袁 康， 吳昊天， 李曉艷

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.遼寧師范大學(xué) 學(xué)報(bào)編輯部，遼寧 大連 116029)

金融科技的應(yīng)用帶來了傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式難以應(yīng)對的風(fēng)險(xiǎn)，各國監(jiān)管部門不斷探索與金融科技相適應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范的平衡。在此背景下，由英國金融行為監(jiān)管局率先推出的監(jiān)管沙箱(Regulatory Sandbox)成為引領(lǐng)全球金融科技監(jiān)管實(shí)踐的典范。所謂監(jiān)管沙箱就是指監(jiān)管者在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，構(gòu)建一個(gè)可依條件豁免相關(guān)監(jiān)管后果和法律責(zé)任的相對獨(dú)立的“安全空間”，以鼓勵(lì)企業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式等方面的創(chuàng)新，從而有效防范金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的試驗(yàn)性監(jiān)管機(jī)制。自2015年英國推出金融科技監(jiān)管沙箱以來，澳大利亞、新加坡和中國香港也紛紛推出類似機(jī)制。不少學(xué)者認(rèn)為監(jiān)管沙箱體現(xiàn)了金融科技時(shí)代金融監(jiān)管理念與制度的新變化，能夠有效降低金融科技的推廣成本，因此有必要構(gòu)建中國式監(jiān)管沙箱以應(yīng)對金融科技的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)[1]。我國目前雖然沒有國家層面的監(jiān)管沙箱實(shí)踐，但北京、上海等地已經(jīng)開始探索建立監(jiān)管沙箱(1)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)工作方案的批復(fù)》(國函[2019]16號)，北京市在中國人民銀行的支持和指導(dǎo)下率先開展金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)，探索構(gòu)建監(jiān)管沙箱，中國人民銀行上?？偛坑“l(fā)的《關(guān)于促進(jìn)金融科技發(fā)展支持上海建設(shè)金融科技中心的指導(dǎo)意見》(銀總部發(fā)[2019]67號)及《海南省加快區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策措施》(瓊工信信產(chǎn)[2020]89號)也明確提出探索構(gòu)建監(jiān)管沙箱。。這些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為中國式監(jiān)管沙箱的構(gòu)建提供了豐富的本土經(jīng)驗(yàn)。針對金融科技的創(chuàng)新屬性和風(fēng)險(xiǎn)特征，我國應(yīng)立足國情和金融科技行業(yè)的發(fā)展實(shí)際，結(jié)合域外監(jiān)管沙箱的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，革新監(jiān)管理念，細(xì)化監(jiān)管規(guī)則，在風(fēng)險(xiǎn)防范的視角下構(gòu)建本土化的監(jiān)管沙箱，為我國金融科技創(chuàng)新的良性發(fā)展提供有力支撐。

一、金融科技風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管沙箱構(gòu)建的政策考量

基于人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)的金融科技應(yīng)用，在降低交易成本、提高金融效率和拓展金融服務(wù)覆蓋面等方面展現(xiàn)出了極大的潛力[2]。2018年，中國在金融科技領(lǐng)域投資達(dá)255億美元，處于全球領(lǐng)先地位[3]。2019年，中國人民銀行成立了金融科技委員會，將金融科技發(fā)展作為深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要力量，并于2019年8月印發(fā)了《金融科技(FinTech)發(fā)展規(guī)劃(2019—2021年)》(銀發(fā)〔2019〕209號)，將金融科技發(fā)展提升到了戰(zhàn)略高度。然而，金融科技在為金融交易帶來便利的同時(shí)也導(dǎo)致了金融風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜化。從風(fēng)險(xiǎn)涉及的主體來看，金融科技擴(kuò)大了金融參與者的范圍。金融科技利用技術(shù)創(chuàng)新，提高了交易效率，減少了交易成本，降低了金融活動的門檻，增加了金融活動參與主體的數(shù)量，這就導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)涉及的主體范圍更加廣泛。從風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容來看，金融風(fēng)險(xiǎn)由于金融科技的全天候、網(wǎng)絡(luò)性等特征會更加頻發(fā)和嚴(yán)重[4]。例如，P2P網(wǎng)貸平臺因借款人資信難以有效驗(yàn)證而導(dǎo)致其信用風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于銀行。此外，金融科技還有不同于傳統(tǒng)金融技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)代技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)相疊加的特點(diǎn)。建立在信息技術(shù)基礎(chǔ)上的金融科技，如果因技術(shù)漏洞或者網(wǎng)絡(luò)攻擊而導(dǎo)致某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就有可能使整個(gè)系統(tǒng)崩潰。從風(fēng)險(xiǎn)的傳播來看，金融科技風(fēng)險(xiǎn)存在引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能。雖然金融科技的去中心化會分散金融風(fēng)險(xiǎn)，但若缺乏有效監(jiān)管，金融科技公司往往會為了追求業(yè)績的快速增長而采取冒險(xiǎn)行為，這就加大了風(fēng)險(xiǎn)生成的概率。同時(shí)，由于新金融業(yè)態(tài)的業(yè)務(wù)模式趨同，交易策略相似，市場主體的行為在算法的影響下容易產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”，放大市場波動從而導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，金融科技的“破壞性創(chuàng)新”也給傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式帶來了巨大挑戰(zhàn)。監(jiān)管過于寬松易于積累金融風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管過于嚴(yán)苛又會抑制金融創(chuàng)新。監(jiān)管介入過晚易導(dǎo)致金融市場野蠻生長而滋生風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管介入過早又可能妨礙金融創(chuàng)新[5]。金融科技對金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：(1)有效的金融科技監(jiān)管框架尚未形成。金融科技創(chuàng)新具有明顯的跨界特點(diǎn)：一是金融科技兼具金融和科技兩種屬性，這對監(jiān)管提出了更高的技術(shù)要求；二是金融科技往往涉及多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。金融科技產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的混業(yè)化趨勢會導(dǎo)致分業(yè)監(jiān)管體制下監(jiān)管邊界的模糊與重疊，容易產(chǎn)生監(jiān)管真空與監(jiān)管漏洞[6]。(2)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測難度不斷加大。金融科技產(chǎn)品與服務(wù)的背后是海量的信息流和復(fù)雜的信息結(jié)構(gòu)，加大了風(fēng)險(xiǎn)識別的難度。很多風(fēng)險(xiǎn)控制水平較低的科技企業(yè)借助金融科技進(jìn)入金融行業(yè)，使得風(fēng)險(xiǎn)更加分散和隱蔽。面對金融科技風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，現(xiàn)有監(jiān)管體系的技術(shù)能力和監(jiān)管能力難以有效應(yīng)對高度虛擬化、網(wǎng)絡(luò)化的金融科技體系[7]。(3)現(xiàn)有的監(jiān)管手段無法滿足有效監(jiān)測金融科技風(fēng)險(xiǎn)的需要。以“命令—控制”型為主的傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式通過預(yù)先設(shè)定規(guī)則的方式進(jìn)行監(jiān)管，主要依賴監(jiān)管人員的數(shù)據(jù)報(bào)送、現(xiàn)場監(jiān)管和窗口指導(dǎo)等方式[8]，然而金融科技風(fēng)險(xiǎn)隱藏在復(fù)雜的技術(shù)架構(gòu)和業(yè)務(wù)模式之下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)獲取能力和技術(shù)手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于金融科技應(yīng)用所帶來的變化，使得隱藏的風(fēng)險(xiǎn)和漏洞難以得到有效識別[9]。金融科技在運(yùn)行過程中交易的網(wǎng)絡(luò)化、智能化和高頻化也會給傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式帶來挑戰(zhàn)。

