國家管轄范圍外海洋垃圾的治理路徑與中國應對

摘要：海洋環(huán)境問題亟待解決，尤其是國家管轄范圍外的海洋環(huán)境，目前存在嚴重的海洋垃圾污染問題。因為不屬于任何一國管轄，其環(huán)境治理存在許多難點。我國作為負責任的國際大國，必然要深度參與到國家管轄范圍外海域環(huán)境的治理中，對此需要探尋其垃圾污染的成因，以及國際社會的治理經(jīng)驗，以完善我國應對國家管轄范圍外海洋垃圾污染的策略，為海洋環(huán)境問題貢獻中國智慧和中國方案，推動構建海洋強國和人類海洋命運共同體。

關鍵詞：國家管轄范圍外;海洋垃圾;微塑料

海洋是一個整體，海洋垃圾污染正逐漸成為一個世界性難題，海洋垃圾污染已被列為與氣候變化、臭氧耗竭、海洋酸化并列的全球重大環(huán)境問題。近年來國家管轄范圍內的海洋問題成為各界關注重點，但對于國家管轄范圍外海洋垃圾的法學討論則較為有限，因此基于國際法的海洋垃圾治理的工作迫在眉睫，治理國家管轄范圍外的海洋垃圾，面臨著國際法、國內法等多種影響因素，尤其是在公共衛(wèi)生事件影響全球的情況下，我國參與國家管轄范圍外海洋環(huán)境治理任重而道遠。

一、國家管轄范圍外海洋垃圾的現(xiàn)狀

根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的定義，海洋垃圾是指在海洋和沿海岸環(huán)境內具有持久性的、人造的或是經(jīng)過加工的固體廢棄物。海洋垃圾可分為海面漂浮垃圾、海灘垃圾、海底垃圾三大類，從海面到海底，從近岸到兩極，海洋垃圾不再是某個國家某片海域的問題，而是全球性的問題。

（一）海洋塑料垃圾問題的現(xiàn)狀

首先，海洋中塑料垃圾數(shù)量龐大。2018年《中國海洋環(huán)境狀況公報》顯示：塑料類垃圾總量常年居于海面漂浮垃圾和海底垃圾之首，約占海洋垃圾的77.5%-88.7%。海洋中塑料垃圾分布廣泛，海洋中塑料垃圾廣泛分布在海水表面、水下和海底以及沿海灘涂。其次，海洋中塑料垃圾危害嚴重。海洋中塑料垃圾其進入海洋環(huán)境后，會漂浮在水面、存在于水體中或下沉到海底，在水體中的塑料垃圾沉降過程中，大的塑料顆粒會窒息住海底的動植物，吸附在存在于水體中形成持久性污染物，而且海洋塑料垃圾已顯示出對生物健康的不利影響，對海洋生物產(chǎn)生復合污染，破壞生物體內分泌系統(tǒng)的調節(jié)激素能力并干擾生殖系統(tǒng)。

（二）海洋微塑料垃圾問題的現(xiàn)狀

微塑料是海洋中塑料污染的主要存在形式，微塑料污染被第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會列為環(huán)境與生態(tài)科學研究領域第二大科學問題。面對嚴峻的海洋微塑料污染問題，各國紛紛采取國家防治行動，我國也加大對海洋微塑料垃圾的投入力度。2016年我國已將海洋微塑料納入海洋環(huán)境常規(guī)監(jiān)測范圍，并通過《海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》定期向公眾公布監(jiān)測結果。

雖然各國和國際組織高度重視海洋微塑料垃圾污染問題并采取積極措施治理，但是目前海洋微塑料這類新型頑疾垃圾的仍然面臨困境。具體表現(xiàn)在在實際海洋環(huán)境中，尚沒有證據(jù)表明出海洋微塑料對生態(tài)系統(tǒng)造成直接影響，海洋微塑料的毒性效應及其機理也仍然不甚清楚。我國受經(jīng)濟社會發(fā)展所限，在海洋微塑料垃圾防治方面的相關研究起步晚、底子薄，還需進一步研究。

（三）公共衛(wèi)生事件下的海洋垃圾現(xiàn)狀

公共衛(wèi)生事件對海洋環(huán)境影響巨大，國家管轄范圍外海洋不斷出現(xiàn)著漂浮著的醫(yī)療垃圾，口罩等成為了新的污染源，這些廢物垃圾如果管理不善，將對人類健康和環(huán)境造成難以預料的連鎖反應。2020年6月法國“清潔海洋行動”組織發(fā)布視頻顯示，在其進行的海洋清潔活動中，發(fā)現(xiàn)新型海洋垃圾，包括口罩、一次性手套等防護用品垃圾。

