李原園，李云玲，何 君

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120）

我國是一個人口眾多的發(fā)展中大國，特殊的自然地理、水文氣候和特定的發(fā)展階段，決定了水資源安全已成為決定當前及今后一段時期我國經(jīng)濟社會高質量發(fā)展和生態(tài)文明建設等重大戰(zhàn)略成敗的關鍵之一。總體來看，水資源安全是一個動態(tài)發(fā)展的系統(tǒng)命題。隨著人類文明演進，人水關系從原始文明的人順從水，到工業(yè)文明的人水斗爭，再到生態(tài)文明的人水和諧，水資源安全不同維度的內(nèi)涵不斷變化。習近平總書記指出：“進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，形成全國統(tǒng)一大市場和暢通的國內(nèi)大循環(huán)，促進南北方協(xié)調(diào)發(fā)展，需要水資源的有力支撐”。進入新發(fā)展階段，面對水利高質量發(fā)展的歷史使命，支撐發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量、全面推進鄉(xiāng)村振興、建設美麗中國等，實現(xiàn)從“有沒有”到“好不好”的發(fā)展，都對水資源安全保障提出了新的更高要求。受制于水資源稟賦條件和不合理的開發(fā)利用方式等影響，我國水資源安全保障存在的不均衡、不協(xié)調(diào)、不充分、不可持續(xù)等問題十分突出，部分流域和區(qū)域水資源水環(huán)境承載能力達到瓶頸，河湖生態(tài)環(huán)境問題長期積累凸顯，水資源情勢動態(tài)演變，新階段水利發(fā)展直面嚴峻挑戰(zhàn)［1］。科學認識我國水資源安全面臨的形勢挑戰(zhàn)，深入研究水資源安全的科學問題，系統(tǒng)謀劃水資源安全保障的總體戰(zhàn)略，優(yōu)化水資源安全保障分區(qū)對策，對全面推動我國水資源安全保障能力提升，具有重要而緊迫的理論和現(xiàn)實意義［2-3］。

1 問題與形勢

我國水資源地區(qū)分布不均，與人口、生產(chǎn)力布局以及土地等其他資源要素不匹配，水資源年內(nèi)分配不均、年際變化大，天然來水與用水需求過程不匹配，實現(xiàn)水資源合理配置的難度大，水資源安全保障相較世界其他國家更具復雜性、長期性、嚴峻性和緊迫性［4-5］。

1.1 存在問題經(jīng)過多年建設，我國已初步形成了水資源調(diào)配與供水保障基礎設施體系，以有限的水資源支撐了經(jīng)濟社會長期較快發(fā)展，但現(xiàn)狀水資源安全保障能力與支撐全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的要求相比仍有較大差距，水資源安全方面存在的突出問題主要體現(xiàn)在以下六個方面。

一是稀缺的水資源和不利的演變形勢。我國屬于水資源短缺國家，人均水資源量不足2100 m3，僅為世界人均水平的三分之一。水資源與經(jīng)濟發(fā)展格局很不匹配，北方地區(qū)以占全國19%的水資源量，支撐64%的國土面積、60%的耕地和46%的人口。全國年平均缺水量約500 億m3，可持續(xù)的水資源供給與高質量需求不適配，全國70%以上的城市群、90%以上的能源基地、60%以上的糧食主產(chǎn)區(qū)位于水資源緊缺地區(qū)，其中大部分地區(qū)水資源已嚴重超載或臨界超載。水資源情勢演變呈現(xiàn)出不利態(tài)勢。依據(jù)第三次全國水資源調(diào)查評價初步成果，水資源短缺并且開發(fā)利用程度較高的海河區(qū)、黃河區(qū)和遼河區(qū)等水資源衰減突出。2001—2016年系列與1956—2000年系列相比，西遼河、烏力吉木仁河、灤河、潮白河、永定河、大清河、滹沱河、滏陽河等流域的河川徑流量減少超過30%，水資源緊缺形勢進一步加劇。

