優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視閾下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度改進(jìn)研究

□段 葳

（黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院，湖北 黃岡438000）

國家營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)與量、快與慢。2019年10月8日，國務(wù)院通過并頒布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，該條例從2020年1月1日起正式實(shí)施，這是我國首部關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的行政法規(guī)，為國內(nèi)創(chuàng)建良好有序的營(yíng)商環(huán)境提供了有力的法治保障。在此之前，我國已建立起了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，該制度旨在規(guī)制排除或限制市場(chǎng)主體開展公平競(jìng)爭(zhēng)的政府行為，為營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的良性市場(chǎng)環(huán)境提供制度支撐，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面顯然發(fā)揮著基石性的作用。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與此次《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的出臺(tái)相輔相成，共同致力于構(gòu)建公平有序的營(yíng)商環(huán)境。對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行完善能夠促進(jìn)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的具體落實(shí)，進(jìn)一步厘清市場(chǎng)與政府的關(guān)系，更大程度激發(fā)市場(chǎng)活力與社會(huì)創(chuàng)造力。本文從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的理論基礎(chǔ)出發(fā)，運(yùn)用規(guī)范分析和經(jīng)濟(jì)分析法，探尋我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的具體改進(jìn)路徑，從而使優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的理論研究能夠更加全面。

一、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的概念界定與法治路徑

（一）營(yíng)商環(huán)境的概念界定與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

“營(yíng)商環(huán)境”一詞被學(xué)界和公眾接受和認(rèn)可源于2003年世界銀行首次發(fā)布的年度《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》（World Bank’s Doing Business Report）。但長(zhǎng)期以來，“營(yíng)商環(huán)境”一詞的含義較為模糊，尚缺乏統(tǒng)一定義?！度驙I(yíng)商環(huán)境報(bào)告（2003）》將“營(yíng)商環(huán)境”定義為：企業(yè)在申請(qǐng)開設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、貿(mào)易活動(dòng)、納稅、破產(chǎn)或關(guān)閉以及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時(shí)間和成本等條件的總和[1](p60)。有觀點(diǎn)認(rèn)為將“營(yíng)商環(huán)境”定義為伴隨企業(yè)活動(dòng)整個(gè)過程（包括從開辦、營(yíng)運(yùn)到結(jié)束的各環(huán)節(jié)）的各種周圍境況和條件的總和[2](p8)。還有的觀點(diǎn)將“營(yíng)商環(huán)境”定義為市場(chǎng)主體從準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)到退出的整個(gè)環(huán)節(jié)所涉及的相關(guān)制度環(huán)境的總稱[3](p129-130)。2019年10月，我國頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（以下簡(jiǎn)稱“《營(yíng)商條例》”）第2條將“營(yíng)商環(huán)境”定義為：企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。從以上“營(yíng)商環(huán)境”的多種定義中，可以總結(jié)出其共性的特征：其一，營(yíng)商環(huán)境是一種影響市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開展?fàn)I業(yè)活動(dòng)的客觀條件；其二，營(yíng)商環(huán)境本質(zhì)上是一種“市場(chǎng)友好型”制度性環(huán)境；其三，只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)主體才能享受營(yíng)商環(huán)境所帶來的便利條件。綜合上述特征，營(yíng)商環(huán)境可界定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各類市場(chǎng)營(yíng)業(yè)主體開展公平競(jìng)爭(zhēng)所涉及的各種正式、非正式的制度性因素所形成的背景或環(huán)境的總稱。

正是基于營(yíng)商環(huán)境的概念不盡統(tǒng)一，導(dǎo)致營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。且基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響因素的多元性和變動(dòng)性，營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)不斷發(fā)生變化。目前公認(rèn)的“營(yíng)商環(huán)境”審查標(biāo)準(zhǔn)是《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》提出的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。最初的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》評(píng)價(jià)指標(biāo)頗為有限。如2004年到2005年的營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系僅包含五項(xiàng)指標(biāo)：開辦企業(yè)、獲得信貸、執(zhí)行合同、關(guān)閉企業(yè)和雇傭員工[4](p38-46)。最新一期《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告（2020）》將“營(yíng)商環(huán)境”的評(píng)價(jià)指標(biāo)細(xì)分為十項(xiàng)：開設(shè)企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、注冊(cè)財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、處理破產(chǎn)。當(dāng)然，盡管世界銀行提出了這些營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估指標(biāo)，但這些指標(biāo)并非適用所有的國家和地區(qū)。因此，各國在參照《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》提出的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上也制定了符合本國國情的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在我國，比較有影響力的營(yíng)商環(huán)境報(bào)告就有中國社科院發(fā)布的《中國營(yíng)商環(huán)境與民營(yíng)企業(yè)家評(píng)價(jià)調(diào)查報(bào)告》、中央廣播電視總臺(tái)編撰的《中國城市營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》等。以中央廣播電視總臺(tái)編撰的《中國城市營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》為例，其評(píng)價(jià)指標(biāo)就是以“對(duì)標(biāo)世行、中國特色”的原則，重點(diǎn)圍繞與市場(chǎng)主體密切相關(guān)的開辦企業(yè)、辦理許可、獲得信貸、共享資源、納稅、合法權(quán)益保障、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面來制定相關(guān)評(píng)價(jià)體系。因此，營(yíng)商環(huán)境的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)兼顧國際標(biāo)準(zhǔn)與本土實(shí)際情況來制定。

