淺談利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點分析與挑戰(zhàn)

李湘麗

摘要：探討利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策試點開展以來，通過分析北京、上海、廣州、深圳4個城市響應(yīng)政策試點的相關(guān)進展，思考并剖析利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房進展緩慢的原因及發(fā)展挑戰(zhàn)，提出推進利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的有關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：集體土地 ?租賃住房 ?特大城市 ?問題

利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房是中央著眼于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展全局、建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制，做出的重大改革部署。自2015年以來，中央和地方出臺了一系列政策文件，多方位、多層面地鼓勵和推動住房租賃市場的發(fā)展。試點城市在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策指導(dǎo)下亦有先后落地實施，本文簡析了集體土地租賃住房發(fā)展的政策背景、進展現(xiàn)狀、面臨挑戰(zhàn)、策略建議。

一、集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策背景

2015年1月6日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》（建房〔2015〕4號），提出“積極推進租賃服務(wù)平臺建設(shè)，大力培育發(fā)展住房租賃經(jīng)營機構(gòu)，推動房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，用3年時間基本形成渠道多元、總量平衡、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)規(guī)范、制度健全的住房租賃市場?！?/p>

2016年2月2日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號），提出“建立購房與租房并舉、市場配置與政府保障相結(jié)合的住房制度，加快發(fā)展專業(yè)化住房租賃市場。”

2017年7月18日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等9個部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》（建房〔2017〕153號），提出“培育機構(gòu)化、規(guī)?；》孔赓U企業(yè)，積極支持并推動發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）。建設(shè)政府住房租賃交易服務(wù)平臺。增加租賃住房有效供應(yīng)。創(chuàng)新住房租賃管理和服務(wù)體制?！?/p>

2017年8月21日，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》（國土資發(fā)〔2017〕100號），確定“第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。”

十九大提出 “堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，為住房保障與市場發(fā)展指明了方向。

2021年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，從國家層面明確了住房保障體系的頂層設(shè)計，保障性租賃住房與公租房、共有產(chǎn)權(quán)房共同構(gòu)成了住房保障的主體，同時提出了包括完善土地支持政策在內(nèi)的六方面政策，進一步鼓勵利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房。

從以上陸續(xù)出臺的系列政策導(dǎo)向角度分析，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房（以下簡稱“集租房”），旨意在于從土地供給側(cè)方面發(fā)力，增加租賃住房供應(yīng)，緩解大城市的住房供需矛盾、構(gòu)建購租并舉的住房體系、同時釋放存量集體土地的潛能，挖掘集體產(chǎn)業(yè)用地的市場價值和產(chǎn)業(yè)價值、踐行國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對促進住房體系的完善具有重要的現(xiàn)實意義。

二、北上廣深利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的進展現(xiàn)狀

通過對北京、上海、廣州、深圳4個城市對集租房的推進情況調(diào)研與分析：北京對本政策響應(yīng)度最高，明顯領(lǐng)先于其他城市，但仍遠不如規(guī)劃預(yù)期。

2018年北京市政府制定了集租房發(fā)展的目標(biāo)，劃定集體土地202.5hm、規(guī)劃集租房試點項目39個、建設(shè)租賃住房居住單元47014個，并計劃2018—2020年間每年供應(yīng)集體土地2km2用于租賃住房開發(fā)。然而，截至2019年底，北京僅有32個集租房項目獲得了用地許可，僅5個項目獲得建設(shè)許可，集租房試點所提供的出租單元為4629個，建設(shè)量遠遠小于102萬個出租單元的需求缺口，進度遠滯后于規(guī)劃目標(biāo)。上海集租房試點實施推進更是滯后于北京。至2019年底，上海規(guī)劃了4個集租房試點項目，僅有1個項目于2019年6月啟動建設(shè)。廣州、深圳的試點同樣推進緩慢，以廣州為例，2018年僅有4個項目獲得施工許可。

綜上分析，北上廣深集體土地上的租賃住房發(fā)展實施效果遠不如預(yù)期理想。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房的發(fā)展挑戰(zhàn)

基于政策試點開展發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀，剖析原因和面臨挑戰(zhàn)，總結(jié)出四點，具體如下：