二是經(jīng)濟社會發(fā)展對資源環(huán)境的巨大壓力。龐大的人口基數(shù)與經(jīng)濟總量對有限的水資源構成巨大壓力。當前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，按照到2035年基本建成社會主義現(xiàn)代化國家的總體要求，我國將基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系?？傮w來看，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量會帶來用水需求的剛性增長，全面推進鄉(xiāng)村振興和保障國家糧食安全需要保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水持續(xù)穩(wěn)定，推動綠色發(fā)展建設美麗中國需要退減擠占生態(tài)用水提高生態(tài)用水標準。今后相當長的時期內(nèi)，水資源供需矛盾將愈加突出，保障水資源安全的壓力越來越大。

三是低效的資源利用效率加劇了緊缺。我國用水效率與效益和世界先進水平相比差距較大，總體上用水粗放、浪費水的現(xiàn)象依然突出，低效率的水資源利用方式與節(jié)水型社會和生態(tài)文明建設要求不相適應，加劇了水資源短缺狀況。我國萬元工業(yè)增加值用水量約為英國、新加坡等節(jié)水先進國家的4 倍，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.565，距離0.7 ~ 0.8 的世界先進水平還有提升空間。根據(jù)2019年水利部發(fā)布的節(jié)水評價指標及其參考標準，我國仍有67%和35%的地市，萬元工業(yè)增加值用水量與耕地實際灌溉畝均用水量比相應區(qū)域省級先進值高20%以上。同時，全國部分地區(qū)地下水供水比例較高、農(nóng)業(yè)用水占比較高，如河北省2019年地下水供水占比約為60%，黑龍江、寧夏、新疆等省區(qū)的農(nóng)業(yè)用水占比超過80%。

四是長期累積性的水生態(tài)環(huán)境問題制約發(fā)展。我國是一個水生態(tài)較脆弱的國家，全國約70%左右的面積屬干旱半干旱和半濕潤地區(qū)，這些地區(qū)總體上水面蒸發(fā)大于或接近降水，生態(tài)環(huán)境對大規(guī)模人類活動比較敏感，且一旦破壞會引發(fā)較大的生態(tài)環(huán)境問題。多年來經(jīng)濟社會高強度發(fā)展對水生態(tài)系統(tǒng)影響不斷加劇，造成的累積性問題較為嚴重［6］。水土流失面積較大，年均擠占生態(tài)環(huán)境用水量約130 億m3，河道斷流、湖泊濕地萎縮等問題突出；截至2019年，全國地下水超采量約160 億m3，累計虧損量約3000 億m3；年廢污水排放量超過750 億m3，水污染問題突出。

五是變化環(huán)境加劇了水資源安全風險。受全球氣候變化影響，極端天氣事件增加、冰川加速融化，中國境內(nèi)冰川面積在近50年縮小17.7%［7］。氣候變化加劇了水資源時空分布不確定性，增加供水保障和水旱災害防御難度。2001—2016年系列與1956—2000年系列相比，疏勒河、黑河、石羊河、奎屯河、瑪納斯河、塔里木河等西北部分流域水資源呈動態(tài)演變，河川徑流量增加超過10%，但在整個西北干旱區(qū)背景下，來水量偏豐也會在一定程度上掩蓋流域上下游之間、經(jīng)濟與生態(tài)之間用水競爭的矛盾，未來若進入枯水周期，水資源安全風險可能會更大。此外，不合理的經(jīng)濟社會活動，造成人水爭地、引起河湖水沙關系發(fā)生新變化，會進一步影響健康水循環(huán)過程［8-10］。