（二）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法治路徑

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境離不開優(yōu)良的法治環(huán)境保駕護(hù)航。營(yíng)商法治環(huán)境既是良好營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分，也是良好營(yíng)商環(huán)境得以維護(hù)的根本性制度保障。營(yíng)商環(huán)境的法治化使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的營(yíng)商環(huán)境基于法律和制度的體系化保障顯得更具公正透明而適合開展競(jìng)爭(zhēng)，其本質(zhì)是以法治保障經(jīng)濟(jì)在公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境下得以良性發(fā)展[5](p128)。因此，關(guān)注優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法治治理路徑顯得尤為重要。

在國外，美國、英國、挪威、丹麥等發(fā)達(dá)國家在全球營(yíng)商環(huán)境排名中長(zhǎng)期位列前十，其優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法治路徑值得我國學(xué)習(xí)借鑒。在美國，打擊商業(yè)賄賂、反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)格保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)一直是其優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重點(diǎn)策略。為治理商業(yè)賄賂和規(guī)制限制競(jìng)爭(zhēng)，美國建立了較為完善的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷法律制度體系，這一體系主要由《謝爾曼法》《克萊頓法》《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》《反海外腐敗法》這些基礎(chǔ)性法律和其他補(bǔ)充立法構(gòu)成。為保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，美國制定了較為詳細(xì)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款拓展其知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的空間范圍，如制定了著名的“特別301條款”“337條款”。此外，美國還積極將知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)納入國際條約或國際規(guī)則保護(hù)之中。如由美國主導(dǎo)推進(jìn)的《伯爾尼公約》《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》《世界版權(quán)公約》《TRIPs協(xié)議》、美國雙邊投資條約范本等國際性條約均納入了嚴(yán)格保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的條款。在丹麥，則主要通過改革現(xiàn)有行政監(jiān)管體制的形式完善營(yíng)商環(huán)境，其主要法治策略是簡(jiǎn)化審批流程和手續(xù)。丹麥全面梳理現(xiàn)有各類證照辦理的行政審批手續(xù)，減少不必要的手續(xù)，實(shí)施“多證合一”[6](p40-47)。此外，丹麥政府還注重優(yōu)化政府行政服務(wù)，提升政府辦事效能，整合辦證流程，縮短了辦證時(shí)間。

我國在對(duì)標(biāo)世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)主要指標(biāo)要求、借鑒部分發(fā)達(dá)國家優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的立法經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)國內(nèi)“放管服”改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，于2019年10月頒布了《營(yíng)商條例》，該條例包括總則、市場(chǎng)主體保護(hù)、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障、附則，共有七章72條?！稜I(yíng)商條例》在明確優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基本原則和方向、加強(qiáng)市場(chǎng)主體平等保護(hù)、營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境、優(yōu)化政府服務(wù)、提升監(jiān)管執(zhí)法水平、提供法治保障等方面做出了開創(chuàng)性的制度設(shè)計(jì)。其一，明確規(guī)定了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基本原則和方向?！稜I(yíng)商條例》第4條明確規(guī)定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的三大原則為市場(chǎng)化、法治化和國際化，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的方向是以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)水平，為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。其二，加強(qiáng)了對(duì)市場(chǎng)主體的保護(hù)。《營(yíng)商條例》明確規(guī)定了對(duì)市場(chǎng)主體提供權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則平等保護(hù)的基本原則，同時(shí)也規(guī)定國家平等保護(hù)和保障市場(chǎng)主體依法享有的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等使用各類生產(chǎn)要素和享受公共資源、其他合法權(quán)利等。其三，對(duì)優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境做出了有序規(guī)定?！稜I(yíng)商條例》對(duì)企業(yè)統(tǒng)一登記平臺(tái)建設(shè)、優(yōu)化審批制度、全國統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度建設(shè)、反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)制度執(zhí)法力度建設(shè)、人力資源市場(chǎng)體系建設(shè)、落實(shí)減稅降費(fèi)政策、加大金融支持力度、資本市場(chǎng)的規(guī)范、社會(huì)信用體系建設(shè)等問題作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，有利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。其四，提出了提升政務(wù)服務(wù)的改進(jìn)方向?！稜I(yíng)商條例》明確提出要為市場(chǎng)主體提高規(guī)范、便利、高效的政務(wù)服務(wù)。為此，《營(yíng)商條例》對(duì)推進(jìn)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、優(yōu)化審批流程、建設(shè)全國一體化在線政府服務(wù)平臺(tái)、嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可、深化投資審批制度改革、公布證明事項(xiàng)清單、優(yōu)化涉稅服務(wù)、建立統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保登記公示系統(tǒng)、構(gòu)建清新型政商關(guān)系、暢通投訴和舉報(bào)機(jī)制等方面作出了規(guī)定。其五，監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化。《營(yíng)商條例》對(duì)政府嚴(yán)格依法監(jiān)管、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋、健全公開透明的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系、創(chuàng)新和完善信用監(jiān)管、推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、對(duì)創(chuàng)新事物實(shí)施包容審慎監(jiān)管、建立全國統(tǒng)一的在線監(jiān)管系統(tǒng)、跨部門和跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法監(jiān)管、健全行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度作出了規(guī)定，有利于進(jìn)一步規(guī)范和提升政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中的監(jiān)管執(zhí)法能力和水平。其六，加強(qiáng)法治保障?！稜I(yíng)商條例》對(duì)涉及影響營(yíng)商環(huán)境的法律法規(guī)的立改廢和調(diào)整實(shí)施、制定相關(guān)政策措施時(shí)聽取市場(chǎng)主體和行業(yè)協(xié)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)意見、合法性審查、多元糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建、加強(qiáng)法治宣傳教育、落實(shí)國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制、推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)、依法追究違法政府部門及其工作人員責(zé)任等方面作出了規(guī)定，有利于為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

