遼寧省年森林采伐限額編制執(zhí)行情況淺析

赫明鈺

(遼寧松海森林資源資產(chǎn)價格評估有限公司，遼寧 沈陽 110031)

森林采伐限額制度是《森林法》確定的一項重要法律制度。實行森林采伐限額管理是控制森林資源過量消耗的重要手段。堅持限額采伐制度，科學(xué)編制并嚴格執(zhí)行，對保障森林資源持續(xù)增長、鞏固生態(tài)建設(shè)成果、建設(shè)美麗中國具有十分重要的意義。遼寧省于2020年完成了全省“十四五”期間年森林采伐限額編制成果，共編制年森林采伐限額總量570.7萬m3，與“十三五”期間年森林采伐限額基本持平。采伐限額編制完成后，各級政府及相關(guān)部門將會按照省政府的要求嚴格落實相關(guān)管理制度。充分了解采伐限額編制、上一個五年期采伐限額執(zhí)行以及目前采伐限額管理情況，對完善采伐限額管理制度，科學(xué)合理貫徹落實“十四五”期間年森林采伐限額，進而保護森林資源、促進森林資源科學(xué)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。

1 “十四五”森林采伐限額編制情況

據(jù)遼寧省森林資源“一張圖”年度更新結(jié)果顯示，遼寧省林業(yè)用地總面積714.41萬hm2，有林地551.66萬hm2；疏林地4.01萬hm2；灌木林地64.95萬hm2，未成林地6.30萬hm2，其它無立木和宜林荒山荒地87.49萬hm2。其中林分總面積461.12萬hm2，總蓄積量3.28億m3。其中，幼齡林、中齡林、近熟林、成熟林、過熟林面積占比分別為34.19%、22.30%、17.64%、21.17%、4.70%；其蓄積量占比分別為17.19%、29.77%、21.12%、25.87%、6.05%。

遼寧省從2019年12月開始，正式啟動了“十四五”期間年森林采伐限額編制工作，并作為2020年度全局重點工作之一。在遼寧省林業(yè)和草原局精心組織下，制定并印發(fā)了《遼寧省林業(yè)和草原局關(guān)于開展“十四五”期間年森林采伐限額編制工作的通知》以及《遼寧省“十四五”期間年森林采伐限額編制工作方案》。在省市縣各級林業(yè)主管部門以及有編制任務(wù)的非林系統(tǒng)有關(guān)部門的精心組織和辛苦努力之下，以遼寧省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃監(jiān)測院為技術(shù)依托，初步測算出了全省“十四五”采伐限額初步結(jié)果，經(jīng)認真審核、征求意見和修改，以及報送國家林業(yè)和草原局審核認定，形成了“十四五”期間年森林采伐限額編制成果。2021年初，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好“十四五”期間年森林采伐限額管理工作的通知》(遼政辦發(fā)〔2021〕3號)。至此，遼寧省“十四五”期間年森林采伐限額編制工作全面完成。

遼寧省“十四五”期間年森林采伐限額總量為570.7萬m3，其中天然林限額93.3萬m3。按權(quán)屬分，“十四五”期間國有年采伐限額93.2萬m3，非林業(yè)系統(tǒng)28.7萬m3；按森林類別分，公益林年采伐限額199.1萬m3，商品林年采伐限額371.6萬m3；按采伐類型分，撫育197.3萬m3，主伐(含公益林更新)254.7萬m3，低產(chǎn)低效林改造53.66萬m3，其他類型65.1萬m3。

2 合理編制年森林采伐限額的重要性

2.1 保護森林資源，確保國土生態(tài)安全

按照消耗量不大于生長量的原則，合理編制年采伐限額，通過量化指標(biāo)來管理采伐，建立并完善落實責(zé)任制，是落實限額采伐制度的基礎(chǔ)。根據(jù)編制的年限額指標(biāo)，將采伐限額執(zhí)行情況等指標(biāo)納入政府年度目標(biāo)考核體系，嚴格監(jiān)督考核，從而推動各級政府建立保護發(fā)展森林資源長效機制，加強對森林資源的保護和發(fā)展，確保森林資源面積和質(zhì)量的穩(wěn)步提升，對保護國家生態(tài)安全、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

2.2 推進森林可持續(xù)經(jīng)營

年森林采伐限額編制需要統(tǒng)籌生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，需要根據(jù)本地區(qū)林業(yè)發(fā)展和森林經(jīng)營的實際，來確定森林功能分區(qū)、森林采伐類型、森林消耗方式，這直接關(guān)系到今后五年內(nèi)森林資源結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、管理等政策的調(diào)整與落實，直接影響遼寧省森林資源總量、森林覆蓋率以及社會投資林業(yè)、森林可持續(xù)經(jīng)營的發(fā)展方向。因此，因地制宜，合理確定各地區(qū)年森林采伐限額，對全省森林資源總體質(zhì)量提升、推進森林可持續(xù)經(jīng)營具有十分重要的意義。

