于洋 賈廣葆
(1.大連市自然資源事務服務中心,遼寧大連 116000;2.大連市房地產(chǎn)經(jīng)濟學學會,遼寧大連 116000)
原國土資源部2013年對城鎮(zhèn)低效用地作了界定:“城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂,利用粗放,用途不合理的存量建設用地?!逼浞秶鞍ǖ托Мa(chǎn)業(yè)用地、低效商業(yè)用地、舊城用地、舊村用地和其他低效用地等五類”。我國經(jīng)濟轉型,產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整,大量閑置的工業(yè)用地及其他用地,土地利用效率低,盤活再發(fā)低效用地存量,勢在必行。但在具體實施過程中,卻存在一些難點矛盾。
規(guī)劃編制與規(guī)劃管理是一對不容忽視的矛盾,前者是低效用地合理開發(fā)利用的基礎,后者則是低效用地合作開發(fā)成功的保證。
從土地規(guī)劃編制來說,產(chǎn)生低效用地不合理現(xiàn)象的一個重要原因在于土地規(guī)劃編制的不科學。一方面,一些城鎮(zhèn)的土地規(guī)劃編制更多地傾向于本屆政府的大型、重點項目,更多地把目光盯住短期項目,為實現(xiàn)短時間、短時段的發(fā)展目標而服務,從而不可避免地帶有一定的人的主觀性、局限性和隨意性,在一定程度上忽視了土地規(guī)劃編制的長期性、戰(zhàn)略性和科學性。另一方面,由于舊城改造、老城區(qū)更新步伐的加快,尤其是近幾年對歷史建筑、城區(qū)老建筑的保護,一些城鎮(zhèn)的早期土地規(guī)劃編制,或過時或滯后或無用;一些城鎮(zhèn)過于注重新城區(qū)開發(fā),而忽略、漠視城鎮(zhèn)低效存量土地的統(tǒng)籌開發(fā)利用,導致一些城鎮(zhèn)一些有區(qū)位優(yōu)勢、人氣優(yōu)勢、市政配套優(yōu)勢以及社會資源優(yōu)勢的舊城區(qū)低效存量土地長期得不到開發(fā)利用改造以致再發(fā)展。
從土地規(guī)劃管理來說,存在一定的松寬滯后現(xiàn)象。一方面,隨著經(jīng)濟發(fā)展,帶動城市開發(fā)建設不斷發(fā)展,城市中心區(qū)域再供土地日漸枯竭,城市建設不斷向外延發(fā)展,這就對土地強力需求、對土地規(guī)劃管理提出了新要求。而土地規(guī)劃管理在一定程度上都存在問題,要么土地規(guī)劃管理政策規(guī)定制定滯后,無規(guī)可管,要么土地規(guī)劃管理光靠“紅頭文件”,無檢查落實,致使一些城鎮(zhèn)建設對土地,特別是對低效存量土地規(guī)劃使用管理不嚴、約束力小。另一方面,由于傳統(tǒng)的居住生活習慣和城市物件日趨上漲,在一定程度上淡化了低效用地開發(fā)改造的積極性,致使低效用地在土地規(guī)劃管理過程中受到阻礙。
(1)低效存量用地本身所處區(qū)位自然條件優(yōu)勢
地塊周邊功能業(yè)態(tài)比較完善,市政基礎設施配套齊全,住宅小區(qū)、商業(yè)服務業(yè)網(wǎng)點、文化衛(wèi)生等配套。人流聚集,人氣旺盛,周邊環(huán)境條件成熟。同時,地塊小至幾百平方米,大至上萬平方米,相對獨立,易于因地制宜開發(fā)改造利用。(2)規(guī)劃和用地條件的優(yōu)勢
一方面,原用地性質不變,土地協(xié)議出讓,能夠確保原土地使用人優(yōu)先有償取得土地使用權,激發(fā)了原土地使用權人的開發(fā)積極性;另一方面,用地面積不變,在符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、地塊所處區(qū)域規(guī)劃的條件下,適當提高容積率,在保留原有部分建筑外觀的前提下,進行改建、擴建或新建等。