為了應(yīng)對金融科技發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，金融監(jiān)管需要正確認(rèn)識金融科技的風(fēng)險(xiǎn)特征，充分考慮金融科技的自身特點(diǎn)，在平衡金融安全和金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)自我完善，形成適于金融科技發(fā)展的監(jiān)管模式，監(jiān)管沙箱在此需求下應(yīng)運(yùn)而生。在計(jì)算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域，沙箱是指由算法構(gòu)建的用來對不受信任程序進(jìn)行測試的虛擬執(zhí)行環(huán)境，操作者可以在沙箱內(nèi)運(yùn)行各種程序，運(yùn)行過程中的任何改變都不會對硬件產(chǎn)生影響。監(jiān)管沙箱的內(nèi)在邏輯在于給予新生事物一定的發(fā)展空間，在風(fēng)險(xiǎn)可控的試驗(yàn)環(huán)境下研究其現(xiàn)實(shí)化的可能影響。監(jiān)管者通過構(gòu)建一個(gè)相對獨(dú)立且能獲得一定程度監(jiān)管豁免的空間，為金融科技創(chuàng)新主體提供試驗(yàn)環(huán)境。如果沙箱中測試的金融科技產(chǎn)品和服務(wù)符合各項(xiàng)預(yù)置條件，達(dá)到了進(jìn)入市場的要求，則可在確保金融消費(fèi)者權(quán)益的基礎(chǔ)上允許這些產(chǎn)品和服務(wù)投入現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中。

通過監(jiān)管沙箱，金融科技公司即監(jiān)管對象可以在責(zé)任豁免的基礎(chǔ)上進(jìn)行金融科技創(chuàng)新成果的試驗(yàn)。監(jiān)管沙箱注重監(jiān)管者和監(jiān)管對象之間的溝通與協(xié)作，體現(xiàn)了合作式監(jiān)管和容錯(cuò)式監(jiān)管的理念。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)范和引導(dǎo)下，監(jiān)管對象可以不斷優(yōu)化自身的產(chǎn)品和服務(wù)并降低風(fēng)險(xiǎn)，更好地滿足市場和金融消費(fèi)者的需求[10]。與此同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過合作式的監(jiān)管模式與監(jiān)管對象進(jìn)行充分溝通，以更好地把握和調(diào)整監(jiān)管尺度，明晰金融科技產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)邊界，通過動態(tài)的規(guī)則調(diào)整不斷提升監(jiān)管能力，從而為完善金融科技監(jiān)管規(guī)則、建立長效金融科技監(jiān)管機(jī)制奠定基礎(chǔ)。在容錯(cuò)式的試驗(yàn)性監(jiān)管模式下，監(jiān)管對象因可被責(zé)任豁免而更有動力進(jìn)行創(chuàng)新，也更有意愿與監(jiān)管機(jī)構(gòu)交流與互動，從而促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的完善和監(jiān)管效果的提升。

二、現(xiàn)狀與類型：監(jiān)管沙箱的域外實(shí)踐

金融科技的迅猛發(fā)展和金融監(jiān)管的與時(shí)俱進(jìn)是監(jiān)管沙箱的重要基礎(chǔ)。監(jiān)管沙箱是當(dāng)下金融監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)兼顧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和金融創(chuàng)新的革命性監(jiān)管機(jī)制。在英國首創(chuàng)監(jiān)管沙箱后，澳大利亞、中國香港、新加坡、荷蘭等地也相繼開展了監(jiān)管沙箱的試驗(yàn)。各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對我國金融科技監(jiān)管機(jī)制的完善和中國式監(jiān)管沙箱的構(gòu)建具有重要借鑒意義。

(一)域外監(jiān)管沙箱的實(shí)踐現(xiàn)狀

1.英國。2013年英國金融監(jiān)管改革建立了以金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority，簡稱FCA)和審慎監(jiān)管局(Prudential Regulation Authority，簡稱PRA)為支柱的“雙峰監(jiān)管”框架，其中金融科技監(jiān)管由FCA負(fù)責(zé)[11]。英國監(jiān)管沙箱強(qiáng)調(diào)進(jìn)入沙箱試驗(yàn)的金融科技項(xiàng)目的創(chuàng)新性，主要包括以下幾個(gè)方面：首先，創(chuàng)新的范圍包括金融產(chǎn)品和服務(wù)；其次，受試的產(chǎn)品或服務(wù)必須明顯不同于市場現(xiàn)有的產(chǎn)品或服務(wù)；再次，F(xiàn)CA還會考察該產(chǎn)品或服務(wù)是否具有測試的必要性以及能否投入市場；最后，該產(chǎn)品或服務(wù)必須能為金融消費(fèi)者帶來實(shí)質(zhì)性的福利。完整的監(jiān)管沙箱程序包括申請、準(zhǔn)入評估、商定方案、測試與監(jiān)測、提交報(bào)告和結(jié)果評估幾個(gè)環(huán)節(jié)。在申請環(huán)節(jié)，企業(yè)需要提交包含測試必要性、創(chuàng)新性和應(yīng)用范圍等內(nèi)容的測試方案；在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，F(xiàn)CA根據(jù)準(zhǔn)入條件進(jìn)行審核并指定專人進(jìn)行聯(lián)絡(luò)；在申請被接受后，F(xiàn)CA將與公司協(xié)商擬定測試方案，包括沙箱的各項(xiàng)參數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施；達(dá)成測試方案后便正式進(jìn)入測試階段，測試結(jié)束后受試者需向FCA提交關(guān)于測試結(jié)果的最終報(bào)告；最后，F(xiàn)CA將根據(jù)報(bào)告和測試情況決定該產(chǎn)品或服務(wù)能否通過測試[12]。嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度能夠?qū)κ茉嚠a(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行篩選，能夠保證監(jiān)管沙箱運(yùn)行的質(zhì)量。對于未能獲批進(jìn)入沙箱的產(chǎn)品或服務(wù)，F(xiàn)CA將提供傘形沙箱和虛擬沙箱兩種替代方案[12]。傘形沙箱是監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)金融科技行業(yè)成立非營利性公司作為“保護(hù)傘”，向未獲正式授權(quán)的企業(yè)提供測試環(huán)境并作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的代理人進(jìn)行監(jiān)管和評估。經(jīng)過FCA的授權(quán)，參與傘形沙箱測試的創(chuàng)新企業(yè)可作為保護(hù)傘公司的“指定代表”獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建議。虛擬沙箱是一個(gè)能使企業(yè)不進(jìn)入真正市場便可測試其產(chǎn)品和服務(wù)的虛擬空間。通過虛擬沙箱可以有效規(guī)避消費(fèi)者受損害風(fēng)險(xiǎn)、市場完整性風(fēng)險(xiǎn)和金融穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)，從而在避免現(xiàn)實(shí)損害的基礎(chǔ)上對金融科技產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行測試。從英國監(jiān)管沙箱的運(yùn)行實(shí)踐來看，監(jiān)管沙箱幫助企業(yè)減少了創(chuàng)新成果落地的成本和時(shí)間，有利于企業(yè)快速獲得融資并將產(chǎn)品或服務(wù)順利投入市場。此外，監(jiān)管沙箱的實(shí)踐也為防范可能發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)提供了解決方案。