二、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背景下我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的現(xiàn)狀與缺失

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境間的邏輯關(guān)系

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是政策制定機(jī)關(guān)在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)由審查機(jī)關(guān)評(píng)估該政策措施對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止其排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的一項(xiàng)法律制度。2016年6月14日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審査制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱“《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》”），正式提出了建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的總體要求和基本原則。為了保障和推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的實(shí)施，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、原國務(wù)院法制辦于2017年10月聯(lián)合印發(fā)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱“《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》”）。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了切實(shí)可行的法治化治理路徑和有序的制度安排。世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)意在反映保障私營(yíng)企業(yè)追求平等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位的制度環(huán)境和法制環(huán)境的優(yōu)劣[7](p54)。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正是旨在改善此類相關(guān)的制度環(huán)境和法制環(huán)境。2019年10月，我國頒布的《營(yíng)商條例》第63條第1款規(guī)定：“制定與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查?！痹摋l實(shí)際上闡述了公平競(jìng)爭(zhēng)審查與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境之間的法律聯(lián)系。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度本身既是整個(gè)營(yíng)商制度環(huán)境的重要組成部分，也是營(yíng)商環(huán)境得以優(yōu)化的重要前提和法治保障。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也是公平競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)體系離不開完善而有效的公平競(jìng)爭(zhēng)制度來保駕護(hù)航。完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境關(guān)鍵要做好公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建設(shè)。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。”競(jìng)爭(zhēng)政策能否在一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)政策中占據(jù)“優(yōu)位”關(guān)乎市場(chǎng)營(yíng)商制度環(huán)境的優(yōu)劣。公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，是市場(chǎng)機(jī)制高效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。政府的不當(dāng)干預(yù)是對(duì)各類市場(chǎng)主體開展公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生威脅的一個(gè)重要因素。建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以防止政府過度和不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)，有利于保障資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最大化，有利于保障政府依法行政，有利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境之間存在內(nèi)在的相關(guān)性和契合性：首先，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境在目標(biāo)追求上是基本一致的。世界銀行提出優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)為“公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、穩(wěn)定可預(yù)期及有效保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)”。我國頒布的《營(yíng)商條例》提出優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國際化原則。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)在于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。就此來看，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)能夠完整涵蓋公平競(jìng)爭(zhēng)審查所追求的保障公平競(jìng)爭(zhēng)得以實(shí)現(xiàn)的制度目標(biāo)。其次，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的適用對(duì)象具有高度的重合性。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的適用對(duì)象是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有排除或者限制企業(yè)等市場(chǎng)主體開展公平競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及其他相關(guān)政策措施。而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的適用對(duì)象則是企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制性因素和條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)。從二者的適用對(duì)象來看，二者均涉及影響市場(chǎng)主體自主、充分參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部制度環(huán)境。實(shí)際上，營(yíng)商環(huán)境中所涉及的體制性因素和條件完整涵蓋了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所審查的這些具有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策。通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的篩查，既可以防止出臺(tái)存在排除或者限制市場(chǎng)主體開展公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，也可以逐步合法有序地清理廢除那些已出臺(tái)的但卻存在妨礙全國統(tǒng)一市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，從而為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供強(qiáng)有力的法治保障。最后，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的剛性審查指標(biāo)與世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的軟性指標(biāo)之間具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性。世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)十大指標(biāo)并沒有強(qiáng)制性效力而僅有指導(dǎo)性效力，但這十大指標(biāo)實(shí)際上涵蓋了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度下的四個(gè)方面的相關(guān)指標(biāo)。《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》規(guī)定的審查指標(biāo)主要從市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)和影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面規(guī)定了18類具體標(biāo)準(zhǔn)。這18類標(biāo)準(zhǔn)與世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)十大指標(biāo)有著復(fù)雜的對(duì)應(yīng)或重合關(guān)系。比如，世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)“啟動(dòng)階段與退出階段”的要求中，單獨(dú)存在有關(guān)“開辦企業(yè)”的指標(biāo)；而在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》中，則存在與之相對(duì)應(yīng)的“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”，該標(biāo)準(zhǔn)明確要求“不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件”“未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)，不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”“不得設(shè)置沒有法律法規(guī)依據(jù)的審批或者具有行政審批性質(zhì)的事前備案程序”，這即是對(duì)開辦企業(yè)便利程度的衡量指標(biāo)。諸如此類的例子不勝枚舉。由此可知，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施效果能反映出我國整體營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化程度。

（二）我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的現(xiàn)實(shí)缺陷

我國雖然已經(jīng)根據(jù)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》兩份重要行政性文件初步建立起以“自我審查”模式為主要特征的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，有助于推動(dòng)形成全國公開透明、競(jìng)爭(zhēng)有序的統(tǒng)一大市場(chǎng)，有助于從整體上優(yōu)化營(yíng)商制度環(huán)境。但經(jīng)過三年多的實(shí)踐，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度依然存在較多不足之處，不利于切實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境?？傮w而言，這些不足之處主要體現(xiàn)在審查職權(quán)不獨(dú)立、審查標(biāo)準(zhǔn)不完善、例外規(guī)定不清晰、監(jiān)督體系不健全四個(gè)方面，其中，第一、第四方面主要是審查程序制度方面的缺陷，第二、第三方面則主要是審查實(shí)體制度方面的缺陷。