六是水資源管控體系與能力尚不完備。河湖、水資源、水工程等監(jiān)測體系不健全，管控能力較為薄弱。河湖管控中，河道、岸線等“盛水的盆”監(jiān)管不到位。水資源管控中，實際用水量、節(jié)水水平、節(jié)水標準等監(jiān)管不到位，初始水權分配和交易制度尚未建立，水資源剛性約束制度、全社會節(jié)水制度等還不健全。水工程監(jiān)管中，動態(tài)智慧化監(jiān)管手段和能力十分薄弱。

1.2 面臨形勢進入新發(fā)展階段，水利發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質量上。需要按照高質量發(fā)展、生態(tài)文明建設和總體國家安全觀的要求，將提高水資源安全保障能力作為核心抓手，努力實現(xiàn)水資源供給與需求在更高水平的動態(tài)平衡。

一是高質量發(fā)展要求。黨的十九屆五中全會在“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展指導思想中確立了“以推動高質量發(fā)展為主題”。高質量發(fā)展是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展。此外，還需要以安全為底線要求，增強憂患意識，統(tǒng)籌發(fā)展和安全。因此，推動高質量發(fā)展是當前和今后一段時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求。新階段水利工作的主題為推動高質量發(fā)展，水資源安全保障戰(zhàn)略的制定要把提升發(fā)展質量問題擺在更為突出位置。

二是生態(tài)文明建設要求。習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，我國生態(tài)文明建設已到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期，山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設。要以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向，著力解決好水資源安全保障中的不平衡不充分問題。在資源開發(fā)利用上，要把節(jié)約適度放在首位；在生態(tài)環(huán)境建設上，要以保護優(yōu)先，自然恢復為主；在發(fā)展路徑選擇上，要積極探索實現(xiàn)綠水青山轉化為金山銀山。

三是總體國家安全觀要求。國家安全是國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。面對國內(nèi)外形勢的深刻變化，習近平總書記提出了總體國家安全觀，構建了包括政治安全、國土安全、軍事安全等11 項安全在內(nèi)的國家安全體系。水資源作為重要的資源、生態(tài)和環(huán)境要素，是資源安全、生態(tài)安全的重要基礎，同時事關經(jīng)濟安全、社會安全等領域，是總體國家安全觀中的重要保障任務之一［11］。要在總體國家安全觀的視角下，制定更加綜合、系統(tǒng)、全局的水資源安全保障策略。

綜合來看，進入新發(fā)展階段，我國水資源安全保障已從低水平保障邁向高水平保障，追求舒適、便捷、高效、綠色、穩(wěn)定、可靠的水資源安全，已經(jīng)成為與高質量發(fā)展要求相統(tǒng)一的水資源保障目標。為實現(xiàn)新發(fā)展階段水資源安全保障目標，對水資源的空間布局、配置格局、管控標準、風險防范等一系列重大戰(zhàn)略問題都需要分析和回答。

2 水資源安全保障總體思路

2.1 水資源安全內(nèi)涵特征目前對水資源安全的概念和核心要義尚沒有權威準確的定義［12］。筆者認為水資源安全是指水資源循環(huán)良性、永續(xù)，城鄉(xiāng)用水得到高標準保障，水環(huán)境優(yōu)美宜居，水生態(tài)系統(tǒng)健康，水事矛盾能夠有效化解，重大水資源安全風險挑戰(zhàn)可有效應對，經(jīng)濟社會和生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的水資源保障能力處于沒有危險和不受威脅的狀態(tài)。從水資源安全概念內(nèi)涵分析，其基本特征應包含以下幾個維度：一是保障資源安全。核心是維持資源的永續(xù)優(yōu)質保障，確保水資源較充足、有冗余、有儲備。二是保障供水安全。水源供給達到穩(wěn)定、可靠、及時、清潔、足量、安全的高標準、高保障率，同時供水體系具有一定的韌性，能應對非常態(tài)情況。三是保障水生態(tài)環(huán)境安全。表現(xiàn)為人類生產(chǎn)生活和健康幸福等方面不受水生態(tài)破壞與水環(huán)境污染等影響，實現(xiàn)人水和諧。四是水事矛盾規(guī)避。表現(xiàn)為涉水事務矛盾能夠得到有效防范和化解，明確水事行為規(guī)范，化解水事糾紛，緩解水事矛盾。五是妥善應對風險。應對水資源極端事件和情況時，能最大程度預防和減少突發(fā)和不利水資源風險事件及其造成的損害和影響以及對社會經(jīng)濟的沖擊。