2.澳大利亞。澳大利亞的監(jiān)管沙箱最早見于澳大利亞證券與投資委員會(Australian Securities and Investment Commission,簡稱ASIC)于2017年2月頒布的《第257號監(jiān)管指南》及之后的三部法律草案(2)三部草案分別是：《2017年財(cái)政法修正案(后續(xù)措施)法案：金融科技沙箱監(jiān)管許可證豁免草案》《金融科技沙箱澳大利亞信貸許可證豁免草案》和《金融科技沙箱澳大利亞金融服務(wù)許可證豁免草案》。中。澳大利亞監(jiān)管沙箱的實(shí)質(zhì)在于授權(quán)符合條件的申請者在沒有獲得金融許可證或者信貸許可證的情況下對其符合條件的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行測試。具體來說，不需要持有許可證的情形主要有三種：(1)法律或者相關(guān)規(guī)則已經(jīng)允許許可證豁免；(2)滿足草案規(guī)定的豁免條件；(3)向ASIC提出單獨(dú)申請。在此基礎(chǔ)上，ASIC詳細(xì)規(guī)定了許可證豁免的主體范圍、準(zhǔn)入條件、測試時(shí)長、提前終止的情形、豁免流程和事后報(bào)告等制度[13]。此外，澳大利亞監(jiān)管沙箱非常注重消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。若企業(yè)在測試結(jié)束之前未獲得相關(guān)金融許可，應(yīng)做好測試結(jié)束后停業(yè)的準(zhǔn)備，不得超越法律授予的期限。在測試結(jié)束前，企業(yè)應(yīng)如實(shí)提供反映測試客戶損失情況和投訴情況的報(bào)告。同時(shí)，ASIC規(guī)定享受測試服務(wù)的企業(yè)必須建立內(nèi)部爭議處理程序和經(jīng)ASIC批準(zhǔn)的一個(gè)或者多個(gè)外部爭議處理機(jī)制，從而為解決爭議提供方便、快捷的渠道。ASIC規(guī)定爭議處理機(jī)制在測試結(jié)束后仍會持續(xù)半年，消費(fèi)者可通過停業(yè)后的賠償覆蓋繼續(xù)處理相關(guān)爭議，保障爭議解決的可持續(xù)性[14]。澳大利亞監(jiān)管沙箱是英國監(jiān)管沙箱的承繼和發(fā)展，其以許可證豁免為核心，細(xì)化了監(jiān)管沙箱的程序和規(guī)則，在消費(fèi)者權(quán)益保障方面規(guī)定得更加全面。

3.中國香港。香港金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為發(fā)展金融科技對于保持香港國際金融中心地位和提高香港金融業(yè)的國際影響力具有重要意義，因此需要建立與金融科技進(jìn)步相匹配的監(jiān)管機(jī)制。2016年9月6日，香港金融管理局率先推出銀行業(yè)監(jiān)管沙箱。此后，香港證券和期貨監(jiān)管委員會和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管局也推出了各自的監(jiān)管沙箱。截至2020年1月，共有126個(gè)項(xiàng)目獲準(zhǔn)參與試驗(yàn)[15]。試驗(yàn)結(jié)果表明，監(jiān)管沙箱有助于銀行及科技公司更快地推出金融科技項(xiàng)目，有利于降低產(chǎn)品成本并提高產(chǎn)品質(zhì)量。香港監(jiān)管沙箱主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，香港監(jiān)管沙箱以分業(yè)監(jiān)管為基礎(chǔ)，以跨業(yè)合作為補(bǔ)充。香港監(jiān)管沙箱采取分業(yè)監(jiān)管的模式，如金融管理局僅允許獲得《銀行業(yè)條例》授權(quán)辦理存款業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)參與測試，而證券和期貨監(jiān)管委員會與保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管局也只受理其管轄范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)參與測試。但是，金融科技跨界混業(yè)經(jīng)營的出現(xiàn)使得分業(yè)監(jiān)管模式難以覆蓋全部產(chǎn)品和服務(wù)，金融管理局不得不出臺跨部門協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作提供“一點(diǎn)通”服務(wù)，按項(xiàng)目的實(shí)際需要接通三個(gè)監(jiān)管沙箱。其次，香港監(jiān)管沙箱實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，堅(jiān)持以持牌入場為原則，以許可證豁免為例外。除了香港證監(jiān)會賦予虛擬資產(chǎn)交易平臺短期豁免權(quán)以外，持牌入場是參與監(jiān)管沙箱試驗(yàn)的必要條件。同時(shí)，為了防止挫傷企業(yè)參與監(jiān)管沙箱的積極性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也通過采取放松牌照申請條件、加速審批流程和引導(dǎo)企業(yè)與持牌機(jī)構(gòu)合作等措施，尋求監(jiān)管與創(chuàng)新之間的平衡。此外，香港監(jiān)管沙箱非常注重國際合作，設(shè)立了全球金融網(wǎng)絡(luò)跨境測試機(jī)制(3)全球金融創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)成立于2018年8月，由包括香港金融管理局在內(nèi)的29個(gè)國家(地區(qū))的監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成，邀請有意在多個(gè)地區(qū)測試其創(chuàng)新金融產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)申請參與先導(dǎo)跨境測試。。監(jiān)管沙箱國際合作既維護(hù)了香港國際金融中心的地位，也有利于金融產(chǎn)品和服務(wù)的國際推廣，提升了香港金融業(yè)的國際競爭力。

(二)域外監(jiān)管沙箱的類型

總結(jié)各國監(jiān)管沙箱實(shí)踐成果和經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，各國監(jiān)管沙箱實(shí)踐主要有兩種類型，即責(zé)任豁免型沙箱和風(fēng)險(xiǎn)控制型沙箱。這兩種類型監(jiān)管沙箱的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為我國監(jiān)管沙箱的構(gòu)建提供了藍(lán)本。我國監(jiān)管沙箱的構(gòu)建可以選擇性地吸收借鑒這些域外經(jīng)驗(yàn)。