1.審查職權(quán)不獨(dú)立?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查意見》明確提出各級(jí)人民政府及所屬部門要按照“誰制定、誰清理”的原則對(duì)照公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)有序清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種政策措施。就此而言，我國建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)際上采用的是“自我審查”模式，這種模式的一個(gè)突出問題就是審查職權(quán)不獨(dú)立。審查職權(quán)不獨(dú)立會(huì)帶來三個(gè)問題：其一，審查機(jī)關(guān)審查動(dòng)力不足。各產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的政策部門會(huì)出于利益保護(hù)的需要而不愿開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，同時(shí)，政策制定機(jī)關(guān)也難以有意愿開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查。其二，審查機(jī)關(guān)的審查能力有所欠缺。我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求各級(jí)政策制定主體審查自己所制定的各種規(guī)定和做法是否存在排除或限制公平競(jìng)爭(zhēng)的情形，這實(shí)際上難以操作?？陀^而言，對(duì)政策性文件開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查是一項(xiàng)十分專業(yè)的工作。目前，我國涉及排除或限制競(jìng)爭(zhēng)等內(nèi)容的政策性文件多由較低級(jí)別的地方政府制定，他們普遍缺乏對(duì)自身制定的政策性文件開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查所需具備的專業(yè)知識(shí)，從而難以理解和把握公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)[8]。其三，審查機(jī)關(guān)偏向于只進(jìn)行形式審查而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查意見》規(guī)定政策制定機(jī)關(guān)在審查其已出臺(tái)的或者即將出臺(tái)的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策時(shí)，需作出書面的審查結(jié)論。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，可以實(shí)施。在“自我審查”模式之下，由于缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，審查機(jī)關(guān)往往會(huì)傾向于只按《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》要求的程序和書面形式開展公平競(jìng)爭(zhēng)，而無須進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審查。這一點(diǎn)，政策審查機(jī)關(guān)只需在書面審查結(jié)論中載明“已進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，認(rèn)為不存在排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容”即可，而一旦有問題則糾錯(cuò)成本較大。

2.審查標(biāo)準(zhǔn)不完善?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了列舉，包含四大類18大項(xiàng)45小項(xiàng)的審查標(biāo)準(zhǔn)。但審查標(biāo)準(zhǔn)中的一些術(shù)語“不合理”“歧視性”“不必要”“超出實(shí)際需要”“變相設(shè)定”“一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”“非稅收入”等存在語焉不詳?shù)那樾危@將給政策制定機(jī)關(guān)在開展公平競(jìng)爭(zhēng)“自我審查”時(shí)擁有過大的解釋空間，從而導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)際操作性不強(qiáng)。譬如針對(duì)“不必要”的解釋中，執(zhí)行該政策的機(jī)構(gòu)必須能夠解釋為什么它對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)必不可少，并且必須保證該政策不會(huì)嚴(yán)重阻止或限制競(jìng)爭(zhēng)。如果不能解釋這個(gè)問題，則該條標(biāo)準(zhǔn)難以適用和執(zhí)行。尤其是當(dāng)政策制定機(jī)關(guān)審查能力有所欠缺時(shí)，這種規(guī)定的弊端會(huì)更加凸顯。此外，審查標(biāo)準(zhǔn)并不能完全有助于提升營(yíng)商環(huán)境。其中優(yōu)化“營(yíng)商環(huán)境”視角下的一些審查標(biāo)準(zhǔn)并未納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度之中。如世界銀行“營(yíng)商環(huán)境”審查標(biāo)準(zhǔn)中的“獲得信貸”標(biāo)準(zhǔn)尚未納入“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本”標(biāo)準(zhǔn)之中。經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)日新月異，各地區(qū)面臨的情況也有所不同，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》下的審查標(biāo)準(zhǔn)并不能保證其前瞻性和普適性，尤其中央和地方政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的不同理解和期望也可能導(dǎo)致復(fù)雜化。由于各地區(qū)處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這些差異可能得到加強(qiáng)。不同政策目標(biāo)導(dǎo)致官員的不同解釋可能會(huì)妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施。

3.例外規(guī)定不清晰?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》第18條對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外情形進(jìn)行了規(guī)定，這些例外情形在法律屬性上屬于法定的審查豁免情形。即這些列舉的相關(guān)政策措施盡管也存在一定的限制公平競(jìng)爭(zhēng)的效果，但基于維護(hù)諸如國家利益和公共利益等特殊利益的考量而被準(zhǔn)予出臺(tái)。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)政策作為國家公共政策的組成部分，其所追求的效率目標(biāo)既不能有損于國家安全利益的實(shí)現(xiàn)，也不能妨礙社會(huì)公正利益的拓展[9](p107-121)。從《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》第18條的內(nèi)容來看，該項(xiàng)例外規(guī)則存在標(biāo)準(zhǔn)模糊、可操作性不強(qiáng)的情形，具體表現(xiàn)為：其一，沒有明確界定例外規(guī)定中的核心概念。如條文中涉及的“國家經(jīng)濟(jì)安全”“文化安全”“國防建設(shè)”“扶貧開發(fā)”“救災(zāi)救助”“社會(huì)保障”“節(jié)約能源資源”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”“不可或缺”“嚴(yán)重排除或限制”等概念沒有進(jìn)行明確的界定，這容易導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)關(guān)難以把握例外規(guī)定的適用。其二，沒有明確規(guī)定必須豁免的具體產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，也沒有就豁免審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確歸納[10](p31-34)。這容易導(dǎo)致不同產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的政策制定部門以模糊的“國家經(jīng)濟(jì)安全”“社會(huì)保障目標(biāo)”“社會(huì)公正利益”等目標(biāo)來對(duì)抗公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的施行，從而影響了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施效果[11]。

