唐海云

（湖南省雙牌水庫管理局，湖南 永州425100）

1 雙牌灌區(qū)運行管理機制基本情況

雙牌灌區(qū)位于湘西南永州市境內，設計灌溉范圍為永州市的雙牌縣、零陵區(qū)、冷水灘區(qū)、祁陽縣4縣區(qū)17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)198個行政村3400余個村民小組以及永州市柑桔示范場、水產(chǎn)試驗場、林科所、紅壤所等國營場所，灌溉面積為32.54萬畝，受益人口近50萬人。灌區(qū)工程實行分級管理。灌區(qū)干渠等骨干工程由湖南省雙牌水庫管理局管理，支渠以下（含支渠）及結瓜塘庫工程由受益的雙牌縣、零陵區(qū)、冷水灘區(qū)、祁陽縣的4個支渠管理所管理。

2 雙牌灌區(qū)存在的問題

1）水價形成機制不合理。在現(xiàn)行的管理水平和計量設施條件下計算出的成本水價準確度不高；雙牌灌區(qū)現(xiàn)執(zhí)行水價采用的是1998年批復的0.055元/m3，與終端運行成本水價0.113元/m3相差甚遠；水費收入遠不夠灌區(qū)運行費用。

2）終端精準計量設施設備嚴重不足。目前，雙牌灌區(qū)支渠向斗渠配水的斗口處數(shù)735個，已建計量設施只有21個，遠達不到精準計量用水量的標準，導致水價測算和水費收繳缺乏科學依據(jù)。

3）水權制度尚未創(chuàng)建。目前，雙牌灌區(qū)尚未開展農業(yè)用水使用權確權登記，無法保障農業(yè)取水的合法性，也不利于灌區(qū)節(jié)水工作的推進，從而影響農業(yè)水價綜合改革的實施。

4）節(jié)水獎勵制度不健全。雙牌灌區(qū)尚未建立健全的節(jié)水獎勵制度及水權交易制度。

3 項目區(qū)范圍

本次農業(yè)水價綜合改革的試點范圍擬定為雙牌灌區(qū)灌溉的雙牌縣及零陵區(qū)范圍內，主要包括一支渠、二支渠、三支渠、四支渠、五支渠、六支渠、七支渠7條支渠以及干渠直灌的斗渠，灌溉面積100 164畝。

近幾年，雙牌灌區(qū)不斷推進渠系配套設施設備建設，如2016年雙牌灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目、2017年冬上四所除險加固及信息化維修工程、2017年冬下四所除險加固及信息化維修工程、2017年省級配套資金一期項目工程、2018年新增量測水設施建設項目等。經(jīng)過除險加固和配套建設，渠系完好率為76%，灌溉水保證率為90%，渠系水利用系數(shù)0.538。擬定范圍內的渠系條件滿足本次水價綜合改革的要求。

4 雙牌灌區(qū)改革措施

農業(yè)水價綜合改革是一個系統(tǒng)工程，需要綜合配套、整體推進才能發(fā)揮整體效益。

1）建立合理的水價形成機制。建立雙牌灌區(qū)農業(yè)用水終端水價機制，解決水費低、計收難、管理缺位等現(xiàn)象，確定本次實施項目區(qū)農業(yè)灌溉終端水價及末級渠系水價，按“四分法”制定科學合理的農業(yè)水價政策。水價將分虧本、保本、微利三個階段實施，直至農業(yè)水價滿足田間水利工程及末級渠系日常管護運行要求。

2）計量設施配套。經(jīng)過50多年的灌區(qū)水利工程建設，灌區(qū)內灌溉系統(tǒng)已基本形成，近年來，雖然在灌區(qū)內修建了一些計量設施，但由于缺乏對水計量設施的統(tǒng)籌規(guī)劃和資金投入嚴重不足等原因，灌區(qū)水計量設施數(shù)量極其有限，布局也不夠合理，尤其斗渠口及分水口無計量設施，使得分水不準，用水不清，無法做到準確計量，經(jīng)常發(fā)生用水糾紛，制約了用水管理。雙牌灌區(qū)骨干水源取水口處數(shù)1個，已建計量設施；干渠向支渠分水的分水口處數(shù)18個，已建計量設施；支渠向斗渠配水的斗口處數(shù)735個，已選擇斗口較大處建計量設施21個；干渠各所水位、流量交接點處數(shù)7個，已建計量設施7個。為了解決計量監(jiān)測設施設備數(shù)量有限、布局不合理導致用水計量不準確的難題，本次設計按照因地制宜、經(jīng)濟實用的原則建設適宜的供水計量設施和監(jiān)測設施。本次試驗區(qū)通過在干渠直灌斗口、支渠向斗渠配水的斗口及大型分水口布設計量點，逐步縮小計量單元，盡量做到精確計量。

3）建立農業(yè)節(jié)水精準補貼機制和節(jié)水獎勵。建立農業(yè)節(jié)水精準補貼機制，通過相關的績效考核，將結果與協(xié)會星級評定、升級、行政經(jīng)費補助掛鉤；在小農水建設、“民辦公助”補助、“以獎代投資金”等各項水利建設資金優(yōu)先對協(xié)會投入，星級認定越高，各類優(yōu)惠政策越多。