1.責(zé)任豁免型沙箱。責(zé)任豁免型沙箱選擇一部分符合準(zhǔn)入要求的企業(yè)，通過全部或部分減免其許可要求和法律責(zé)任的形式進(jìn)行金融創(chuàng)新測試，強(qiáng)調(diào)從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)。通過責(zé)任豁免型沙箱真實(shí)市場環(huán)境的測試，產(chǎn)品和服務(wù)可以立即投入市場，這是各國實(shí)現(xiàn)金融科技創(chuàng)新監(jiān)管的最主要途徑。域外責(zé)任豁免型沙箱可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要包括以下幾點(diǎn)：(1)給予參與的企業(yè)和機(jī)構(gòu)適度的監(jiān)管豁免，如許可證豁免。此外，各國在注冊資金或法律適用方面也會享有一定的豁免權(quán)(4)例如FCA針對持牌的機(jī)構(gòu)及其外包服務(wù)商出具不采取強(qiáng)制措施承諾函，即在沒有明顯違反沙箱監(jiān)管規(guī)定的情形下不會對相關(guān)機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制措施，而針對非持牌機(jī)構(gòu)則發(fā)放臨時(shí)性許可證。。(2)明確參與監(jiān)管沙箱的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。準(zhǔn)入規(guī)則包含測試項(xiàng)目的創(chuàng)新性、消費(fèi)者福利、爭議解決機(jī)制和賠付渠道等內(nèi)容。(3)明確監(jiān)管沙箱測試的范圍、期限和退出等事項(xiàng)。(4)強(qiáng)調(diào)信息披露制度的重要性。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過實(shí)施測試前、測試中和測試后三個(gè)階段的信息披露制度，強(qiáng)化了責(zé)任豁免下的披露責(zé)任。(5)注重金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。消費(fèi)者應(yīng)被告知參與沙箱測試的風(fēng)險(xiǎn)及其合法權(quán)益，同時(shí)參與沙箱測試的企業(yè)或機(jī)構(gòu)要有足夠的財(cái)力進(jìn)行賠償或補(bǔ)償。除此之外，責(zé)任豁免型沙箱還注重暢通爭議解決渠道，完善反饋和投訴機(jī)制，確保爭議能夠及時(shí)有效地得以解決。(6)重視建立溝通機(jī)制，及時(shí)化解測試過程中的矛盾或糾紛。

2.風(fēng)險(xiǎn)控制型沙箱。風(fēng)險(xiǎn)控制型沙箱是指不進(jìn)入真實(shí)的市場環(huán)境，通過技術(shù)創(chuàng)設(shè)虛擬空間來測試項(xiàng)目的創(chuàng)新性、有效性和風(fēng)險(xiǎn)的沙箱類型，典型的有FCA設(shè)立的行業(yè)虛擬沙箱和傘形沙箱。具體來說，虛擬沙箱通過使用公共數(shù)據(jù)集或其他公司提供的數(shù)據(jù)運(yùn)行測試，然后邀請公司或者消費(fèi)者參與測試。虛擬沙箱為沒有能力參與責(zé)任豁免型沙箱的小型初創(chuàng)企業(yè)提供了測試途徑，企業(yè)參與虛擬沙箱前無需向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出申請，從而鼓勵(lì)更多的企業(yè)參與金融創(chuàng)新，同時(shí)也推動了數(shù)據(jù)共享和行業(yè)協(xié)作；對于無法獲得正式批準(zhǔn)或授權(quán)的公司，F(xiàn)CA建議這些公司將傘形沙箱作為他們解決有關(guān)問題的選擇[12]。傘形沙箱是由非營利企業(yè)主導(dǎo)的代表授權(quán)機(jī)制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)行業(yè)組織成立非營利企業(yè)，由其作為“保護(hù)傘”授權(quán)未經(jīng)正式批準(zhǔn)的金融科技創(chuàng)新公司在“保護(hù)傘”的庇護(hù)和監(jiān)督下進(jìn)行測試。行業(yè)組織對市場反應(yīng)靈敏，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并加以規(guī)避，有利于彌補(bǔ)監(jiān)管的滯后性。傘形沙箱主要由行業(yè)組織負(fù)責(zé)運(yùn)行，擬測試企業(yè)無須額外申請牌照，并且能夠受益于行業(yè)組織的專業(yè)判斷。綜上所述，風(fēng)險(xiǎn)控制型沙箱往往作為責(zé)任豁免型沙箱的替代沙箱，為金融科技創(chuàng)新主體進(jìn)入市場提供了更多的渠道，大大提升了金融監(jiān)管的效率。此外，監(jiān)管沙箱的多主體參與體現(xiàn)了社會共治的理念，有利于增強(qiáng)金融監(jiān)管能力，節(jié)約監(jiān)管資源。在我國構(gòu)建監(jiān)管沙箱的過程中，可以將風(fēng)險(xiǎn)控制型沙箱作為沙箱的重要補(bǔ)充形式，從而豐富金融科技監(jiān)管沙箱的類型并增強(qiáng)監(jiān)管沙箱的實(shí)際效用。

三、構(gòu)建中國式監(jiān)管沙箱的本土資源——試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

在各國開展監(jiān)管沙箱實(shí)踐的同時(shí)，我國也對金融科技監(jiān)管進(jìn)行了一系列以試點(diǎn)為依托的探索。事實(shí)上，我國各領(lǐng)域的改革大多都以試點(diǎn)的形式展開。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)有助于在可控范圍內(nèi)降低政策創(chuàng)新和制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入全面深化改革時(shí)期，試點(diǎn)工作朝著更加精細(xì)化的方向發(fā)展：一方面更加強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)為試點(diǎn)機(jī)制的開展提供了基本遵循；另一方面，試點(diǎn)工作更加強(qiáng)調(diào)通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成果的可復(fù)制可推廣[16]。

監(jiān)管沙箱與試點(diǎn)機(jī)制存在高度的路徑契合。試點(diǎn)機(jī)制能夠?yàn)楸O(jiān)管沙箱的設(shè)立和推行提供豐富的本土資源，而監(jiān)管沙箱的探索也體現(xiàn)了先行先試的試點(diǎn)特色。試點(diǎn)的目的在于探索改革的實(shí)現(xiàn)路徑，為更大范圍的改革提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管沙箱的目的則是對受試項(xiàng)目進(jìn)入市場進(jìn)行測試，二者都是通過試驗(yàn)實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)帶面”。試點(diǎn)的功能在于實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新中的風(fēng)險(xiǎn)控制，即通過先行先試在有限范圍內(nèi)進(jìn)行探索，對改革成本和效果進(jìn)行評估，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并復(fù)制推廣；而監(jiān)管沙箱通過設(shè)置測試環(huán)境，對受試項(xiàng)目的可行性和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行試驗(yàn)，從而為受試項(xiàng)目能否進(jìn)入市場提供判斷依據(jù)。以我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，通過給予自由貿(mào)易區(qū)稅收和監(jiān)管豁免，自由貿(mào)易區(qū)實(shí)質(zhì)上成了進(jìn)出口管理的沙箱，從而測試對外開放政策的可行性和風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管沙箱可以看作是我國在金融科技監(jiān)管領(lǐng)域的試點(diǎn)?？梢园l(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)機(jī)制實(shí)際上具有政策“沙箱”的屬性，為改革措施提供試錯(cuò)空間。