4.監(jiān)督體系不健全。良性的監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)由內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督三部分共同構(gòu)成。我國現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的安排實(shí)際上成為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制下的產(chǎn)物。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以對(duì)政策制定機(jī)關(guān)形成有效的外部監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為：整個(gè)制度運(yùn)行缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，使公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度完全退化為行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制[12](p3-17)。的確如此，由于缺乏有效的外部監(jiān)督，且行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)政策開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的過程處于隱秘運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，使公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序流于形式化，導(dǎo)致制度運(yùn)行效果欠佳。

三、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背景下我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)體制度的改進(jìn)

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度存在內(nèi)在的制度邏輯自洽，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度背景下，需要結(jié)合我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)體制度的現(xiàn)狀，從審查標(biāo)準(zhǔn)及審查的例外性規(guī)定兩個(gè)實(shí)體性層面對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)體制度進(jìn)行改進(jìn)。

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》第14條較多地使用了一些概念模糊的術(shù)語，這些術(shù)語諸如“不合理”“歧視性”“不必要”“超出實(shí)際需要”“變相設(shè)定”。從法學(xué)概念的角度來看，這些術(shù)語需要審查機(jī)關(guān)及人員進(jìn)行價(jià)值判斷才能確定其準(zhǔn)確含義。但是審查機(jī)關(guān)及人員可能存在專業(yè)知識(shí)不足、價(jià)值判斷存在偏差的風(fēng)險(xiǎn)，這客觀上會(huì)影響該條標(biāo)準(zhǔn)的理解和適用。因此，市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)方向?yàn)槊鞔_界定這些術(shù)語的內(nèi)容，壓縮審查機(jī)關(guān)在理解適用該條標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的自我裁量空間。此外，對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)問題，我國已開始建立全國統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。建議公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度下的市場(chǎng)準(zhǔn)入審查標(biāo)準(zhǔn)與全國統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單規(guī)則相對(duì)接，從而增強(qiáng)兩種制度之間的銜接性。

2.商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)。商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)顯示了構(gòu)建商品和各要素自由流通統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求，這對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境無益提供了較好的外部制度環(huán)境保障。但從《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》中商品與要素自由流動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)來看，該條標(biāo)準(zhǔn)存在三點(diǎn)不足之處：其一，一些關(guān)鍵核心概念如“技術(shù)要求”“檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)”“明顯高于”未明確界定其含義。譬如檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)有國家檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等，那么此處的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)究竟是指何種檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)？其二，在該條審查標(biāo)準(zhǔn)中，部分小項(xiàng)下的標(biāo)準(zhǔn)有的添加了“沒有法律法規(guī)依據(jù)”，有的沒有添加“沒有法律法規(guī)依據(jù)”。從文義解釋的角度看，沒有添加“沒有法律法規(guī)依據(jù)”的條款，表明即使存在違反公平競(jìng)爭(zhēng)的情形，但只要有法律法規(guī)的合法授權(quán)即可出臺(tái)施行。其三，只注重商品和服務(wù)的自由流通，沒有關(guān)注各種資源要素的自由流通。如限制人力資源的自由流通與配置。因此，建議首先界定一些含糊的概念如“技術(shù)要求”“檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)”“明顯高于”。其次，建議在該條審查標(biāo)準(zhǔn)之下的小項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中均添加“沒有法律法規(guī)依據(jù)”的前置性要件。最后，建議添加保障要素自由流動(dòng)的條款。

3.影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)。在影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)的條款中，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》第16條列舉了影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的四種與行政權(quán)力密切相關(guān)的政府行為。這四種政府行為是財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策、稅收與非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和保證金。這四種事項(xiàng)政府常常以行政指導(dǎo)、行政壟斷的形式出現(xiàn)，直接導(dǎo)致產(chǎn)生排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的情形出現(xiàn)，卻有規(guī)制的必要[13](p.40-47)。影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上就是需要判斷政府實(shí)施的這些行為是否對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本造成不利于公平競(jìng)爭(zhēng)的影響。這包含“行為本身違法”還是“行為后果違法”的判斷。但該條標(biāo)準(zhǔn)直接將此類政府行為歸為違反公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則一類似有不妥之處。如果此類政府行為在實(shí)施后經(jīng)成本與收益的經(jīng)濟(jì)分析是利大于弊，則一概排除此類政府行為是不妥的。對(duì)此，我國可借鑒歐盟的國家援助制度。國家援助制度的目標(biāo)是通過特別關(guān)注限制政府為企業(yè)提供優(yōu)勢(shì)的可能性來確保單一市場(chǎng)上的公平競(jìng)爭(zhēng)。歐盟國家援助制度在判斷是否影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本時(shí)提出了四項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)：其一，該行為在行為屬性上是否是政府行為；其二，此項(xiàng)政府行為是否使一部分經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本明顯差別于其他經(jīng)營(yíng)者，也即是否使部分經(jīng)營(yíng)者享有了特殊利益；其三，該行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害的可能性；其四，該行為是否會(huì)使經(jīng)營(yíng)者的成本產(chǎn)生明顯變動(dòng)[14](p37-60)。我國也可參照這四項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)以改進(jìn)現(xiàn)有的影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本審查標(biāo)準(zhǔn)。