2.3 抑制亂砍濫伐等涉林違法行為

合理編制年森林采伐限額，能提升森林經(jīng)營質(zhì)量、平衡生態(tài)保護與經(jīng)濟效益合理化發(fā)展，引導(dǎo)經(jīng)營者通過合法手段經(jīng)營森林資源，避免亂砍濫伐林木現(xiàn)象的發(fā)生。在打擊亂砍濫伐等涉林違法行為時，是否憑證采伐、是否超規(guī)定限額采伐也是其判定的主要依據(jù)。合理制定年采伐限額，在總消耗量不大于生長量的原則下，以維護森林生態(tài)安全為基礎(chǔ)，兼顧森林經(jīng)營者的經(jīng)營需求，為其分配合理的限額指標(biāo)，是抑制森林資源過度采伐、亂砍濫伐等涉林違法行為的重要手段。

3 存在問題

根據(jù)《遼寧省“十四五”期間年森林采伐限額編制工作方案》，國有林場等國有林經(jīng)營單位的采伐限額必須以經(jīng)上級林業(yè)主管部門審核批準(zhǔn)的森林經(jīng)營方案為基礎(chǔ)進行編制。在合理年伐量測算時，國有林經(jīng)營單位應(yīng)以經(jīng)批準(zhǔn)的森林經(jīng)營方案核定合理年伐量。由于一些單位森林經(jīng)營方案編制工作比較滯后，或編制質(zhì)量較低，無法合理反映經(jīng)營現(xiàn)狀。因此無法用森林經(jīng)營方案作為合理年采伐量核定的依據(jù)，利用森林經(jīng)營方案確定年采伐限額的方法暫時還不成熟，以國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一編制的軟件進行測算仍然是當(dāng)前確定采伐限額的主要方法。此外，遼寧省現(xiàn)行森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程為2013年的修訂版，目前已應(yīng)用8年。經(jīng)多年實踐經(jīng)驗，目前的森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程在某些技術(shù)要求上較繁瑣，一些條款表述不是很清晰，特別是2019年新修訂《森林法》頒布后，原有《遼寧省森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程》的部分內(nèi)容已不適應(yīng)不匹配新法，需要及時修訂。

4 建 議

4.1 高度重視森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查工作

各級政府及自然資源主管部門應(yīng)高度重視森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查工作，積極推動森林資源二類調(diào)查工作。自然資源主管部門要切實擔(dān)起歷史責(zé)任，切實把森林資源基礎(chǔ)調(diào)查工作抓實、抓出成效。林業(yè)部門應(yīng)發(fā)揮技術(shù)堡壘作用，配合自然資源部門，使調(diào)查工作穩(wěn)步有序開展，調(diào)查成果真實有效。政府督察部門應(yīng)把森林資源調(diào)查這項基礎(chǔ)工作列入政府督察范圍，強化監(jiān)督管理，切實保護國土安全。

4.2 規(guī)范并完善森林采伐相關(guān)政策制度

各級林業(yè)主管部門應(yīng)認真學(xué)習(xí)新修訂《森林法》的精神實質(zhì)，結(jié)合國家“放管服”改革，認真落實遼寧省人民政府辦公廳《關(guān)于做好“十四五”期間年森林采伐限額管理工作的通知》(遼政辦發(fā)〔2021〕3號)，加快推進《遼寧森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程》修訂工作，細化森林撫育、低產(chǎn)低效林改造、公益林更新的技術(shù)措施和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確使用林地采伐、非林地采伐、退耕還林采伐、公益林采伐、天然林采伐、自然保護地采伐等特殊情況下的采伐措施，明確非法采伐林木、毀壞林木的標(biāo)準(zhǔn)，明確各類采伐申請及所需要提供的申請材料。

4.3 提升林農(nóng)對森林采伐技術(shù)要求的認可程度

加強對森林采伐限額管理政策的宣傳力度，積極運用新媒體、新手段開展宣傳。宣傳單位應(yīng)加強履行社會服務(wù)的職責(zé)，改變服務(wù)方式，將森林采伐限額管理政策宣傳納入社會公益宣傳范圍和年度宣傳計劃，深入基層、深入農(nóng)村，明確宣傳服務(wù)對象，有針對性地開展宣傳，使廣大群眾理解森林資源作為具有公益性質(zhì)的自然資源，其生態(tài)效益對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大促進作用；理解國家保護森林資源、限制采伐的政策要求；清楚采伐方式、采伐時間、采伐程序。提升林農(nóng)對森林采伐技術(shù)要求的認可程度，減輕森林采伐管理部門與林業(yè)經(jīng)營者在采伐經(jīng)營管理方面的矛盾，調(diào)動林農(nóng)營造林積極性，促進社會和諧穩(wěn)定。