我國已經(jīng)開展的金融科技監(jiān)管沙箱實(shí)踐已經(jīng)體現(xiàn)出了試點(diǎn)機(jī)制的特點(diǎn)。中國人民銀行印發(fā)的《金融科技(FinTech)發(fā)展規(guī)劃(2019—2021年)》中提出的“在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)開展新技術(shù)試點(diǎn)驗(yàn)證”就體現(xiàn)了試點(diǎn)思維。在此之前，贛州、杭州和深圳基于金融科技沙箱產(chǎn)業(yè)園模式進(jìn)行了金融科技的發(fā)展探索。贛州區(qū)塊鏈金融產(chǎn)業(yè)沙箱園是對區(qū)塊鏈金融類產(chǎn)業(yè)設(shè)立扶持、發(fā)展、監(jiān)管的平臺。贛州園區(qū)旨在充分運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)加強(qiáng)對地方金融科技行業(yè)的監(jiān)管，從而推動地方金融科技發(fā)展和創(chuàng)新。贛州園區(qū)依據(jù)《贛州經(jīng)開區(qū)“區(qū)塊鏈金融產(chǎn)業(yè)沙箱園”發(fā)展扶持政策(試行)》進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)根據(jù)企業(yè)業(yè)績和發(fā)展規(guī)模給予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。在監(jiān)管方式上，園區(qū)積極探索使用監(jiān)測平臺監(jiān)測金融風(fēng)險(xiǎn)，并用區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行固化和追蹤。

早期金融科技產(chǎn)業(yè)園在培育金融科技創(chuàng)新、探索新型監(jiān)管方式上取得了顯著成效，但也存在明顯缺陷。首先，早期產(chǎn)業(yè)園由地方政府牽頭設(shè)立，沒有專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入，監(jiān)管主體不明確，監(jiān)管責(zé)任缺失。試點(diǎn)園區(qū)的建設(shè)多基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新成果孵化的需要，落實(shí)地方政府招商引資的政策，不重視風(fēng)險(xiǎn)防范；其次，產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場化程度低，在準(zhǔn)入條件、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展方向等方面都受政府政策的深度影響，產(chǎn)業(yè)成果易與市場需求相脫節(jié)；再次，產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能單一，只聚焦于區(qū)塊鏈等個(gè)別領(lǐng)域，吸引企業(yè)較少。雖然產(chǎn)業(yè)園機(jī)制對金融科技的發(fā)展具有促進(jìn)作用，但對風(fēng)險(xiǎn)的控制及消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)不足，未能充分尊重市場的需求，制度的可復(fù)制可推廣性較差。

我國專業(yè)化的監(jiān)管沙箱實(shí)踐始于北京金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)。北京監(jiān)管沙箱為機(jī)構(gòu)申請、金融監(jiān)管局審核的準(zhǔn)入模式。從公布的項(xiàng)目來看，在準(zhǔn)入方面，試點(diǎn)堅(jiān)持持牌機(jī)構(gòu)是準(zhǔn)入底線，明確網(wǎng)貸與虛擬貨幣等金融科技項(xiàng)目不得納入沙箱測試，但不排除金融科技企業(yè)與持牌機(jī)構(gòu)合作參與測試?？傮w來說，北京金融監(jiān)管沙箱的準(zhǔn)入要求較為嚴(yán)格。截至目前，北京金融科技應(yīng)用試點(diǎn)共有77家參與機(jī)構(gòu)，獲批項(xiàng)目46項(xiàng)。從北京金融監(jiān)管局公布的6個(gè)最新項(xiàng)目(5)6個(gè)項(xiàng)目分別為：基于物聯(lián)網(wǎng)的物品溯源認(rèn)證管理與供應(yīng)鏈金融(工商銀行)、微捷貸產(chǎn)品(農(nóng)業(yè)銀行)、中信銀行智令產(chǎn)品(中信銀行/中國銀聯(lián)/度小滿/攜程)、AIBankInside產(chǎn)品(百信銀行)、快審快貸產(chǎn)品(寧波銀行)和手機(jī)POS創(chuàng)新應(yīng)用(中國銀聯(lián)/小米數(shù)科/京東數(shù)科)?？梢钥闯?，監(jiān)管沙箱貫徹金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的宗旨，旨在解決小微企業(yè)融資難問題，提升金融便民服務(wù)水平。在此基礎(chǔ)上，央行、發(fā)改委、科技部等六部門又批準(zhǔn)在上海、江蘇、浙江等10省(市)開展為期1年的金融科技應(yīng)用試點(diǎn)(6)北京市關(guān)注運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，提升洗錢、欺詐、非法集資、信貸逾期、資金盜用等風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置能力；上海市關(guān)注票據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、銀行風(fēng)控體系、信貸和理財(cái)風(fēng)控；浙江省建設(shè)數(shù)字央行金融風(fēng)險(xiǎn)防控平臺，建立金融風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；廣東省搭建金融數(shù)字化風(fēng)控系統(tǒng)和企業(yè)級反欺詐平臺；深圳市提出建設(shè)智能風(fēng)控平臺，提高可疑案件篩查精度，強(qiáng)化個(gè)金資產(chǎn)的前、中、后臺業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力；四川省建設(shè)反洗錢監(jiān)測平臺，構(gòu)建可視化資金交易鏈條，建立統(tǒng)一密碼服務(wù)平臺，此外還搭建移動安全風(fēng)險(xiǎn)偵測平臺、移動金融安全大數(shù)據(jù)平臺。。

2020年4月27日，人民銀行公布了第二批金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)。由于正值新冠疫情期間，本輪試點(diǎn)關(guān)注如何引導(dǎo)金融科技創(chuàng)新幫助在新冠疫情期間陷入融資困境的中小企業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同復(fù)工復(fù)產(chǎn)。從各省的金融科技創(chuàng)新任務(wù)清單來看，本輪試點(diǎn)將監(jiān)管科技的發(fā)展作為重點(diǎn)，體現(xiàn)了維護(hù)金融穩(wěn)定、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的考量。我國金融科技應(yīng)用試點(diǎn)實(shí)踐體現(xiàn)了構(gòu)建體系化金融科技監(jiān)管的理念，也體現(xiàn)了基于頂層設(shè)計(jì)各地根據(jù)自身發(fā)展需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進(jìn)行試點(diǎn)的本土經(jīng)驗(yàn)，為監(jiān)管沙箱的本土化構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

四、中國式監(jiān)管沙箱的本土化構(gòu)建策略

面對金融科技發(fā)展帶來的監(jiān)管革新要求，構(gòu)建中國式監(jiān)管沙箱是防范金融科技風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。在立法層面，可以通過授權(quán)立法的形式規(guī)定監(jiān)管沙箱的權(quán)力基礎(chǔ)，完善監(jiān)管沙箱的運(yùn)行程序。具體來說，應(yīng)由國務(wù)院就監(jiān)管沙箱制定《金融科技沙箱監(jiān)管條例》，對監(jiān)管沙箱的實(shí)施主體、適用對象、準(zhǔn)入條件、測試流程、監(jiān)管方式、退出程序、金融消費(fèi)者保護(hù)措施等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，從而完成中國式監(jiān)管沙箱的本土化構(gòu)建[17]。

(一)推動監(jiān)管沙箱頂層設(shè)計(jì)的本土化重構(gòu)