4.影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)。《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》第17條對(duì)影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的幾種行政壟斷行為進(jìn)行了歸納，這有利于抑制明顯具有排除或限制自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的行政壟斷行為的產(chǎn)生。但是，在實(shí)踐中出現(xiàn)了一種介于商業(yè)壟斷與行政壟斷之間的隱性壟斷行為。隱性壟斷行為主要是指行政機(jī)關(guān)利用行政特權(quán)間接地參與特定企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)[15](p29-33)。如國有企業(yè)利用政府給予的特殊優(yōu)惠待遇實(shí)施的壟斷行為就是此類隱性壟斷行為。國有企業(yè)并非行政主體，但卻受行政權(quán)力的影響頗深，國有企業(yè)利用政府的特殊優(yōu)惠待遇實(shí)施壟斷行為可以視作政府間接實(shí)施了影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。這當(dāng)然并不是說國有企業(yè)不能享受任何政府給予的特殊優(yōu)惠待遇，而是既要審視國有企業(yè)所享受的這些優(yōu)惠待遇是否確有必要，又要審視這些優(yōu)惠待遇可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害的程度。有些給予國企優(yōu)惠待遇是出于維護(hù)國家安全或保障國計(jì)民生的需要，這種情況下當(dāng)然應(yīng)當(dāng)給予競(jìng)爭(zhēng)審查豁免。但如果不是此類情況，國企享受的此種特殊優(yōu)惠待遇實(shí)際上就會(huì)對(duì)市場(chǎng)主體開展公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生一定損害。針對(duì)這種隱性壟斷行為，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》第17條規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)顯得無力規(guī)制。因此，建議將國企享受政府優(yōu)惠待遇而又實(shí)施經(jīng)濟(jì)壟斷行為也納入影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的標(biāo)準(zhǔn)中加以改進(jìn)。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定的健全

1.國家安全例外性規(guī)定的健全?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》對(duì)“國家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、國防建設(shè)安全”這一概念缺乏界定，容易導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)。2015年，我國已頒布了新修訂的《國家安全法》，該法對(duì)“國家安全”的概念和范圍有所界定。該法第2條規(guī)定：“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！钡?條規(guī)定：“國家安全工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國家安全，構(gòu)建國家安全體系，走中國特色國家安全道路?！苯ㄗh我國在完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度時(shí)對(duì)接《國家安全法》中關(guān)于“國家安全”的定義和范圍，從而更好地維護(hù)國家安全的同時(shí)也更適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查“國家安全”例外條款。此外，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》中的“國家安全”例外條款實(shí)際上是有條件的豁免條款。建議公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的“國家安全”例外條款的設(shè)置由有條件的豁免轉(zhuǎn)變?yōu)榻^對(duì)豁免，其原理在于競(jìng)爭(zhēng)政策的執(zhí)行不能損害國家安全。

2.社會(huì)保障例外性規(guī)定的健全?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》對(duì)“社會(huì)保障”例外條款中的核心概念“社會(huì)保障”“扶貧開發(fā)”“救災(zāi)救助”等概念未做界定，也未對(duì)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)進(jìn)行列舉。因此，健全“社會(huì)保障”例外性規(guī)定必須界定這些核心概念的含義和范圍。黨的十四屆三中全會(huì)文件《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確將我國社會(huì)保障的范圍概括為“包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障”。從文義解釋的角度來看，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》中提到的“為實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助等社會(huì)保障目的”屬于社會(huì)救濟(jì)領(lǐng)域的社會(huì)保障目的。因此，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)保障的概念做出限制性解釋，將此處的社會(huì)保障限定在社會(huì)救濟(jì)領(lǐng)域。此外，我國還應(yīng)當(dāng)采取概括加列舉的方式列舉出哪些關(guān)涉“社會(huì)保障”的行業(yè)或領(lǐng)域，建議制定單獨(dú)的社會(huì)保障行業(yè)或產(chǎn)業(yè)目錄。

3.公共利益例外性規(guī)定的健全?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》對(duì)“公共利益”例外條款中的核心概念“公共利益”“節(jié)約能源資源”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”等概念未做界定，也未對(duì)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)進(jìn)行列舉。因此，健全“公共利益”例外性規(guī)定必須界定這些核心概念的含義和范圍。目前我國已頒布的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等；已頒布的保護(hù)資源的法律有《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《水法》《水土保持法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《煤炭管理法》。建議在對(duì)現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度下的“公共利益”例外條款做解釋時(shí)可參照適用這些保護(hù)環(huán)境和節(jié)約能源資源的法律，從而增強(qiáng)可操作性。

四、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背景下我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序制度的改進(jìn)

程序公正是保證實(shí)體公正的前提，公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措，其制度設(shè)置的初衷在于合理界定政府服務(wù)市場(chǎng)權(quán)力的邊界，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，制度本身即蘊(yùn)含著對(duì)政府權(quán)力的限制。從而在對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序制度的構(gòu)建中，應(yīng)更加注重對(duì)審查職權(quán)、審查流程、審查監(jiān)督等限制性制度的規(guī)定。