建立節(jié)水獎勵機制，實施節(jié)獎超罰的水價政策，讓節(jié)水管理到位的取用水戶獲得實際的節(jié)水經(jīng)濟效益。根據(jù)《湖南省農業(yè)水價綜合改革獎補資金管理辦法》，如雙牌灌區(qū)基礎水價為0.198元/m3，在水權定額以內，回購價格按基礎水價的40%支付，即0.079元/m3。超水權定額不到20%按1.5倍執(zhí)行水價執(zhí)行，不到50%按2倍執(zhí)行水價執(zhí)行，超50%按3倍執(zhí)行水價執(zhí)行。年末按照考核結果，根據(jù)制定的水費使用辦法，以水利管理資金對灌區(qū)協(xié)會進行返還和獎勵，并向灌區(qū)協(xié)會進行公示。協(xié)會和分會在灌區(qū)代表大會后，向用水戶報告用水情況和水費收支情況，并以協(xié)會或分會為單位向用水戶公示，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)、水主管單位及群眾監(jiān)督?；鸩蛔悴糠?，由縣級財政補充資金。

4）確定農業(yè)水權。實行農業(yè)用水總量控制，雙牌灌區(qū)根據(jù)湖南省水利廳核定用水總量紅線為21055.34萬m3。灌區(qū)設計灌溉面積32.54萬畝，有效灌溉面積31.5萬畝；近3年實際平均灌溉早稻面積21.50萬畝，中稻面積9.10萬畝，晚稻面積19.80萬畝，其他糧食作物6.20萬畝，經(jīng)濟作物3.80萬畝。由此測算充分灌溉條件下50%灌溉保證率的農田灌溉用水總量為18161.80萬m3/年。

明確農業(yè)初始水權，明確農民用水戶協(xié)會的用水權利和義務，注明用途、總量、期限、可轉讓水量、轉讓條件等。試點灌區(qū)以總量控制為核心，科學決策調度、合理分配水權，有效發(fā)揮蓄水工程調節(jié)作用、有效發(fā)揮價格調節(jié)作用，堅持超用加價原則，優(yōu)化水資源配置，保證入庫生態(tài)流量和統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求。

5）實行水權轉讓。鼓勵用水戶對節(jié)約的水量進行轉讓。在過渡階段也可以采取以下方式：同一農民用水合作組織內部的轉讓，由農民用水合作組織統(tǒng)一協(xié)調、用水戶之間平等協(xié)商，跨合作組織的由灌區(qū)管理單位協(xié)調。政府或其授權水行政主管部門、灌區(qū)管理單位可利用節(jié)水獎勵基金對節(jié)約用水量進行回購，保障用水戶獲得節(jié)水效益。在滿足區(qū)域內農業(yè)用水的前提下，節(jié)約的水量可以跨區(qū)域、跨流域、跨行業(yè)轉讓。

6）小型水利工程產(chǎn)權制度改革和管護機制。為貫徹落實水利部、財政部、國家發(fā)改委《關于開展農田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作的通知》及湖南省湘水工管〔2014〕124號文件精神，扎實做好農田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作，為了解決灌區(qū)灌溉工程老化失修、灌區(qū)末級渠系管理主體缺位、灌溉用水水費收繳困難、水費被挪用、農戶灌溉用水積極性不高、農業(yè)供水不及時，灌溉用水利用率低下以致灌區(qū)效益衰減等一系列問題，雙牌灌區(qū)開始探討一種能走出灌溉用水惡性循環(huán)的管理模式——參與式的灌溉管理體制，即把灌區(qū)斗渠及以下的田間工程交給農民自己管理。農民成立一種合作組織——農民用水戶協(xié)會，承擔起渠系的管護、灌溉配水、水費收繳等工作。

通過開展灌區(qū)農田水利產(chǎn)權現(xiàn)狀調查，明晰已建農田水利設施的產(chǎn)權，在確定產(chǎn)權工程范圍和基本原則的基礎上，完善程序和產(chǎn)權移交流程，發(fā)放產(chǎn)權證或簽訂產(chǎn)權協(xié)議，全面落實各種農田水利設施的產(chǎn)權、管護主體和責任。

在明晰農田水利工程所有權或產(chǎn)權協(xié)議的基礎上，采取政府對管護業(yè)務進行指導，由工程產(chǎn)權所有者自主選擇水利工程管護模式。管護經(jīng)費的籌集以水利工程所有者為主、政府績效考核進行獎補為輔的辦法建立落實工程管護經(jīng)費的長效機制。

5 結 語

通過農業(yè)水價綜合改革，執(zhí)行終端水價，改革末級渠系管理體制能降低成本。末級渠道用水管理由用水戶協(xié)會自主管理，使農民真正體會到“誰投資、誰管理、誰維護、誰受益”，認識到自己是工程的主人，增強工程管護責任心和自覺性，不但讓農民增收，也保證了國家的糧食安全，還建立了工程運行管理的長效機制。促進節(jié)約用水，達到節(jié)水增效，提高水的利用率，改善生態(tài)環(huán)境，增加社會效益的目的。促進按用水計量收取水費，解決以前“大鍋水”造成的群眾負擔不合理問題，改善了項目區(qū)農業(yè)生產(chǎn)用水秩序，減少了水事糾紛。

項目實施，不僅直接改善了項目區(qū)生產(chǎn)條件，而且通過總結改革經(jīng)驗，探索適應當前農村經(jīng)濟特點的群管模式，有利于推進灌區(qū)全面實行“定額供水、計量收費、梯級計價、節(jié)約有獎、超用加價、水權可流轉”的農業(yè)水權制度，建立良性運行機制，實踐意義重大。