廢棄口罩等醫(yī)療廢物對海洋環(huán)境產(chǎn)生污染。導致全球范圍內一次性塑料消耗量大幅增加，目前大部分口罩的主要原材料是無紡布，主要化學組成是聚丙烯，聚丙烯在自然條件下的分解過程會持續(xù)幾十年，將給環(huán)境帶來極大的污染，更會對海洋中生物造成毀滅性打擊，流入到海洋后需要450年才能降解。1廢棄口罩等醫(yī)療廢物還可能使病毒擴散。未經(jīng)處理的口罩等醫(yī)療廢物流入海洋，存在造成海洋生物感染的風險。

二、國際社會關于海洋垃圾的治理經(jīng)驗

（一）既有的國際法規(guī)范

既有的國際法規(guī)范在國家管轄范圍外海洋里的海洋垃圾方面涉及不多，《公約》、MARPOL、《巴塞爾公約》等實際上是碎片化和有重合的。

1.《聯(lián)合國海洋法公約》

《聯(lián)合國海洋法公約》第193條規(guī)定：各國有依據(jù)其環(huán)境政策和按照其保護和保全洋環(huán)境的職責開發(fā)其自然資源的主權權利。第194條規(guī)定：要采取防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施。第207條鼓勵各國“制訂全球性和區(qū)域性規(guī)則、標準和建議的辦法，以防止、減少和控制污染”，而并沒有對處理污染問題所必需的約束力?？梢姟豆s》確定了各國在保護和保全海洋環(huán)境中的一般義務，但規(guī)定較為籠統(tǒng)且缺乏強制力，這給不愿履行環(huán)境保護義務的國家提供了理由，因此國家管轄范圍外海洋垃圾治理還需要更加專業(yè)細化的條約進行管制。

2.《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）附件五

《國際防止船舶造成污染公約》旨在預防和預防最大限度地減少船舶的意外和例行污染，2018年3月正式生效的附則五修正內容主要涉及船舶垃圾的分類、排放和記錄，這是MARPOL體系中對海洋塑料問題最直接的規(guī)制，完全禁止了在海上處理任何形式的塑料。該修正案規(guī)制了船舶丟棄垃圾進入海洋，從源頭上減少了洋面垃圾沉入海底的可能性。

3.《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》

2019年5月《巴塞爾公約》的締約國會議通過修正案，將不可回收和受污染的塑料廢物列入公約受控范圍，禁止以不可回收利用方式處置塑料，這是全球首個關于限制塑料垃圾的國際性法律。《巴塞爾公約》也具有局限性，修正案難以從根本上解決海洋塑料廢物污染問題，因為公約的整體框架與條款設置的重點仍然是如何管理現(xiàn)有已經(jīng)產(chǎn)生的廢物，而從源頭上減少塑料制品才是減少海洋塑料垃圾的首要解決方式。

（二）相關國家的治理經(jīng)驗

在各種類型的全球治理主體中，國家是最主要的治理主體，全球治理國家管轄范圍外的海洋環(huán)境合作的達成主要取決于國家的行為與意愿。

1.美國

2015年12月美國通過了《無微珠水法案》（MFWA），MFWA將塑料微珠定義為“尺寸小于5毫米且打算用于剝落或清潔人體或其任何部分的任何固體塑料顆?！?，MFWA禁止生產(chǎn)用于化妝品消費品中的塑料微珠，同時應經(jīng)過廢水處理后才能最終釋放到海洋環(huán)境中。

2018年11月美國國家科學技術委員會發(fā)布了《美國國家海洋科技發(fā)展：未來十年愿景》的報告，確定了未來十年推進美國國家海洋科技發(fā)展的目標與優(yōu)先事項，其中之一提到要“防止和減少塑料污染”。

2.日本

日本在處理塑料問題方面曾出現(xiàn)一些問題，例如在2018年G7峰會上，日本采取消極態(tài)度，拒絕簽署《海洋塑料憲章》，受到國際社會的批評。此后，日本于2019年5月31日轉而制定了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，并將海洋塑料垃圾和微塑料治理列為G20峰會的重要議題。2018年8月日本環(huán)境省發(fā)布了《海洋微塑料統(tǒng)一監(jiān)測方法項目大綱》，認為包括微塑料在內的海洋垃圾現(xiàn)狀十分緊迫，需要考慮和采取防止海洋垃圾和微塑料的措施。日本政府擬10年內提供100億日元資金支持海洋垃圾相關項目研究，日本第三期（2018-2022年）《海洋基本計劃》，也表示要積極推動海洋塑料垃圾和微塑料治理。