1、集體土地入市對國有建設(shè)用地市場帶來挑戰(zhàn)，“土地財政”大背景下地方政府動力不足

我國地方政府財政長期依賴土地出讓收入，商住用地是土地收入的重要來源，為此，地方政府有意識地控制商住用地的供應(yīng)量，以維持較高的土地出讓價格，最大化土地出讓收入。如果大量集體土地進入租賃住房市場，則打破了地方政府在土地一級市場上的壟斷，地方政府不但無法從集租房發(fā)展中獲得土地出讓金，反而面臨土地出讓收入降低的風(fēng)險，則“土地財政”背景下地方政府推動集租房建設(shè)缺少內(nèi)在動力。

2、傳統(tǒng)的“兩規(guī)“（城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃）導(dǎo)致集體建設(shè)用地開發(fā)利用缺少整體統(tǒng)籌與引導(dǎo)，亦存在城鄉(xiāng)空間整體效益受損的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系強調(diào)對國有土地的規(guī)劃統(tǒng)籌與安排，關(guān)注點主要集中在城鎮(zhèn)區(qū)域，對鄉(xiāng)村全域的建設(shè)用地并未做系統(tǒng)梳理以及規(guī)劃控制引導(dǎo)。導(dǎo)致集體建設(shè)用地開發(fā)利用長期缺乏整體統(tǒng)籌與引導(dǎo)，亦直接影響了集體建設(shè)用地資源的優(yōu)化配置與高效利用。

根據(jù)《試點方案》，“明確存量”是利用的基礎(chǔ)，“符合兩規(guī)、用途管制”是利用的前提條件。而要滿足“符合兩規(guī)”的條件，只能在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)選取存量集體建設(shè)用地進行建設(shè)。正是在規(guī)劃與空間位置的雙重約束下，大多數(shù)試點城市的選址地塊都位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，并采取存量用地原址建設(shè)的模式進行。但從長遠來看，這些位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集體建設(shè)用地資源，是城市未來空間拓展的重要區(qū)域，在缺少整體謀劃的情況下利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，將面臨著空間整體效益受損的挑戰(zhàn)。

3、開發(fā)主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益分配平衡需要權(quán)衡

房價租金比為單位房價和單位年租金的比率，是住房市場投資回報率的重要指標(biāo)之一，北上廣深房價租金比普遍高于國際平均水平，從投資回報和資金流的角度，集租房項目開發(fā)的成本回收周期長，同時受制于集體土地的產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性和特殊性，獲取銀行貸款難度大，融資路徑不暢，則對于開發(fā)商而言，收益極低以致缺少興趣。

其次，收益分配拉鋸和拆遷補償成本也是開發(fā)商缺乏積極性原因之一。從目前全國已經(jīng)開展的試點情況來看，無論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 是否承擔(dān)土地一級開發(fā)的角色，絕大部分的一級開發(fā)成本都會在談判中轉(zhuǎn)移給開發(fā)主體，即拆遷、安置費用納入市場開發(fā)主體的成本。

此外，利益分配上簡單強調(diào)集體組織的控股地位和保底收益，也直接降低了市場開發(fā)主體的積極性。集體土地建租賃住房的用地資源有限，屬于非完全競爭市場，集體經(jīng)濟組織出于對自身利益的保障，議價普遍較高，在項目分紅方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一般都會要求保底收益且根據(jù)年限上漲，則開發(fā)商需承擔(dān)更大的市場風(fēng)險。

4、集體土地上租賃住房的配套管理需“匹配”政策“補丁”;

1）試點與新法相關(guān)制度的銜接問題

新修正的《土地管理法》（以下簡稱新法）第63 條規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)?！卑凑招路ǖ南嚓P(guān)規(guī)定，規(guī)劃確定為經(jīng)營性用途并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市，而根據(jù)試點方案的規(guī)定，要利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。

集體建設(shè)用地涵蓋集體經(jīng)營性建設(shè)用地，范圍更大。試點實踐中，各地做法不盡一致。租賃房建設(shè)用地有的是集體建設(shè)用地，有的是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，有的是回撥留用地，還有的包括整片開發(fā)置換進行的宅基地。試點如果推廣到其他區(qū)域，則需適用新法規(guī)定，或者要制定新的法規(guī)進行規(guī)范。