2.2 基本思路全面貫徹“三新一高”（新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局、高質量發(fā)展）戰(zhàn)略要求，落實總體國家安全觀，以提高防范、應對和化解水資源安全風險能力為前提，按照到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和到本世紀中葉建成社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略部署，全面提升國家水資源安全保障能力。以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路為指導，嚴格落實節(jié)水優(yōu)先的根本方針，全面建設節(jié)水型社會，建立健全節(jié)水制度政策，著力提升水資源集約節(jié)約利用能力。始終堅守空間均衡的重大原則，加快構建國家水網(wǎng)主骨架和大動脈，形成“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟”的水資源配置總體格局，提高國家水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力［13］。牢牢把握系統(tǒng)治理的思想方法，牢固樹立“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念，以提升水生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性為核心，建立健全涉水空間管控制度，維護水源涵養(yǎng)、洪水調(diào)蓄、水生物多樣性保護等生態(tài)功能，不斷提高河湖生態(tài)保護治理能力。充分發(fā)揮政府和市場的作用，分清政府該干什么，哪些事情可以依靠市場機制，構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的水治理體制機制［14］。

2.3 保障策略基于水資源安全內(nèi)涵特征，考慮高質量發(fā)展新形勢、新任務，針對存在的突出問題，需要構建空間均衡發(fā)展體系、高效協(xié)同供水保障體系、綠色基礎設施網(wǎng)絡體系、便捷水基本公共服務體系、山水林田湖草保護體系、現(xiàn)代智慧化水治理體系來系統(tǒng)解決。在戰(zhàn)略方向上，重點應突出以下內(nèi)容。一是空間均衡。以深化水利供給側結構性改革為主線，在供給側，既要保障經(jīng)濟社會發(fā)展的用水需求，同時又給自然生態(tài)留下足夠的水。在需求側，通過合理配置和調(diào)配水資源，實現(xiàn)充分節(jié)水前提下的科學調(diào)水，保障生活、生產(chǎn)、生態(tài)的剛性合理需求。按照空間均衡要求科學謀劃全國水資源配置格局，實現(xiàn)高水平水資源供需平衡［15-17］。二是行為文明。要形成高度自覺集約節(jié)約生活生產(chǎn)用水方式，堅持量水而行、節(jié)水為重，從觀念、意識、措施等各方面把節(jié)水擺在優(yōu)先位置，建立健全水量分配、監(jiān)督、考核的節(jié)水制度政策，全面提升水資源集約節(jié)約安全利用水平。三是設施完備。建設高標準、成體系、自適應的水利基礎設施，以構建“系統(tǒng)完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環(huán)通暢、調(diào)控有序”的國家水網(wǎng)為引領，全面增強我國水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力、供水保障能力、戰(zhàn)略儲備能力。四是服務現(xiàn)代。提供高保證、均衡化、舒適性的供水基本公共服務，推進城鄉(xiāng)供水一體化，不斷滿足人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。五是管控有力。形成智能現(xiàn)代、覆蓋全面的水資源監(jiān)測體系，支撐水資源管理與調(diào)配、水生態(tài)過程調(diào)節(jié)的精準化決策。五是風險可控。提高水源儲備與應急能力，全面降低供水安全風險。新發(fā)展階段中國水資源安全保障總體思路如圖1 所示。