3.非洲國家

非洲國家也正在積極應對海洋塑料垃圾污染。在非洲隨著人口和經(jīng)濟增長，各國對塑料產(chǎn)品消費以及塑料包裝需求激增，導致大量塑料垃圾的產(chǎn)生。尤其在非洲沿海地區(qū)，塑料垃圾造成了日益嚴重的漁業(yè)和生態(tài)危機。南非在《國家環(huán)境管理》、《垃圾法》、《農(nóng)業(yè)法》等多項立法中加強對海洋塑料污染的管控。毛里求斯、肯尼亞、塞內加爾、埃塞俄比亞、坦桑尼亞等20多個非洲國家已經(jīng)實施了對塑料袋的禁令或稅收政策。

（三）國際組織的治理經(jīng)驗

在海洋環(huán)境的全球治理中，主權國家由于難以承擔全部的治理責任，因此國際組織和民眾環(huán)保團體的行動也十分重要。隨著國際公約和承諾的不斷被簽署，海洋垃圾治理逐漸成為各國環(huán)境國際公約履約的重要任務。

1.聯(lián)合國的治理行動

聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》是一項旨在應對未來15年全球面臨的緊急危機和挑戰(zhàn)的全球發(fā)展計劃，該議程衍生出17個聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標，其中有4個目標于海洋微塑料垃圾有關，分別是對未經(jīng)處理的污水、市政和其他廢物管理、化學品的無害環(huán)境管理及其整個生命周期內的所有廢物，以及預防、減少、再循環(huán)和再利用減少廢物產(chǎn)生。

聯(lián)合國大會在A/RES/70/235號決議中敦請各國執(zhí)行2014年6月聯(lián)合國環(huán)境大會通過的關于海洋塑料廢棄物和微塑料的決議。聯(lián)合國大會決議體現(xiàn)出聯(lián)合國對微塑料的堅決管理態(tài)度。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署是國際環(huán)境保護領域中重要的國際組織，也正在推進各國和消費者對微塑料采取行動，認為無論是被故意丟棄或意外丟失在海洋中或海灘上的固廢，還是被河流、下水道雨或風間接帶入海洋的固廢都屬海洋垃圾。

2.歐盟的治理行動

2018年1月歐盟發(fā)布《歐洲循環(huán)經(jīng)濟中的塑料戰(zhàn)略》，通過對設計、生產(chǎn)和回收等領域的標準制定，來提高塑料制品的循環(huán)利用率。2019年3月歐盟通過了關于一次性塑料制品的使用規(guī)定，針對10種最主要的一次性塑料制品發(fā)出禁令。成員國在2021年將徹底禁止一次性塑料制品，在2029年之前實現(xiàn)塑料瓶回收率達到90%的目標，到2025年塑料瓶中可再生成分必須至少占比25%，到2030年達到30%。

在針對遠洋航運對海洋環(huán)境的污染問題上，歐盟出臺政策，提高港口對航運垃圾的存儲和處理能力，并加強對企業(yè)和船只的有效管控。在近期提出的經(jīng)濟復蘇計劃中，歐盟決定將從2021年1月起，對塑料包裝垃圾征收每公斤0.8歐元的稅費，通過經(jīng)濟杠桿的手段減少塑料污染。

3.亞太經(jīng)合組織的治理行動

2011年11月我國在亞太經(jīng)合組織（APEC）框架下設立的首個海洋合作機制，在APEC框架下我國先后與美國、加拿大等30個國家和國際組織建立了友好關系，簽署并執(zhí)行了20余份所際間合作協(xié)議，在海岸帶綜合管理、海洋觀測、海洋生物資源開發(fā)利用、極地研究等領域，取得了良好成果。

2019年8月第13次亞太經(jīng)合組織海洋與漁業(yè)工作組會議討論了海洋垃圾污染、漁業(yè)管理、藍色經(jīng)濟發(fā)展等議題;12月APEC海洋垃圾與微塑料研討會暨海洋資源可持續(xù)利用研討會聚焦于APEC海洋垃圾與微塑料治理等議題，會議號召社會各界踐行環(huán)境友好型生活方式，從而緩解海洋垃圾、微塑料等污染。這些會議都展現(xiàn)了APEC在海洋垃圾治理上的效果，通過促進各工作組務實合作，為構建海洋命運共同體貢獻區(qū)域智慧。