(3)經(jīng)濟、社會、生態(tài)優(yōu)勢
經(jīng)濟優(yōu)勢主要體現(xiàn)在充分利用低效用地推進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)改造和優(yōu)化升級,培育國家重要的研發(fā)中心、軟件中心、高新制造業(yè)、總部經(jīng)濟和新型產(chǎn)業(yè),提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和稅收;利用低效用地平臺,擴大政府、社會資金投入,充分發(fā)揮各方資金的效率,增加更大的利益。
社會效益體現(xiàn)在低效用地的合理開發(fā)利用,有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式,實現(xiàn)內(nèi)循環(huán)、新發(fā)展理念;有利于進一步提升土地利用效率,破解土地供量滯后;有利于城市更新、舊區(qū)改造,提高居民民生需求,促進社會和諧發(fā)展。
生態(tài)效益體現(xiàn)在低效用地的合理開發(fā),有利于提高城市建設內(nèi)涵和發(fā)展?jié)摿?,加強?nèi)外循環(huán)協(xié)同發(fā)展;有利于通過低效舊廠、舊區(qū)低效存量土地的改造,改善城市生態(tài)環(huán)境,促進城市保地綠化、生態(tài)文明的建設。
低效產(chǎn)業(yè)、商業(yè)用地再開發(fā)改造力度都比較小。
一是一些城鎮(zhèn)的許多單位、企業(yè),特別是央企、科研院所、黨政服務機構等,大量閑置廠房、車間、辦公用房,長期得不到合理利用,致使這部分用地開發(fā)力度不強。
二是劃撥性質的低效土地的用地人無力再開發(fā)改造,歷史形成的城鎮(zhèn)劃撥用地在低效存量土地中占比相當大,由于劃撥土地使用性質有期限,一些單位往往把此類劃撥土地視為“私有”財產(chǎn),或自主經(jīng)營或合作經(jīng)營或租賃他人使用,寧可土地或低效利用或收取少量租金或空置棄用,也不愿進行有效合理的開發(fā)改造利用。
三是一些地方政府對城鎮(zhèn)低效存量土地再開發(fā)利用積極性不高。低效存量用地進行開發(fā)建設盤活利用,一方面需要政府投入大量的財政資金和耗費人力;另一方面,對已確定為建設用地總規(guī)模的土地,但因種種原因無合法取得用地手續(xù)、形成歷史遺留建設用地等,按國家規(guī)定再開發(fā)時,須先退回到原先地類,辦理征用手續(xù),且需占用新增建設用地指標,占用耕地的必須占補平衡等。顯然,對低效存量土地再開發(fā)利用不如新增建設用地“招、拍、掛”時間短、利益大,導致一些地方政府對低效產(chǎn)業(yè)、低效商業(yè)用地開發(fā)改造力度不強。
短期效益與長期效益的矛盾,一直是低效存量用地的二次合理開發(fā)改造利用的難題。低效存量用地再開發(fā)片面最求短期經(jīng)濟效益最大化。
一是由于歷史原因,許多城鎮(zhèn)低效存量用地不僅布局散亂,功能定位錯位;而且,改變土地使用用途,不符合規(guī)劃用地性質,以致粗放利用,缺乏資金投入,追求短期經(jīng)濟效益。
二是低效土地使用者改變土地使用用途,自行商業(yè)經(jīng)營或自辦公司或出租他人,而且許多城鎮(zhèn)出租房地產(chǎn)幾經(jīng)轉手,出現(xiàn)“二房東”甚至“三、四房東”,將建筑物翻修改造,尋找適合市場需求的房產(chǎn)業(yè)態(tài),再進行招租,以追求短期經(jīng)濟效益為主要目標,尋求出租房地產(chǎn)短期經(jīng)濟效益的最大化。