圖1 新發(fā)展階段中國水資源安全保障總體思路

3 戰(zhàn)略對策與重大問題

基于水資源安全保障總體思路，按照目標導向和問題導向相統(tǒng)一的要求，分類分區(qū)、整體施策，進一步提出新發(fā)展階段中國水資源安全保障主要舉措及需要解決的重大問題。

3.1 把水資源作為最大剛性約束，保障資源安全針對華北、西北、東北及南方部分地區(qū)水土資源過度開發(fā)，水資源承載能力超載地區(qū)，研究如何把水資源作為最大剛性約束，量水而行，“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”地推動高質量發(fā)展。加強大江大河水源涵養(yǎng)區(qū)、雪山冰川、地下水等保護，提高水資源戰(zhàn)略儲備，為經(jīng)濟社會用水提供長期可持續(xù)支撐。在保證資源安全方面，還應重點研究水資源如何在經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的空間格局和結構上均衡擺布；如何約束和控制人的行為，合理確定各地水資源承載能力和開發(fā)利用上限，確保常態(tài)情況下有富余容量，非常態(tài)情況下有儲備水源；如何實現(xiàn)以水而定、量水而行，處理好發(fā)展與保護的突出矛盾。

3.2 優(yōu)化水資源空間均衡配置格局，構建國家水網(wǎng)圍繞國家及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，針對不同地區(qū)的功能定位、資源稟賦條件、生態(tài)系統(tǒng)特征和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，研究如何加強基礎性水資源調(diào)配工程和現(xiàn)代化調(diào)度系統(tǒng)建設，解決國家、流域區(qū)域資源調(diào)配問題，為國家水網(wǎng)建設提供理論與技術支撐。主要問題還包括：如何確定水資源調(diào)配格局，研究水從哪里來、到哪里去、怎么去；水的格局與經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境格局如何匹配；水域、水量、水質、水生態(tài)各要素如何協(xié)調(diào)考慮，構建起系統(tǒng)化、協(xié)同化、綠色化、智慧化的國家水網(wǎng)，實現(xiàn)水資源的豐枯調(diào)劑、多源互補，提高調(diào)配的保障程度以及柔韌性、抗風險性；如何利用新技術提高水資源調(diào)配網(wǎng)絡現(xiàn)代化、智能化水平。

3.3 實施有效節(jié)水和供給，強化供水保障適應近年來我國水資源供求新情況、新特點、新變化，針對節(jié)水水平依然不高、城鄉(xiāng)供水保障能力有待提升、國家水資源戰(zhàn)略儲備體系尚未建立等問題，在充分節(jié)水、保護生態(tài)、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)布局的前提下，研究如何最大程度提高合理用水的供給保障能力與水平。在強化供水保障方面，還應重點研究如何實現(xiàn)低成本農(nóng)業(yè)節(jié)水，激發(fā)用水動力；如何因地制宜建設城市備用水源、應急水源，實現(xiàn)雙水源、多水源建設；如何確定供水標準與供水能力標準，科學提高水源、調(diào)水、連通和輸配水等工程的富裕度和抗風險能力，有效應對突發(fā)水污染、連續(xù)旱災。

3.4 推進水生態(tài)保護治理，建設美麗河湖尊重自然規(guī)律和生態(tài)規(guī)律，堅持綠水青山就是金山銀山理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，基于合理的森林、草原、濕地、河流、湖泊、沙漠等生態(tài)空間格局，以水生態(tài)空間保護為核心，以保障河湖生態(tài)流量和地下水合理水位為重點，研究如何構建生態(tài)廊道，改善河湖健康。在建設美麗河湖方面，還應重點研究給自然生態(tài)系統(tǒng)留多少水生態(tài)空間（水源涵養(yǎng)、水域岸線等）以及如何保留；維持什么樣的生態(tài)水文過程，實現(xiàn)水、沙、生態(tài)要素的良性循環(huán)；江河水源涵養(yǎng)功能如何度量，江河源頭區(qū)如何開展水源涵養(yǎng)與水土保持；河湖生態(tài)流量如何確定、如何監(jiān)測、如何管控；水土資源過度開發(fā)造成地下水超采、河流斷流等累積性影響如何治理修復等。

