國土空間規(guī)劃視角下殯葬設施規(guī)劃初探
——以青島西海岸新區(qū)為例

王志剛，王 鵬，劉丹丹

(青島市城市規(guī)劃設計研究院，青島 266555)

國土空間規(guī)劃是在一定時期內(nèi)，對全要素空間資源的開發(fā)和保護進行總體安排和綜合部署，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。在生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展的新時代背景下，國土空間規(guī)劃對新時期的空間規(guī)劃提出了更高的要求。2019年國務院發(fā)布的《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系。近年來，各方學者積極展開國土空間規(guī)劃研究與實踐，相關理論與技術方法得到不斷發(fā)展。自然資源部部長陸昊強調(diào)新時代國土空間規(guī)劃要體現(xiàn)底線思維、全要素統(tǒng)籌思維。自然資源部副部長莊少勤強調(diào)國土空間規(guī)劃要走新路、守初心、接地氣，建立與新時代匹配的規(guī)劃體系。隨著體系建設與技術方法的不斷革新演進，國土空間規(guī)劃也愈加科學化、系統(tǒng)化。

在我國，作為國土空間規(guī)劃中重要組成部分的殯葬設施布點規(guī)劃，目前基本處于初步探索階段，尚未作為一種重要的公共服務設施專項規(guī)劃系統(tǒng)地納入城市發(fā)展規(guī)劃中[1]。而隨著我國城市聚集效應進一步加強，土地資源日漸緊張、生態(tài)環(huán)境日趨脆弱、人口老齡化水平不斷提高，如何合理地引導殯葬設施空間健康有序發(fā)展，解決殯葬設施用地與城市建設、生態(tài)保護之間的矛盾，構建節(jié)地、生態(tài)、文明、惠民的殯葬設施布局體系，成為新時期殯葬設施布局規(guī)劃的工作重點。

本文著重從新時期國土空間規(guī)劃的3個思維入手探討殯葬設施布局點規(guī)劃。一是“底線思維”，即協(xié)調(diào)好殯葬設施建設與城市發(fā)展、生態(tài)建設之間的關系；二是“用戶思維”，即保障人的合理需求，從可操作、可實施的角度布局殯葬設施；三是“全要素統(tǒng)籌思維”，即基于不同要素影響、協(xié)調(diào)各類資源、結合重點項目推進，切實解決殯葬設施落地難題。

1 國內(nèi)外殯葬設施布局規(guī)劃研究現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

1.1 國內(nèi)外殯葬設施規(guī)劃研究

殯葬設施布局規(guī)劃研究一直不是國內(nèi)外學者關注的熱點，相關研究案例較少。國外研究主要從墓園規(guī)劃自身的視角出發(fā)，更多研究公墓選址、性質(zhì)轉(zhuǎn)變和遷移模式等對公墓空間分布關系的影響，探索殯葬設施功能與環(huán)境保護之間的相互協(xié)調(diào)。國內(nèi)研究主要從傳統(tǒng)城市規(guī)劃的視角入手，對殯葬設施布局進行了探索：李蔥蔥提出殯葬設施規(guī)劃的主要任務在于定量、定位和定性，探索了需求預測方法和建設控制引導內(nèi)容[2]；陶特立提出了殯葬設施對城市總體布局規(guī)劃的影響，以及對規(guī)劃編制的審批流程、編制的內(nèi)容深度、規(guī)劃的主要任務等進行了詳細闡述[3]；呂佳等探討了殯葬設施布局影響因素，針對不同功能區(qū)提出分類引導策略[4]；吳云清等提出殯葬鄰避空間及其演變軌跡，并做了相關探索[5]；劉小軍提出殯葬設施選址中公眾鄰避情緒影響因素，并基于此總結上海經(jīng)驗[6]。

相對于新時期國土空間規(guī)劃的發(fā)展要求，目前的殯葬設施規(guī)劃較少地從城市、生態(tài)、人的需求以及落地實施等融合的層面進行探索。

1.2 國土空間背景下殯葬設施規(guī)劃發(fā)展趨勢

國土空間背景下，殯葬設施的總體發(fā)展方向是節(jié)約和復合利用土地，減少資源的消耗，處理好與城市發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的關系，更多地從人的視角探索規(guī)劃布局，具體體現(xiàn)在：