1.革新金融科技監(jiān)管理念。立足于金融科技的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)和創(chuàng)新需要，調(diào)整傳統(tǒng)的“命令—控制”型監(jiān)管方式，樹立適于金融科技發(fā)展的監(jiān)管理念。首先，要確立對金融科技的包容性監(jiān)管理念。對金融科技應(yīng)用中的風(fēng)險(xiǎn)需要辯證看待，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)按照“創(chuàng)新友好型”包容審慎的監(jiān)管原則在堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)底線的前提下為金融科技創(chuàng)新創(chuàng)造有利環(huán)境，并以監(jiān)管沙箱為基礎(chǔ)為金融科技創(chuàng)新設(shè)置一定的容錯(cuò)空間。同時(shí)，監(jiān)管部門也需要按照差異化的監(jiān)管原則，根據(jù)不同行業(yè)、不同類型的金融科技創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)狀況和風(fēng)險(xiǎn)程度，在沙箱的準(zhǔn)入及豁免范圍上進(jìn)行差異化安排。其次，要適時(shí)運(yùn)用穿透式監(jiān)管原則[18]。在監(jiān)管沙箱準(zhǔn)入限制放寬的情形下，面對諸多交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、產(chǎn)品定性不清的金融科技產(chǎn)品和服務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在審查過程中要堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式的原則，通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管，以防范隱藏的風(fēng)險(xiǎn)[19]。再次，要注重監(jiān)管科技的應(yīng)用。以技術(shù)為支撐的監(jiān)管科技可以實(shí)現(xiàn)信息和數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，有利于降低監(jiān)管成本、提升監(jiān)管效率。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)注重監(jiān)管科技開發(fā)和應(yīng)用，推動金融科技成果與監(jiān)管體系深度融合，通過新技術(shù)提升創(chuàng)新監(jiān)管與合規(guī)監(jiān)管的能力。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與科技研發(fā)機(jī)構(gòu)的合作，培養(yǎng)監(jiān)管技術(shù)人才，并嘗試搭建金融數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺與金融科技監(jiān)管沙箱的對接，通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算對金融科技運(yùn)行數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測[20]。

2.拓展監(jiān)管沙箱層次體系。我國金融市場規(guī)模大且金融科技創(chuàng)新主體數(shù)量繁多，由少量監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)運(yùn)行的監(jiān)管沙箱恐難滿足金融科技發(fā)展的需求。我國可以嘗試構(gòu)建由監(jiān)管機(jī)構(gòu)沙箱、行業(yè)協(xié)會沙箱和機(jī)構(gòu)內(nèi)部沙箱所組成的金融科技監(jiān)管沙箱體系。監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的沙箱居于頂層位置，適用于在金融體系滲透深、覆蓋廣、規(guī)模大的金融科技產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)行較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。行業(yè)協(xié)會因其行業(yè)的專業(yè)性和自律組織屬性，可以組織并運(yùn)行行業(yè)協(xié)會沙箱，使其作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)沙箱的有益補(bǔ)充，銜接那些影響相對較小或未能順利進(jìn)入監(jiān)管機(jī)構(gòu)沙箱的金融科技產(chǎn)品或服務(wù)。此外，由于金融科技公司是金融科技的研發(fā)主體，是對金融科技產(chǎn)品和服務(wù)從研發(fā)到應(yīng)用的全程最為了解的主體，不論是從自我監(jiān)管的角度，抑或是從產(chǎn)品優(yōu)化和風(fēng)險(xiǎn)控制的角度，金融科技公司都可以自發(fā)構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部沙箱，主動控制產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)[21]。多元化運(yùn)行主體的參與可以豐富監(jiān)管沙箱的層次，為不同類型和不同水平的金融科技創(chuàng)新主體提供更多的選擇。

3.規(guī)范監(jiān)管沙箱的試點(diǎn)運(yùn)行。我國監(jiān)管沙箱的構(gòu)建要充分立足于改革實(shí)踐中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持“先行先試，以點(diǎn)帶面”，建立體系化可推廣的制度，以滿足金融科技監(jiān)管的切實(shí)需求。一方面，要將監(jiān)管沙箱試點(diǎn)納入法治框架，堅(jiān)持鼓勵(lì)與規(guī)范并舉。通過立法確認(rèn)和保障各地開展的金融科技監(jiān)管沙箱試點(diǎn)的合法性，為試點(diǎn)地區(qū)的改革工作提供法律上的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，通過財(cái)政手段保障監(jiān)管沙箱試點(diǎn)運(yùn)行過程中的支出，維護(hù)監(jiān)管沙箱試點(diǎn)機(jī)制的有序運(yùn)行。另一方面，要明確監(jiān)管沙箱試點(diǎn)運(yùn)行的實(shí)施周期，提高試點(diǎn)運(yùn)行的效率。可以通過分段式安排，明確每一階段參與的項(xiàng)目，逐步增加試點(diǎn)容量，防止出現(xiàn)項(xiàng)目堵塞。加強(qiáng)中央金融監(jiān)管部門與金融行業(yè)和地方金融監(jiān)管部門的交流和聯(lián)系，推廣金融科技監(jiān)管試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)受試項(xiàng)目自查自測，提升試點(diǎn)項(xiàng)目的運(yùn)行效能。只有充分總結(jié)我國監(jiān)管沙箱試點(diǎn)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，將金融科技監(jiān)管沙箱作為一項(xiàng)重要的改革加以推進(jìn)，才能避免監(jiān)管沙箱盲目移植所帶來的“水土不服”，實(shí)現(xiàn)金融資源的合理配置和金融創(chuàng)新的有序推進(jìn)，滿足我國金融科技創(chuàng)新的發(fā)展需要[22]。