3.5 加強水污染防治，改善水環(huán)境質量以水環(huán)境承載力為剛性約束，強化水污染源頭控制，研究如何構建流域區(qū)域結合、全過程全口徑的水污染綜合防治體系，系統(tǒng)整治水體污染，打贏水污染防治攻堅戰(zhàn)，保障水環(huán)境安全。在改善水環(huán)境質量方面，還應重點研究水文情勢、生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)生巨大變化背景下，如何科學確定和動態(tài)調(diào)整水環(huán)境容量；隨著城鎮(zhèn)發(fā)展、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，點源面源污染關系如何變化，水污染防治重點如何動態(tài)調(diào)整；如何實現(xiàn)水陸統(tǒng)籌、點面統(tǒng)籌、內(nèi)源外源平衡；如何妥善處理好水污染防治與重大民生保障之間可能的矛盾。

4 分區(qū)水資源安全保障對策

針對第三次全國水資源調(diào)查評價明確的水資源開發(fā)過度、適度以及有開發(fā)潛力的流域范圍，結合水資源安全保障戰(zhàn)略對策，在水資源綜合規(guī)劃、國家水網(wǎng)規(guī)劃、水資源調(diào)查評價、水資源承載能力評價等工作基礎上，針對性提出不同類型流域區(qū)域水資源安全保障對策。

4.1 水資源開發(fā)過度區(qū)全國水資源開發(fā)利用過度的流域主要分布在北方地區(qū)的海河區(qū)、黃河區(qū)、遼河區(qū)和西北諸河區(qū)，包括飲馬河、西遼河、大凌河、海河北系各河流、海河南系各河流、汾河、沁河、大汶河、小清河、石羊河、黑河、瑪納斯河、烏魯木齊河、塔里木河各支流等流域。其中，黃淮海平原、山東半島等區(qū)域涉及的流域，如潮白河、永定河、滹沱河、漳衛(wèi)河、汾河、小清河，地表水資源開發(fā)利用率超過90%，地下水超采問題突出，水資源與經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護長期處于不匹配不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，面臨著不斷出現(xiàn)的水資源短缺和水生態(tài)功能衰退等問題。這類區(qū)域是跨流域調(diào)水的主要受水區(qū)，同時需要進行經(jīng)濟社會發(fā)展格局和水資源配置的戰(zhàn)略調(diào)整，逐步實現(xiàn)水資源與經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的互相適應，互相促進和均衡發(fā)展。經(jīng)濟欠發(fā)達的河西走廊、新疆等地區(qū)涉及的河西諸河、塔里木河等重點流域，降水量稀少，水資源形成條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，易遭受天然和人為破壞，且自我修復能力差［18］。水資源稟賦條件差是造成這些流域區(qū)域一系列生態(tài)環(huán)境問題的主要原因，也是制約經(jīng)濟社會發(fā)展的主要因素。要加強水源涵養(yǎng)保護，調(diào)整水資源開發(fā)利用方式，提高水資源利用效率，完善水利基礎設施體系，切實落實水資源剛性約束要求，未來發(fā)展實現(xiàn)以水而定、量水而行、因水制宜。