1) 底線保障，協(xié)調(diào)處理好殯葬設施與城市發(fā)展、生態(tài)保護之間的關系，全域空間一盤棋，避免相互占用，相互阻礙。從單獨的土地利用規(guī)劃中的特殊用地(0905殯葬用地)、城市規(guī)劃中的區(qū)域公用設施用地(H3)、其他服務設施用地(B9)，逐漸發(fā)展成為復合用地設置，甚至于可以在不改變林地、草地用途的基礎上結合林地、草地進行殯葬設施布局，全方位保障殯葬空間的發(fā)展需求。

2) 以人為本，充分體現(xiàn)人民城市為人民的發(fā)展要求，殯葬設施的布局從強調(diào)政府主導的自上而下剛性傳導，發(fā)展為強調(diào)以人為本的自下而上的彈性傳導，人民的實際需求在殯葬設施布局的過程中發(fā)揮的作用越來越重要。

3) 全要素統(tǒng)籌，不僅要滿足總量需求、符合用地性質(zhì)，還要更多關注質(zhì)的提升，關注空間落地，從人群分布、老齡化差異影響、交通疏解、重點項目建設等各個方面，協(xié)調(diào)促進殯葬設施的實施。

1.3 我國殯葬設施發(fā)展歷程

目前我國的殯葬改革總體分為兩個階段，第一階段指從保留遺體到不保留遺體，推行火葬的改革，稱為殯葬改革第一次革命；第二階段是指從保留骨灰到不保留骨灰的第二次革命，也是我國殯葬改革的最終目標[7]，這一階段殯葬設施實現(xiàn)了立體化、生態(tài)化、園林化以及網(wǎng)絡化的發(fā)展趨勢。

1.4 殯葬設施布局規(guī)劃發(fā)展的不足

殯葬設施布局規(guī)劃長期游離于城市規(guī)劃建設體系之外，多為無序建設，科學規(guī)劃合理布局的設施相對較少。本文結合青島西海岸新區(qū)的殯葬設施布局規(guī)劃實踐進行梳理，現(xiàn)狀殯葬設施布局主要存在三方面問題。

1) 穴均占地大，用地不集約。西海岸新區(qū)現(xiàn)狀經(jīng)營性公墓和公益性公墓穴均占地分別為4.2 m2/個和5.9 m2/個，遠高于《城市公益性公墓建設標準》(建標 182—2017)的規(guī)定，每畝可安葬墓穴數(shù)估算為320個，穴均占地2 m2。

2) 用地功能單一，以紀念型功能為主，較少涉及生態(tài)型、旅游型的建設。伴隨傳統(tǒng)公墓綠化情況較差、青山白化現(xiàn)象嚴重等問題，對環(huán)境造成惡劣影響。同時受殯葬設施用地規(guī)模不足的影響，布局多與國土空間規(guī)劃中建設用地、永久基本農(nóng)田以及林業(yè)保護規(guī)劃中的重點公益林沖突。

3) 城市集中公墓多為政府自上而下建設，鎮(zhèn)街、村民前期參與程度較低，后期農(nóng)村墓地搬遷、遷入意愿不夠強烈，導致搬遷遷移難度逐年增大，增加后續(xù)管理難度。