(二)構(gòu)建中國式監(jiān)管沙箱的核心規(guī)則框架

1.明確監(jiān)管沙箱的運(yùn)行主體。對于監(jiān)管沙箱的運(yùn)行主體，學(xué)界至今尚未形成統(tǒng)一的意見。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由“一行兩會”(7)即中國人民銀行、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會。負(fù)責(zé)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)監(jiān)管沙箱的運(yùn)行，而類金融機(jī)構(gòu)和金融科技公司產(chǎn)品和服務(wù)監(jiān)管沙箱的運(yùn)行則由行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)[23],也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的框架下設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管主體負(fù)責(zé)監(jiān)管沙箱的運(yùn)行[24]，還有學(xué)者認(rèn)為中央金融監(jiān)管部門和地方金融監(jiān)管局都可以作為監(jiān)管沙箱的運(yùn)行主體[25]。監(jiān)管沙箱運(yùn)行主體的確立必須立足于我國金融科技監(jiān)管的現(xiàn)狀，符合金融科技發(fā)展的需求。只有構(gòu)建部門協(xié)同、行業(yè)協(xié)作、央地結(jié)合的系統(tǒng)性的金融科技監(jiān)管沙箱，才能規(guī)范我國金融科技的發(fā)展。中央層面，我國實(shí)行“一委一行兩會”分工型監(jiān)管體制：國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管協(xié)調(diào)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，中國人民銀行負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管，銀保監(jiān)會負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)借貸業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)、消費(fèi)金融業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，證監(jiān)會負(fù)責(zé)股權(quán)眾籌融資業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售業(yè)務(wù)的監(jiān)管(8)參見中國人民銀行等十部委發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)〔2015〕221號)。。地方層面，按照2017年全國金融工作會議精神，地方金融監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)類金融機(jī)構(gòu)的行政審批和監(jiān)管(9)主要包括小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、轄區(qū)內(nèi)投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所、網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)等。。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行監(jiān)管沙箱的權(quán)限和范圍需要進(jìn)行嚴(yán)格的限定，原因在于：首先，金融科技創(chuàng)新項(xiàng)目具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，地方金融監(jiān)管部門缺乏足夠的技術(shù)人才和能力以實(shí)現(xiàn)對金融科技風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)監(jiān)控；其次，地方金融監(jiān)管局除了承擔(dān)監(jiān)管職能外，還承擔(dān)著促進(jìn)地方金融發(fā)展的重任，這就容易造成地方金融監(jiān)管的“朝底競爭”而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。因此，應(yīng)立足于我國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，嘗試構(gòu)建在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的協(xié)調(diào)下由“一行兩會”設(shè)立和運(yùn)行的監(jiān)管沙箱，具體的負(fù)責(zé)領(lǐng)域可參照互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行設(shè)置：金融穩(wěn)定發(fā)展委員會設(shè)立金融科技創(chuàng)新中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管沙箱和金融科技監(jiān)管試點(diǎn)的運(yùn)作；人民銀行負(fù)責(zé)支付業(yè)務(wù)和反洗錢等業(yè)務(wù)的監(jiān)管沙箱；銀保監(jiān)會負(fù)責(zé)借貸、信托、互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管沙箱，同時(shí)指導(dǎo)地方金融監(jiān)管局制定監(jiān)管沙箱規(guī)則；證監(jiān)會負(fù)責(zé)股票、債券、期貨、股權(quán)眾籌融資以及互聯(lián)網(wǎng)基金業(yè)務(wù)的監(jiān)管沙箱。在地方層面，可以根據(jù)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和能力建立本行政區(qū)域內(nèi)類金融機(jī)構(gòu)和金融科技公司的監(jiān)管沙箱試點(diǎn)。在各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，對于跨區(qū)域提供服務(wù)的項(xiàng)目可通過各地金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)審核，盡量減少金融科技創(chuàng)新主體的負(fù)擔(dān)。此外，應(yīng)鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會和非營利組織建立虛擬沙箱，為暫無資格的金融科技公司提供指導(dǎo)，測試結(jié)果也可作為監(jiān)管沙箱準(zhǔn)入的參考。

2.明確監(jiān)管豁免的范圍。監(jiān)管沙箱作為一種容錯(cuò)性監(jiān)管機(jī)制，不可避免地要在監(jiān)管要求上給予企業(yè)某些豁免。以澳大利亞為例，ASIC在符合條件的情況下，根據(jù)金融創(chuàng)新項(xiàng)目類型，可豁免相關(guān)企業(yè)的金融服務(wù)許可證或者信貸許可證。具體到我國，監(jiān)管沙箱的責(zé)任豁免應(yīng)包括民事責(zé)任和行政責(zé)任兩個(gè)方面：在民事責(zé)任方面，建立消費(fèi)者賠付基金或者設(shè)立保險(xiǎn)以防范監(jiān)管沙箱測試所帶來的民事風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)對于責(zé)任能力不足的企業(yè)可以提供專項(xiàng)貸款支持，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)幫助企業(yè)樹立消費(fèi)者保護(hù)意識，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，解除企業(yè)和消費(fèi)者的后顧之憂；在行政責(zé)任方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)受試項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)情況與企業(yè)就監(jiān)管沙箱測試事項(xiàng)簽訂協(xié)議，對行政責(zé)任的豁免范圍加以約定，具體豁免范圍應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)控制能力加以確定。在監(jiān)管措施方面，對于風(fēng)險(xiǎn)較低的項(xiàng)目應(yīng)豁免其測試期間違反部分監(jiān)管規(guī)則而需擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任，可以不采取措施函或者個(gè)別指導(dǎo)的方式加以監(jiān)督。在持牌準(zhǔn)入方面，可以根據(jù)金融監(jiān)管實(shí)際情況，在監(jiān)管沙箱設(shè)立初期對持牌機(jī)構(gòu)進(jìn)行測試，以銀行業(yè)為切入點(diǎn)逐步推廣實(shí)施，積極鼓勵(lì)金融科技企業(yè)與持牌機(jī)構(gòu)合作。對于獲取牌照確有困難的金融科技企業(yè)，可以開放臨時(shí)性的許可申請，根據(jù)測試情況決定是否給予其準(zhǔn)入資格。對于無法進(jìn)行測試的項(xiàng)目，也應(yīng)提供替代性方案或建議。

3.明確監(jiān)管沙箱的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。我國本土化的監(jiān)管沙箱應(yīng)將實(shí)質(zhì)創(chuàng)新作為審查的首要標(biāo)準(zhǔn)。具體而言：參與測試的產(chǎn)品或服務(wù)要具有創(chuàng)新性，與原有的產(chǎn)品或服務(wù)有顯著差別；測試的項(xiàng)目必須能為消費(fèi)者帶來直接或間接的福利；測試的項(xiàng)目必須有較為完善的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，暢通爭議解決機(jī)制和賠付渠道；企業(yè)必須為參與真實(shí)的市場測試做好充分準(zhǔn)備。此外，對于項(xiàng)目的選擇也應(yīng)立足于當(dāng)下金融發(fā)展的需要，一方面，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新項(xiàng)目加入監(jiān)管測試，強(qiáng)化金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)意識，整治互聯(lián)網(wǎng)金融及金融科技發(fā)展亂象，嘗試建立“培育+測試”一站式監(jiān)管流程；另一方面，優(yōu)先支持有利于中小微企業(yè)脫困等普惠金融項(xiàng)目，發(fā)揮金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、改善民生的作用。此外，對于尚未進(jìn)入測試和未通過測試的企業(yè)，沙箱運(yùn)行主體應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況就方案的完善及時(shí)提出建議。在項(xiàng)目審核階段，需要建立并完善金融科技專家評審制度，邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家組成評審委員會評估決定項(xiàng)目是否準(zhǔn)入、實(shí)施成效及其是否退出。

4.確定監(jiān)管沙箱測試的期限和退出事項(xiàng)。平衡金融創(chuàng)新和市場風(fēng)險(xiǎn)必須對監(jiān)管沙箱的期限加以確定，以保障測試的效率。監(jiān)管沙箱的測試期限要充分考慮項(xiàng)目的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)程度，對于風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目可以設(shè)置較長的測試期限，確保隱藏的風(fēng)險(xiǎn)得以充分暴露。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以規(guī)定沙箱測試期限的區(qū)間范圍，具體測試期限交由運(yùn)行主體和受試主體協(xié)商確定。建立完備的退出機(jī)制是監(jiān)管沙箱平穩(wěn)運(yùn)行的基本保證，也是沙箱根據(jù)受試項(xiàng)目實(shí)際情況作出判斷的內(nèi)在要求。具體來說，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)受試項(xiàng)目的具體類型和風(fēng)險(xiǎn)狀況規(guī)定測試退出的參數(shù)指標(biāo)，受試主體在滿足監(jiān)管主體事先要求的參數(shù)指標(biāo)后便可退出[26]。在出現(xiàn)重大技術(shù)故障、產(chǎn)品缺陷或者嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者權(quán)益的情形時(shí)，測試項(xiàng)目必須退出監(jiān)管沙箱，以防止風(fēng)險(xiǎn)超出可控范圍。