（一）審查職權(quán)的重塑

“自我審查”模式下的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度存在較為明顯的弊端。我國當(dāng)前在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中采用“自我審查”模式雖然事出有因：行政政策種類繁多、數(shù)量龐大，制定目標(biāo)和制定背景不一，由單一獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立審查在審查能力、審查時(shí)間、審查效果層面壓力較大，但經(jīng)過三年多的實(shí)踐來看，這種模式所導(dǎo)致的審查效果不佳、制度運(yùn)行不暢的弊端已經(jīng)有所顯現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在：其一，“自我審查”模式下，政策制定部門大多審查動(dòng)力不足，這導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查流于形式已較為明顯；其二，“自我審查”模式下，一些政策部門尤其是基層縣級(jí)政策部門工作人員的自身專業(yè)水平實(shí)際上難以達(dá)到有效作出是否違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查精神的意見，這往往導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)際實(shí)施效果大打折扣；其三，按照《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》設(shè)定的不溯及既往的原則，我國“自我審查”模式下的審查對(duì)象主要是“增量政策措施”，而對(duì)“存量政策措施”則有所忽視，因而導(dǎo)致大量“存量政策措施”未真正納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查之中[16](p27-35)。從制度運(yùn)行的原理來說，建立獨(dú)立于政策制定機(jī)關(guān)的外部競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)構(gòu)是推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度深入執(zhí)行的有力保障。當(dāng)然，這種外部獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)需要獲得授權(quán)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)在專業(yè)性上要有所保障。國外有類似成功的做法。譬如，澳大利亞建立外部獨(dú)立而專業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)審查執(zhí)法機(jī)構(gòu)（國家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)）的成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證實(shí)了這一路徑是有效的。澳大利亞為有效實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度而專門設(shè)置了外部獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)即國家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)來負(fù)責(zé)推進(jìn)審查、評(píng)估和監(jiān)督有關(guān)各方積極履行對(duì)不同層級(jí)的法律法規(guī)文件開展競(jìng)爭(zhēng)審查義務(wù)。這種由獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)構(gòu)主導(dǎo)實(shí)施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的方式有利于克服行政干擾傾向，從而提升審查權(quán)威并取得較大成效[17](p24)。由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查的方式在國際上也是較為普遍的，美、日、韓等國就是典型的采用“外部獨(dú)立”審查模式的國家。以日本為例，日本的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)價(jià)制度是一種兼顧“自我審查”和“外部審查”相結(jié)合的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，能夠解決“存量政策措施”與“增量政策措施”審查之間的矛盾。日本的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)價(jià)制度具有鮮明的特點(diǎn)，其采取的做法是先由各省廳各部門對(duì)自己制定的政策文件進(jìn)行初步的自我審查，各部門完成政策事前評(píng)價(jià)書并填寫競(jìng)爭(zhēng)影響審查清單提交給總務(wù)省的行政評(píng)價(jià)局，然后由總務(wù)省的行政評(píng)價(jià)局和外部獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)（公正交易委員會(huì)）共同審查各部門提交的審查清單和評(píng)價(jià)書，并共同向國會(huì)匯報(bào)審查方式推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施[18](p174-203)。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，為更加完善現(xiàn)有的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，我國應(yīng)當(dāng)借鑒國際上的成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐步有序地改變現(xiàn)行的“自我審查”模式，朝著建立“外部審查”模式的方向邁進(jìn)。這種“外部審查”模式需要一個(gè)獨(dú)立、專業(yè)而有權(quán)威的機(jī)構(gòu)來推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施。較為理想的做法是在全國人大常委會(huì)之下專設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查委員會(huì)，其組成人員的來源和成分應(yīng)當(dāng)更加廣泛，包括專家教授、實(shí)務(wù)律師、政府官員、企業(yè)家、消費(fèi)者等利益獨(dú)立的主體的積極參與。

（二）審查流程的改進(jìn)

1.初步審查和深度審查相結(jié)合的實(shí)施程序之構(gòu)建。鑒于目前我國各級(jí)政府及其部門制定的各種政策的數(shù)量頗為龐大，由專門的機(jī)構(gòu)開展深度審查頗為困難。因此，現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是以政策制定機(jī)關(guān)對(duì)其所制定的各種規(guī)定和做法展開初步的競(jìng)爭(zhēng)審查。但是僅有初步的公平競(jìng)爭(zhēng)審查是不夠的，仍會(huì)產(chǎn)生“漏網(wǎng)之魚”。因此，有必要在現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中引入“深度審查”程序，構(gòu)建“初步審查+深度審查”的審查程序。對(duì)此，我國可借鑒韓國采取的“政策制定部門初步審查”與“競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)深度審查”相結(jié)合的方式開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查活動(dòng)。韓國審查模式的運(yùn)作機(jī)制是：先由政策制定部門對(duì)自身制定的政策對(duì)照競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)開展初步的評(píng)估并形成書面結(jié)論，如果評(píng)估結(jié)論中認(rèn)為某項(xiàng)政策存在排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，則直接交由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理；如果政策制定部門的初步評(píng)估結(jié)論中認(rèn)為某項(xiàng)政策不存在排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，但競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在審核初步結(jié)論時(shí)認(rèn)為有必要進(jìn)行深度審查時(shí)，可以主動(dòng)提起對(duì)該項(xiàng)政策的深度審查[19](p96-122)。我國也可仿效韓國建立類似的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展深度審查，其程序設(shè)計(jì)也可類似韓國審查模式。先由政策制定機(jī)關(guān)對(duì)自身制定的相關(guān)政策對(duì)標(biāo)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度確立的18條審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步審查，通過初步審查篩查出那些明顯存在排除或限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的相關(guān)政策性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件；對(duì)那些經(jīng)初步審查之后認(rèn)為不明顯但有可能存在排除或限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策，交由更為專業(yè)的審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度審查；對(duì)那些經(jīng)過初步審查之后認(rèn)為不存在排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的政策，但專業(yè)審查機(jī)構(gòu)對(duì)此存疑時(shí)，專業(yè)審查機(jī)構(gòu)可主動(dòng)提起對(duì)該項(xiàng)政策的深度審查。