2 基于國土空間規(guī)劃視角下的殯葬設施布局規(guī)劃

基于國土空間規(guī)劃的視角探索殯葬設施布局規(guī)劃，分為3個步驟：

1) 資料搜集，梳理各類殯葬設施信息、規(guī)劃人口規(guī)模以及不同區(qū)域的人口密度、路網(wǎng)密度、人口老齡化分布等各類要素情況；

2) 發(fā)掘問題與不足，疊加分析，找出未來工作的重難點；

3) 通過規(guī)劃應對，合理協(xié)調(diào)各方矛盾與需求。

從3個思維入手，合理布局殯葬設施，實現(xiàn)人民死得起、葬得起、葬得好的美好愿望。

第一，著眼底線思維，多角度分析目前殯葬設施與生態(tài)環(huán)境、城市建設存在的問題，疊加分析城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林業(yè)總體規(guī)劃、文物保護規(guī)劃、水源保護規(guī)劃等上位規(guī)劃數(shù)據(jù)。在嚴格控制殯葬設施總量的基礎上，提高生態(tài)節(jié)地葬在總量中占比，協(xié)調(diào)好各規(guī)劃要求的剛性界線，嚴格避讓城市建設用地、基本農(nóng)田、重點公益林、文物保護范圍、水源保護地等要素，同時細化設施標準，嚴格控制殯葬設施占地規(guī)模。

第二，緊跟用戶思維，從可操作、可實施的思維出發(fā)，前期廣泛征求鎮(zhèn)街政府、村民意見，后期積極引入各方參與，盡可能尋求殯葬設施布點備選方案，同時針對備選方案面積過大的情況采取彈性控制策略進行引導，避免方案流產(chǎn)。

第三，統(tǒng)籌全要素思維，疊加分析現(xiàn)狀人口密度特征、人群活動特征、路網(wǎng)分布特征、老齡化差異影響等眾多因素，統(tǒng)籌現(xiàn)狀殯葬設施布局、協(xié)調(diào)各類資源，積極探索利用林地、草地布局殯葬設施，銜接重點項目發(fā)展需求，于城區(qū)及外圍鎮(zhèn)合理布局殯葬設施。

3 西海岸新區(qū)殯葬設施布局規(guī)劃實踐

西海岸新區(qū)地處青島市西南部，戰(zhàn)略定位為國家級新區(qū)，此前新區(qū)未專門編制殯葬設施專項規(guī)劃，現(xiàn)狀各類殯葬設施體系不合理，布局占用大量耕地，造成耕地嚴重破壞。滿足新區(qū)未來發(fā)展需求的殯葬設施體系和用地落位保障，亟需在新一輪編制的國土空間規(guī)劃中進行統(tǒng)籌和銜接。目前我國殯葬改革發(fā)展進入全新的階段，積極落實國土空間背景下殯葬設施的發(fā)展要求，堅持以人為本、科學規(guī)劃、因地制宜、節(jié)約土地、公益惠民的原則，加大殯葬服務設施改造，有序推進城鄉(xiāng)公益性公墓建設，促進西海岸新區(qū)殯葬設施建設與城市發(fā)展、生態(tài)保護相協(xié)調(diào)是本次規(guī)劃的工作重點。

突破傳統(tǒng)專項規(guī)劃編制局限，打破原有單純的定量、定位、定界的機械編制規(guī)劃思路，引入國土空間規(guī)劃思維，從頂層設計到系統(tǒng)支撐重新構筑西海岸新區(qū)的殯葬設施布局體系。

3.1 著眼底線管控，確定需求總量

規(guī)劃布局要摸清現(xiàn)狀殯葬設施的提升潛力，做好規(guī)劃預測，統(tǒng)籌考慮各類影響因素。落葬人口、墓穴數(shù)量以及與已有規(guī)劃沖突墓穴數(shù)量、平遷散墳數(shù)量、無名散墳數(shù)量都要一一落實，從而確定落葬穴位需求總量，特別是針對規(guī)劃矛盾墓穴數(shù)量進行詳細梳理，制定負面因子影響清單，嚴格避讓基本農(nóng)田、重點公益林、文物保護范圍、水源保護地等管控要素。

3.1.1 墓穴需求量預測

落葬人口所需墓穴數(shù)量。采用2011—2016年新區(qū)人口平均死亡率7.1‰的指標對墓穴總量進行預測，同時考慮遠期發(fā)展的不確定性，預留10%的彈性控制量。預測到2035年，新增穴位39.6萬個，需結合殯葬設施建設進行合理安排。針對農(nóng)村現(xiàn)狀既有墓地，按照尊重現(xiàn)狀、集約利用土地的原則進行遠期總量控制，依據(jù) “整體綠化、規(guī)范管理、文明墓葬”的原則逐步改造，暫不納入本次殯葬設施控制指標。