(三)完善中國式監(jiān)管沙箱的配套制度

1.建立和完善信息披露制度。出于保護(hù)商業(yè)秘密的需要，受試主體通常不愿意過多披露相關(guān)信息，但不充分的信息披露極易導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受損。如何既實(shí)現(xiàn)充分的信息披露又保護(hù)商業(yè)秘密就成為監(jiān)管沙箱運(yùn)行中亟須解決的問題。根據(jù)沙箱測試不同階段的信息類型與披露必要性的區(qū)別，可以在測試前、測試中和測試后構(gòu)建三個(gè)階段的信息披露制度，并明確差異化的披露要求。在正式進(jìn)入測試程序之前，企業(yè)應(yīng)向參與測試的消費(fèi)者及監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動披露基本情況，包括企業(yè)的經(jīng)營范圍、財(cái)務(wù)狀況、股東持股等情況，以及參與監(jiān)管沙箱測試的計(jì)劃。同時(shí)，企業(yè)必須明確告知消費(fèi)者進(jìn)入監(jiān)管沙箱測試環(huán)境存在的風(fēng)險(xiǎn)，以及爭議解決途徑和獲取賠償?shù)姆桨浮Ｔ跍y試過程中，企業(yè)要定期報(bào)告測試情況和實(shí)時(shí)報(bào)告影響測試結(jié)果的重大情況，以及處理意見或者解決方案。測試結(jié)束后企業(yè)應(yīng)對測試結(jié)果進(jìn)行全面的分析和總結(jié)，根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求披露總結(jié)性報(bào)告，并在監(jiān)管機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下補(bǔ)充完善相關(guān)信息，從而為企業(yè)獲得許可進(jìn)入市場減少障礙。受試企業(yè)的信息披露不僅要真實(shí)、完整、及時(shí)，還應(yīng)易于理解[27]。通過完善且合理的信息披露制度，可以在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、受試主體和消費(fèi)者之間實(shí)現(xiàn)利益平衡。

2.建立和完善消費(fèi)者保護(hù)制度。在責(zé)任豁免的前提下強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)是監(jiān)管沙箱的底線要求，因此沙箱運(yùn)行主體必須事先制定全面、嚴(yán)格、周密的消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則。首先，消費(fèi)者參與沙箱測試須以自愿為前提，運(yùn)行主體和受試企業(yè)應(yīng)告知消費(fèi)者參與沙箱測試的風(fēng)險(xiǎn)，保障消費(fèi)者的知情權(quán)。其次，要完善消費(fèi)者損害賠償制度，參與測試的企業(yè)或機(jī)構(gòu)既要有足夠的賠償責(zé)任承擔(dān)能力，也要有明確和健全的賠償方案。最后，要暢通爭議解決渠道，完善反饋和投訴制度，確保爭議能夠及時(shí)得到解決。然而，過于嚴(yán)格的消費(fèi)者損害賠償制度可能誘發(fā)消費(fèi)者選擇冒險(xiǎn)行為，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，從而影響監(jiān)管沙箱測試的正常運(yùn)行。因此，為了防止消費(fèi)者在賠償保障下盲目冒險(xiǎn)，應(yīng)對參與的消費(fèi)者進(jìn)行投資教育，也可采取協(xié)議方式約束消費(fèi)者的冒險(xiǎn)行為。如果參與測試的消費(fèi)者缺乏足夠的代表性，不能反映真實(shí)的市場狀況，監(jiān)管沙箱的功能便會發(fā)生偏離。

3.建立和完善監(jiān)管聯(lián)絡(luò)溝通制度。沙箱運(yùn)行主體、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與受試企業(yè)間暢通的溝通機(jī)制是即時(shí)反饋測試情況并有效解決問題的內(nèi)在要求，也是監(jiān)管沙箱在測試過程中自我完善與優(yōu)化的重要保證。通過與受試企業(yè)進(jìn)行及時(shí)的溝通和交流，沙箱運(yùn)行主體可以及時(shí)根據(jù)測試情況對監(jiān)管沙箱的規(guī)則和機(jī)制進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以準(zhǔn)確掌握金融科技創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯和發(fā)展動向，受試企業(yè)也能更方便地了解監(jiān)管規(guī)則，從而解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融科技企業(yè)間的信息不對稱和認(rèn)知偏差等問題。與此同時(shí)，由于不少金融科技企業(yè)通過與不同行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨界合作，或者在監(jiān)管真空下實(shí)際開展混業(yè)經(jīng)營，導(dǎo)致我國現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管模式難以對創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。因此，有必要建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)間能夠協(xié)同配合并形成合力。在此過程中要充分發(fā)揮金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的協(xié)調(diào)溝通作用，對于定位不明確的受試項(xiàng)目，通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)選擇最適合的監(jiān)管沙箱。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)間也應(yīng)在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的協(xié)調(diào)下加強(qiáng)溝通，分享監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化監(jiān)管沙箱，為金融科技創(chuàng)新發(fā)展?fàn)I造良好的監(jiān)管環(huán)境。

五、結(jié) 語

金融科技的加速發(fā)展和應(yīng)用，在推動金融創(chuàng)新的同時(shí)也面對新型風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。如何有效地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的平衡，需要根據(jù)金融科技的特點(diǎn)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新。域外監(jiān)管沙箱的實(shí)踐探索了遵循試驗(yàn)的邏輯，以責(zé)任豁免和風(fēng)險(xiǎn)控制為主要特點(diǎn)的創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，為金融科技監(jiān)管體系的建立和完善提供了典型樣本，得到了全球的普遍認(rèn)可。從基本邏輯來看，域外監(jiān)管沙箱與我國的試點(diǎn)機(jī)制有異曲同工之妙。在中國金融科技行業(yè)蓬勃發(fā)展的背景下，我國在借鑒域外監(jiān)管沙箱先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)立足于試點(diǎn)機(jī)制豐富的本土資源，構(gòu)建中國式金融科技監(jiān)管沙箱，以形成適于我國金融科技發(fā)展的本土化監(jiān)管體系。在當(dāng)下金融科技監(jiān)管試點(diǎn)中，重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持具備較強(qiáng)技術(shù)實(shí)力的持牌金融機(jī)構(gòu)，在明確設(shè)定準(zhǔn)入范圍和程序的前提下，運(yùn)用監(jiān)管沙箱開展先行先試，并結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不斷完善監(jiān)管沙箱的程序，推動更多的監(jiān)管沙箱落地應(yīng)用，構(gòu)建部門協(xié)同、行業(yè)協(xié)作、央地結(jié)合的系統(tǒng)性的金融科技監(jiān)管沙箱。