìn)制度化過(guò)程中，就不能設(shè)計(jì)較復(fù)雜的制度，因?yàn)檫^(guò)多的制衡可能會(huì)淪為各方利益主體無(wú)序博弈的工具，使得村級(jí)重大事務(wù)議而不決，決而難行，造成低效和高成本。再如在人口流入、村莊工業(yè)化程度高的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在制度建設(shè)上要更加體現(xiàn)城市管理規(guī)則性的特點(diǎn)?？傊?，鄉(xiāng)村治理制度化的設(shè)計(jì)要在認(rèn)識(shí)不同類型鄉(xiāng)村特點(diǎn)基礎(chǔ)上尋找權(quán)力制衡與積極性調(diào)動(dòng)之間的平衡點(diǎn)，才能更利于鄉(xiāng)村治理效能的提升。

（三）關(guān)鍵環(huán)節(jié)：創(chuàng)新好制度體系運(yùn)行的銜接機(jī)制

做好制度之間的集成運(yùn)行，發(fā)揮出制度優(yōu)勢(shì)所具有效能，主要包括兩個(gè)層面。一是在橫向?qū)用嫔?，促進(jìn)各類制度集成創(chuàng)新。要找準(zhǔn)制度之間的融合點(diǎn)，降低制度運(yùn)行的成本性。如“村民說(shuō)事”辦的環(huán)節(jié)與“浙江省最多跑一次”改革有機(jī)結(jié)合，將直接面向基層的事項(xiàng)納入鎮(zhèn)村便民服務(wù)中心，為群眾提供更高效服務(wù)；要找準(zhǔn)制度運(yùn)行的互補(bǔ)點(diǎn)，以功能互補(bǔ)增強(qiáng)制度運(yùn)行的實(shí)效。如推動(dòng)“小微權(quán)力”清單制度、村規(guī)民約等制度與“村民說(shuō)事”中說(shuō)、議等內(nèi)容互補(bǔ)，提升治理規(guī)范性；要找準(zhǔn)制度作用的擴(kuò)展點(diǎn)，如不斷挖掘“村民說(shuō)事”在村莊建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、人才培養(yǎng)等工作中的作用，使其落實(shí)具有良好載體。二是在縱向?qū)用嫔?，促進(jìn)機(jī)制體制改革創(chuàng)新。提升鄉(xiāng)村治理效能，不能僅僅局限在鄉(xiāng)村，還要?jiǎng)?chuàng)新完善縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級(jí)工作體制。一方面，明確縣鎮(zhèn)村在鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任，促進(jìn)村鎮(zhèn)縣三級(jí)資源聯(lián)動(dòng)，打通從上至下的制度落實(shí)渠道；另一方面，要讓基層情況及時(shí)上報(bào)，暢通從下而上的制度反饋通道，能及時(shí)對(duì)制度進(jìn)行調(diào)整，提升制度運(yùn)行科學(xué)性。

（四）重要保證：提升好鄉(xiāng)村治理制度的執(zhí)行能力

提升制度執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理制度化的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。一是強(qiáng)化制度執(zhí)行的認(rèn)同。應(yīng)對(duì)制度內(nèi)涵、運(yùn)行方式等進(jìn)行宣傳教育，形成對(duì)制度的認(rèn)同和自信；將一切治理行為和成果分配都納入到制度框架內(nèi)，讓制度治國(guó)理念厚植人心。二是創(chuàng)新制度執(zhí)行方式。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息手段運(yùn)用，建立線上線下深度融合的執(zhí)行平臺(tái)。比如將“村民說(shuō)事”與寧波市“一中心四平臺(tái)一網(wǎng)格”治理體系融合，推行“‘村民說(shuō)事’+互聯(lián)網(wǎng)”，讓網(wǎng)格和說(shuō)事信息雙向流通，讓收集民意更迅速，上報(bào)反饋更及時(shí)。三是加強(qiáng)制度執(zhí)行督查。要加強(qiáng)對(duì)治理制度的督查，如象山縣嚴(yán)格落實(shí)縣鎮(zhèn)村三級(jí)“書記賬本”制度，舉辦鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委書記（街道黨工委）賽馬會(huì)，健全黨組織書記工作例會(huì)隨機(jī)匯報(bào)機(jī)制，倒逼兩級(jí)書記抓緊落實(shí)“村民說(shuō)事”制度，提升制度執(zhí)行力。