與規(guī)劃存在矛盾需遷移的墓穴數(shù)量?，F(xiàn)狀殯葬設施用地疊加《青島西海岸新區(qū)總體規(guī)劃2018—2035年》《土地利用規(guī)劃(2020版)》、林業(yè)規(guī)劃、七線專項規(guī)劃(水源地保護區(qū))，梳理存在矛盾的公墓墓穴總數(shù)為2.5萬個(表1)，因與新區(qū)城市總規(guī)、土地規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等用地存在沖突，該部分墓穴將逐步進行遷移。

表1 現(xiàn)狀殯葬設施用地與相關規(guī)劃矛盾情況

需要平遷散墳的墓穴數(shù)量。對新區(qū)現(xiàn)狀墓地進行摸底，鎮(zhèn)街公墓墓穴數(shù)量約6.3萬個，農(nóng)村公墓墓穴數(shù)量約20萬個。經(jīng)現(xiàn)場踏勘，需平遷散墳的墓穴數(shù)量大約為鎮(zhèn)街公墓和農(nóng)村公墓總數(shù)的70%，即(6.3+20)×70%=18.4萬個。

無名散墳數(shù)量。根據(jù)實際調(diào)研情況，多方征求意見，確定無名散墳穴數(shù)為鎮(zhèn)街公墓和農(nóng)村公墓總數(shù)的10%，即(6.3+20)×10%=2.6萬個。

墓穴需求總量。結合以上4類墓穴情況，本次規(guī)劃預測規(guī)劃期末墓穴總數(shù)為 57.9萬個，計算流程如圖1所示。

圖1 殯葬設施穴位需求預測流程

3.1.2 殯葬設施建設標準

依據(jù)《山東省殯葬管理規(guī)定》和《青島市黃島區(qū)人民政府辦公室印發(fā)關于進一步加強全區(qū)殯葬管理工作意見的通知》，確定限制經(jīng)營性公墓發(fā)展，鼓勵發(fā)展節(jié)地、生態(tài)型殯葬設施，提高節(jié)地生態(tài)葬占比，同時借鑒其他城市、區(qū)域研究經(jīng)驗，細化用地標準研究，制定符合新區(qū)自身特點的設施指標標準。

嚴格控制殯葬設施占地總量規(guī)模，盡量不突破土地利用規(guī)劃確定的特殊用地(殯葬設施用地)總量規(guī)模(未來可結合實際操作進行等量置換)。新區(qū)第三次國土調(diào)查中特殊用地(殯葬設施)為6.50 km2，在土地利用規(guī)劃中為8.38 km2，結合殯葬設施需求預測，本次規(guī)劃殯葬設施用地控制面積為3.27 km2，實際墓區(qū)占地1.74 km2，實現(xiàn)了用地的集約節(jié)約利用。

3.2 用戶意愿導向，滿足使用需求

殯葬設施的落地，涉及更多人為因素的考量。首先，殯葬設施建設既要考慮逝者(尊嚴)，又要考慮生者(心理感受)，對設施選址的位置、朝向、周邊環(huán)境具有較高要求。其次，殯葬設施作為一項重要的基礎性公共服務設施，公眾忌諱心理很強，鄰避效應明顯，對周邊的用地功能影響較大，需整體統(tǒng)籌其布局安排。

規(guī)劃從可操作、可實施的角度出發(fā)，以用戶思維為抓手，工作前期即廣泛征求鎮(zhèn)街、村民意見，盡可能尋求殯葬設施布點備選方案，后期應會同村民代表，鎮(zhèn)街民政、自然資源所等部門反復踏勘現(xiàn)場，對可適合建設的區(qū)域一一踏勘，論證其影響要素，多角度比選。