三、對中國的啟示及應對策略

解決好國家管轄范圍外海洋垃圾污染問題，不僅將改善全球海洋環(huán)境，也將對我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉型和提升國際影響力起到積極作用。我國是發(fā)展中大國，清潔美麗是構建人類命運共同體的生態(tài)追求，也是國際法的前沿領域。

（一）主張海洋惠益共享與海洋保護共擔的理念

海洋是全人類的海洋，真正落實代際公平、代內公平和可持續(xù)發(fā)展原則應該是世界各國具有責任心的政府應當履行的國家義務和國家責任?！豆s》所秉承的公平理念，旨在一個國家不能過度消耗海洋資源而不承擔環(huán)境保護義務。在國家管轄范圍以外的海洋，對于可持續(xù)發(fā)展這一理念應當落實到可遵循的法律規(guī)制當中。

為此我國參與國家管轄范圍外海洋的海洋垃圾治理，應當統(tǒng)籌國內與國際，平衡國內責任與國際責任，主張海洋惠益共享與海洋保護共擔。我國應當積極主張通過國際條約和倡議的不斷重申和確定，來明確各國對海洋保護的責任。

（二）開展海洋垃圾塑料處理的國際合作

當前我國在海洋垃圾防治上已經(jīng)初見成效，例如2017年我國應對海洋塑料垃圾和微塑料問題我國已成立“海洋垃圾與微塑料研究中心”、批準《海洋微塑料監(jiān)測技術規(guī)程》立項等，都表示我國正在該領域做出努力。當然我國在海洋垃圾防治上也存在著明顯的不足，例如在國家層面上還需要出臺詳細的海洋垃圾規(guī)制標準，尤其是海洋塑料垃圾和微塑料的檢測和監(jiān)測標準尚不完備，以及我國對海洋中微塑料的檢測體系還不夠成熟，應當積極引進和學習發(fā)達國家的優(yōu)秀監(jiān)測技術，使其能適用到對國家管轄范圍外海洋環(huán)境監(jiān)測中。

我國應當借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗盡快完善相關法律法規(guī)，國家管轄范圍外海洋資源的共同開發(fā)原則已經(jīng)成為通常形式，因此共同開發(fā)而造成的海洋環(huán)境污染亟須國家之間的合作，通過國際合作，促使海洋垃圾治理在國內法與國際法上形成合理銜接。

（三）敦促海洋垃圾的國際執(zhí)行問題

在海洋垃圾處理的執(zhí)行問題上，現(xiàn)存的國際法缺少在執(zhí)行各國環(huán)保行動的相應措施。國際社會上缺乏統(tǒng)一的強制力，來保證國家的行為符合海洋環(huán)境保護的要求，國家出現(xiàn)違反和破壞海洋環(huán)境的行為，缺乏有效的制裁機制?，F(xiàn)存的涉及到海洋垃圾處理的多數(shù)條約是號召性質多，程序性質少，內容大多是原則性條款，沒有規(guī)定垃圾處理的方法、標準、執(zhí)行程序、監(jiān)督程序等具體的內容;只規(guī)定了國家管轄區(qū)域內的海洋垃圾處理事項，國家管轄范圍外的海洋垃圾該如何處理仍存有許多空白。

因此加強國際合作，利用各國的力量聯(lián)合開展海洋垃圾防治活動是十分必要的。例如國際聯(lián)合海上巡航警察進行合作執(zhí)法，在國家管轄范圍外海洋開展低政治敏感性的海上環(huán)境巡航合作，來加強對破壞國家管轄范圍外海洋環(huán)境的制裁，促使國家履行保護環(huán)境的義務。

四、結語

海洋垃圾污染問題目前是世界性問題，近年來我國在此方面上投入了很多精力并取得了明顯效果。防治國家管轄范圍外海洋垃圾，是一個國內法和國際法聯(lián)動的過程。由于現(xiàn)有的國際條約、協(xié)定、宣言以及行動計劃等已經(jīng)存在并正在積極解決，進一步減輕海洋垃圾污染的主要應對途徑應當是促進這些國際法文件之間的溝通與協(xié)調，以期目標與行動的一致性。接下來我國將持續(xù)加大海洋垃圾和塑料污染的防治力度，繼續(xù)貫徹海洋命運共同體的理念，積極參與國家管轄范圍外的海洋垃圾治理，以擴大在國際海洋事務領域的話語權和影響力，與國際社會共同治理好海洋垃圾污染，維護好全球海洋環(huán)境安全。

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作者簡介：婁晗梓（1997—），女，達斡爾族，黑龍江黑河人，華東政法大學國際法學院研究生在讀，研究方向：國際海洋法。

華東政法大學 國際法學院 上海市 200042