三是受短期經(jīng)濟效益驅使,一些城鎮(zhèn)低效存量土地沒有長期整體土地規(guī)劃,一切圍繞“殺雞取卵”似的簡單、單純和隨意的收租模式,缺乏政府產(chǎn)業(yè)引導的長期土地規(guī)劃指導,無法改變土地低效使用的短期效益現(xiàn)狀,給今后城市更新、舊區(qū)改造、低效存量土地長期規(guī)劃設計增加了一定難度和實施成本。
四是一些地方政府為追求城市的快速發(fā)展,在招商引資過程中過于追求眼前短期利益,不重視低效存量土地長期持續(xù)化經(jīng)濟效益,熱衷于大項目、大開發(fā)、大建設,在土地招商引資中,為吸引境外資金,完成外資引入任務,要求內(nèi)資人民幣兌換成外幣投資,許多內(nèi)資企業(yè)無奈只好“曲線”投資,這在一些城市開發(fā)區(qū)低效存量土地再開發(fā)中比較多見。
五是由于片面熱衷于短期經(jīng)濟效益,忽視、淡化低效存量土地的長期經(jīng)濟效益持續(xù)發(fā)展,一些城鎮(zhèn)往往避開“招拍掛”,以土地價格的優(yōu)惠政策來獲取低效存量土地的成交,或以產(chǎn)業(yè)基地、龍頭企業(yè)、生態(tài)休閑養(yǎng)老等項目避開市場土地掛牌,或通過先用后批、先租后征、多征少用、圈地待用等手段,獲取大量優(yōu)質土地資源,在一定程度上促使一些單位大量獲取超過自身需求的土地量,導致優(yōu)質土地被閑置、撂荒,低效存量土地長期效益持續(xù)化目標難以實現(xiàn)。
資金短缺與產(chǎn)權征收是低效用地再開發(fā)利用的系統(tǒng)性矛盾,前者是低效用地再開發(fā)的重要保障,后者是低效用地成功再開發(fā)的重要條件。
一是老城區(qū)由于人員大量集中,市政配套、歷史遺留問題眾多。房屋建筑時間各異,產(chǎn)權問題復雜,開發(fā)改造利用成本高昂,致使低效用地開發(fā)改造資金龐大,往往是新城區(qū)開發(fā)成本的幾倍甚至更高。
二是由于老城區(qū)拆遷改造城市更新中碰到各種問題,不同利益、收益預期、遺留問題、要求各異等交織疊加,纏繞難解,致使老城區(qū)低效用地開發(fā)改造周期拉長,少則2~3年,多則長達5年以上,有的甚至十幾年。
三是低效存量建設用地再開發(fā)與新增建設用地相比,過程漫長、流程復雜,需要重新進行規(guī)劃確定、用途轉換,所需資金龐大。按照規(guī)定,低效用地再開發(fā)流程步驟一般經(jīng)過五個階段:規(guī)劃選址:規(guī)劃確定土地用途;項目選址:項目立項、“四至”及實測確界、數(shù)量規(guī)模;產(chǎn)權核實:土地產(chǎn)權確權;土地產(chǎn)權征收、拆遷補償、收回產(chǎn)權;改造更新:全程重建、部分擴建、項目落成等。
與資金短缺相對應的是順利完成低效存量用地產(chǎn)權征收更是問題多多、矛盾重重。
一是多樣化的用地主體和復雜的土地產(chǎn)權。由于低效存量用地分散在不同的土地使用權人手中,低效用地再開發(fā)所涉及的用地主體較多,要面對的土地權利關系比較復雜,包括通過合法途徑取得土地的土地使用權人,歷史上通過關系私下取得土地和土地使用權人,計劃經(jīng)濟時期土地管理機構缺失,單位或個人隨意占用多年而沒有任何用地手續(xù)的土地使用權人,土地使用權二次、三次甚至多次“轉讓”的土地使用權人。
二是難以市場銷售或可市場銷售但還要交納相當多的土地出讓金,致使企業(yè)、單位和個人在低效用地再開發(fā)利用中經(jīng)濟利益效益與維持現(xiàn)狀自行經(jīng)營或收租模式相比相差不大,進而再開發(fā)的積極性必然不高。