2.競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)相結(jié)合的審查機(jī)制之完善。我國應(yīng)采取競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)相結(jié)合的方式完善自身的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度。競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度是指競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)或者其他相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)有的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件在排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的程度上作出競(jìng)爭(zhēng)性影響評(píng)估，針對(duì)不合理的既有政策提出合目的性但又兼顧比例原則的可替代方案的一項(xiàng)制度[20]。實(shí)際上競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)審查是在政府反競(jìng)爭(zhēng)規(guī)定制定前后兩端發(fā)揮作用的同類制度[21](p27-39)。澳大利亞實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的有益經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)構(gòu)在21世紀(jì)初針對(duì)各級(jí)政府制定的包括法律在內(nèi)的各種規(guī)定均開展了公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)了近1800多項(xiàng)存在限制或者排除競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的法律法規(guī)。澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)這些法律法規(guī)均提出了可替代性方案，從而推動(dòng)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施，顯著改善了營(yíng)商環(huán)境并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)走上“快車道”發(fā)展[22](p39-62)。對(duì)此，我國可仿效澳大利亞建立此類競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)構(gòu)以推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度深入實(shí)施。此外，我國在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》中雖然也提出鼓勵(lì)委托第三方開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估，并于2019年2月公布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》，但這并不是強(qiáng)制性的。第三方競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的良性發(fā)展將有利于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度朝著更加公正、科學(xué)的方向改進(jìn)。第三方競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度實(shí)際上是一種競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)機(jī)制，這種機(jī)制并不起強(qiáng)制審查作用，只起指導(dǎo)和提供建議的作用。對(duì)此，發(fā)達(dá)國家如新加坡的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度模式值得我國借鑒。新加坡競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)作為競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門并不主動(dòng)介入審查政策制定機(jī)關(guān)制定的法律政策文件是否違背公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，而是通過制定和發(fā)布《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估指南》為政策制定部門開展自我評(píng)估提供基本分析框架和評(píng)估工具[23](p42-46)。對(duì)此，我國可借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)引入獨(dú)立的第三方競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)制，發(fā)揮第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在專業(yè)指導(dǎo)上的作用。為確保第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)揮公正、獨(dú)立的評(píng)估作用，我國也應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)有關(guān)于第三方市場(chǎng)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究機(jī)制構(gòu)建強(qiáng)有效的第三方競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估責(zé)任追究體系。

（三）審查監(jiān)督的完善

1.健全社會(huì)監(jiān)督體制。我國現(xiàn)有的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的一個(gè)弊端就是缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。整個(gè)“自我審查”模式的運(yùn)作過程實(shí)際上公開透明度不夠。對(duì)此，有必要健全現(xiàn)有的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。建議在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》中明確政府政策制定機(jī)關(guān)針對(duì)自身制定的政策開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)應(yīng)遵循公開原則。具體而言，應(yīng)當(dāng)以“向社會(huì)公開征求競(jìng)爭(zhēng)意見”為原則，“征求利害關(guān)系人競(jìng)爭(zhēng)意見”為例外[24]。建議各級(jí)政府在官方網(wǎng)站和報(bào)紙開辟專欄及時(shí)公示公平競(jìng)爭(zhēng)審查信息，設(shè)定向社會(huì)公開征集競(jìng)爭(zhēng)意見的時(shí)限。此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)施相應(yīng)的激勵(lì)制度，這種激勵(lì)包括對(duì)積極提建議而被采納的單位和個(gè)人給予相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)投訴舉報(bào)政府及其所屬部門未開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查即出臺(tái)政策的單位和個(gè)人實(shí)施保護(hù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。只有這樣，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制才能真正助力公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的推進(jìn)。

2.完善責(zé)任追究機(jī)制。針對(duì)政府政策制定機(jī)關(guān)“自我審查”動(dòng)力不足的問題，還可以通過完善現(xiàn)有的責(zé)任追究機(jī)制來加以解決。目前來看，政府政策制定機(jī)關(guān)“自我審查”動(dòng)力不足的原因之一在于缺乏強(qiáng)有效的監(jiān)督考核機(jī)制。因此，我國可考慮將政策制定機(jī)關(guān)執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的效果指標(biāo)化，并將該項(xiàng)指標(biāo)作為部門年底評(píng)優(yōu)評(píng)先、人員晉升考核、津貼發(fā)放的重要依據(jù)。如此，通過完善監(jiān)督考核機(jī)制能夠增強(qiáng)政府政策制定部門的“自我審查”動(dòng)力。此外，政府政策制定部門仍然存在“亂作為”的可能。對(duì)此，建議我國在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中引入類似重大決策終身責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)出臺(tái)政策嚴(yán)重侵害公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)責(zé)任人終身追究法律責(zé)任。通過事后追究法律責(zé)任的約束，可以有效抑制某些行政官員“以權(quán)謀私”制定政策破壞公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的沖動(dòng)。

我國陸續(xù)頒布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》《營(yíng)商條例》，這三個(gè)規(guī)范性文件的意義重大?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查意見》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查細(xì)則》所確立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)際上為鞏固市場(chǎng)在資源最優(yōu)化配置中的決定性地位提供了有益制度保障。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境法治化的基礎(chǔ)，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的必然要求?！稜I(yíng)商條例》的精神實(shí)質(zhì)在于削弱政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，將政府服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為法治化。這三個(gè)文件之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系都是在調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系上發(fā)力，都是要求政府為營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)制度環(huán)境而作出一系列制度安排。如何在三個(gè)重要文件的相互協(xié)調(diào)中完善現(xiàn)有的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，應(yīng)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的應(yīng)有之義。