2）需完善集租房的產(chǎn)權(quán)和使用管理，謹防“小產(chǎn)權(quán)房”變相合理化的風(fēng)險。

以廣州首批42 .4萬平米、共計約6400套的村集體用地租賃住房試點為例，《廣州市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點實施方案》中已經(jīng)明確規(guī)定，住房租賃當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面租賃合同，租賃合同應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人基本信息、住房基本情況、租金、租期、租賃用途、違約責(zé)任以及不得以租代售、不得轉(zhuǎn)租等內(nèi)容，出租人要求承租人預(yù)付租金的，預(yù)付的租金不得超過12個月，租賃期限不得超過20年。且在產(chǎn)權(quán)辦理方面明確：利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房必須依法辦理相關(guān)審批手續(xù)，嚴格執(zhí)行用途管制，須整體確權(quán)，確保集體土地所有權(quán)性質(zhì)不改變。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房的策略建議

基于上述的原因分析和面臨挑戰(zhàn)，本文提出如下三點策略建議。

1、鼓勵多樣化創(chuàng)新，提高各方參與積極性。

建議充分調(diào)動和提升市場開發(fā)主體的投資意愿，從利益博弈轉(zhuǎn)向多方共贏，探索多模式的政策激勵導(dǎo)向。

受制于目前集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房回報周期長、社會資本積極性不高的現(xiàn)狀，一方面可探索嘗試將“只租不售”的要求放寬至“部分出售、部分出租、部分安置”相結(jié)合的模式，用盈利部分用于支持“出租”的運營，從而提升開發(fā)模式的整體經(jīng)濟性。另一方面可探索針對相關(guān)開發(fā)主體的異地容積率獎勵政策，即對建設(shè)租賃住房尤其是保障性租賃住房的開發(fā)主體進行異地項目的獎勵，平衡開發(fā)主體單個項目開發(fā)的成本，緩解就地平衡的壓力。

2、統(tǒng)籌集體建設(shè)用地規(guī)劃、用地整合、空間優(yōu)化

建議從零碎存量土地的就地原址建設(shè)轉(zhuǎn)向鎮(zhèn)街統(tǒng)籌用地的整合與空間優(yōu)化。

通過強化國土空間規(guī)劃的整體引導(dǎo)，凝聚各方共識，充分利用各層級國土空間規(guī)劃，尤其是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃、“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制的契機，實施全域土地綜合整治等政策手段，對行政區(qū)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地進行資源整合及優(yōu)化配置。

復(fù)制推廣北京等試點城市經(jīng)驗，建立鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地統(tǒng)籌利用方式與土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移制度。不再采取利用單個村零散的集體建設(shè)用地地塊進行存量用地就地改造的模式，充分考慮集體建設(shè)用地分布零散破碎的現(xiàn)實情況，以鎮(zhèn)街為統(tǒng)籌單元，推進鎮(zhèn)域內(nèi)的零星破碎的集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治，將區(qū)位條件較差的集體建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)一轉(zhuǎn)移到區(qū)位條件相對較好的地區(qū)發(fā)展集體租賃住房，并與產(chǎn)業(yè)園、公服配套等開發(fā)項目一起進行整體謀劃，打破現(xiàn)有集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的規(guī)模約束與空間約束，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)用地整合與空間優(yōu)化。

3、從開發(fā)邊界內(nèi)的“插花”建設(shè)轉(zhuǎn)向開發(fā)邊界內(nèi)外差異化施策

建議充分考慮交通條件、租賃需求、居住就業(yè)半徑、服務(wù)配套設(shè)施等情況，整合全域集體建設(shè)用地資源規(guī)模與空間優(yōu)化，針對開發(fā)邊界內(nèi)外實施差異化策略。

針對開發(fā)邊界內(nèi)，尤其是現(xiàn)狀建成區(qū)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，發(fā)揮其區(qū)位特征優(yōu)越、租賃住房需求旺盛等優(yōu)勢，在充分尊重鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織意愿的前提下，鼓勵利用存量用地、存量用房等開展租賃住房建設(shè)。

針對區(qū)位條件優(yōu)越、存在租賃需求的開發(fā)邊界外，通過集聚提升村、城郊融合村來共同建設(shè)租賃住房，避免單個租賃住房項目的空間孤島、設(shè)施匱乏與居住隔離。

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