針對殯葬設施占地面積大，建設體量較小的特點，對村民、鎮(zhèn)街政府提供的備選方案存在面積過大、占用林地的情況，采取彈性控制策略進行引導，避免方案流產(chǎn)。規(guī)劃在嚴格落實墓穴葬穴平均2 m2設施標準的基礎上，區(qū)分備選方案內(nèi)建設用地、林地等資源分布情況，劃定殯葬設施控制面積和實際占地面積(表2)，控制面積內(nèi)充分考慮景觀綠化、地形影響的因素，利用已形成的林業(yè)資源，打造公園型、生態(tài)型公墓，實現(xiàn)銜接民意的基礎上提升環(huán)境品質(zhì)。

表2 西海岸新區(qū)殯葬設施控制面積和實際面積

3.3 統(tǒng)籌全要素，推進規(guī)劃落地

殯葬設施的布局除解決用地占用、人為選擇傾向等因素外，仍需要統(tǒng)籌各類資源、協(xié)調(diào)各類要素，以實現(xiàn)殯葬設施的能用、好用。規(guī)劃統(tǒng)籌全要素統(tǒng)籌思維，從3個方面推進殯葬設施的落地。

1) 基于新區(qū)現(xiàn)狀人口密度特征、人群活動特征、路網(wǎng)分布特征、老齡化分布特征等多項影響因素，差異化布局殯葬設施，采取大集中、小分散的布局模式。其中，城區(qū)、外圍鎮(zhèn)區(qū)及納入城市規(guī)劃城區(qū)的農(nóng)村采取大集中的模式布局，結合已有殯葬設施用地布局幾處相對集中殯葬設施，無殯葬設施用地區(qū)域，采取布局獨立占地骨灰堂的形式進行補充，通過不斷整合改造，逐步實現(xiàn)殯葬設施的統(tǒng)一安置。其他外圍農(nóng)村區(qū)域則采取小分散、控總量的模式布局，在嚴格落實《山東省公墓管理辦法》要求的基礎上，結合村莊搬遷改造計劃，靈活結合中心村設置集中布局。對現(xiàn)有殯葬設施進行總量控制，避讓永久基本農(nóng)田等負面清單影響因素，逐步減少其占地規(guī)模；新增設施選址應嚴格利用規(guī)劃殯葬設施用地進行安排，避免占用其他用地。

2) 積極協(xié)調(diào)各類可利用資源推進殯葬設施落地。統(tǒng)籌殯葬設施選址范圍內(nèi)存在林地、草地及其他非建設用地的情況，按照2019年《山東省公益性公墓建設規(guī)劃編制工作方案》要求，在不改變林地、草地用途的基礎上，保障殯葬設施用地的落地，避免機械選址特殊用地(殯葬設施用地)。

3) 著眼于服務城市發(fā)展需求，殯葬設施的布局要兼顧保障各類重點項目建設的順利實施。理清重點項目建設需求，合理統(tǒng)籌其涉及殯葬設施布局要求；成立專門領導建設小組，充分調(diào)動各部門、功能區(qū)積極性，合理推動殯葬設施落地；針對項目輕重緩急，劃分優(yōu)先級，合理確定殯葬設施布局推進的先后順序，按照分期分區(qū)域推進殯葬設施布點建設。

4 結束語

殯葬設施布局規(guī)劃是一個系統(tǒng)的工作，其作為公共服務設施的重要一環(huán)，是切實提升人民幸福感、獲得感的重要組成部分。國土空間思維視角下的殯葬設施布局規(guī)劃需打破原有規(guī)劃定量、定位、定界，機械布點的弊端，從新時期國土空間規(guī)劃的底線思維、用戶思維和全要素思維3個方面入手，合理布局。從底線思維出發(fā)，切實解決殯葬設施用地與城市發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護相互打架的難題；從用戶思維出發(fā)，真正設身處地，以可實施、可落地的角度，實現(xiàn)人民死得起、葬得起、葬得好的美好愿望；從全要素思維出發(fā)，協(xié)調(diào)各類要素，差異化布局，系統(tǒng)化布局，真正實現(xiàn)規(guī)劃提升國土空間品質(zhì)。