4.2 水資源開發(fā)適度區(qū)全國水資源開發(fā)適度的流域主要分布在長江流域中下游、珠江流域、東南諸河、淮河上游及松花江、遼河、黃河部分支流。其中，長江流域中下游、珠江流域、東南諸河區(qū)分布有長三角、長江中游、粵贛浙閩、珠三角、北部灣等城市群，總體上相對較優(yōu)越的水資源條件，完備的水資源配置工程體系和相對高效集約的用水模式，合理的需求增長，有效地促進了這些流域區(qū)域水資源和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，但由于人口稠密、城鎮(zhèn)化率高，水資源承載壓力大，部分區(qū)域仍存在水環(huán)境惡化、供水安全風險隱患較大等問題。松遼流域、黃河上中游、西北諸河區(qū)的重點流域中，水資源開發(fā)程度適中的流域范圍相對較小，未來一方面可通過水資源集約節(jié)約利用和跨流域跨區(qū)域的水資源空間均衡配置，退減不合理用水，降低本地水資源開發(fā)利用強度；另一方面也要服務于國家發(fā)展戰(zhàn)略安排，結合碳達峰、碳中和要求，優(yōu)化水資源布局方向，適度提高有開發(fā)潛力河流的水資源開發(fā)程度，保障東北平原、黃淮海平原、黃河上中游、新疆等地的糧食安全和能源安全，協(xié)同推動水生態(tài)保護修復，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，分區(qū)分類統(tǒng)籌實現(xiàn)不同流域的良性水循環(huán)和水資源規(guī)模適度開發(fā)。

4.3 水資源開發(fā)有潛力區(qū)全國水資源開發(fā)潛力較大的流域主要分布在東北的黑龍江、圖們江、鴨綠江流域；長江的金沙江、雅礱江、大渡河、兩湖水系；珠江的西江、北江主要支流；東南諸河區(qū)的閩江、錢塘江流域；西南的瀾滄江、怒江、雅魯藏布江流域以及西北的額爾齊斯河、伊犁河等。總體而言，這些流域的水資源豐沛，且開發(fā)利用程度大多低于10%，受種種因素約束，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，水資源開發(fā)潛力大，可作為水資源的戰(zhàn)略儲備基地，向水資源緊缺的地區(qū)提供水源。東北地區(qū)是保障國家糧食安全的核心區(qū)，周邊黑龍江、鴨綠江、圖們江等跨界河流水資源豐富，尤其是黑龍江開發(fā)潛力巨大，需要統(tǒng)籌配置當?shù)厮Y源與外調(diào)水，促進生產(chǎn)力布局與水資源承載能力相協(xié)調(diào)，支撐保障東北振興和區(qū)域高質量發(fā)展。長江自西向東橫貫中國，上游靠近西北干旱地區(qū)，中下游與最缺水的黃淮海平原及膠東地區(qū)相鄰，具有跨流域跨區(qū)域調(diào)配水資源的技術經(jīng)濟優(yōu)勢，目前已承擔著向黃淮海流域調(diào)水的任務，是國家水安全保障的龍頭水源。東南諸河以本地河流水系自我平衡和區(qū)內(nèi)跨水系水資源調(diào)配為主，通過增加對獨流入海河流的調(diào)控能力，尤其是加強對閩江、錢塘江等主要河流的合理開發(fā)，將進一步增強浙江、福建的水資源安全保障水平。珠江流域重點推動西、北、東江聯(lián)合調(diào)度，構建多水源聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)，以豐補枯、以江補庫，加快推進東江、北江流域水資源安全保障能力提升，提高粵港澳大灣區(qū)、北部灣、海南島等重要戰(zhàn)略區(qū)域的水資源安全保障水平。西南諸河是我國重要的水電基地，需要從國家戰(zhàn)略角度研究制定區(qū)域的水資源保護與開發(fā)方案，在加速布局水電發(fā)展的同時，增強水源調(diào)控能力，為水資源緊缺的流域或區(qū)域提供水源或作為國家水資源戰(zhàn)略儲備基地。西北諸河區(qū)的塔里木河上游和額爾齊斯河、伊犁河等流域尚具有一定的開發(fā)潛力，重點要著力解決資源性缺水和生態(tài)退化問題。在水資源開發(fā)的同時，持續(xù)協(xié)調(diào)好生態(tài)用水與經(jīng)濟用水的平衡關系，防止水資源過度開發(fā)引起各類次生環(huán)境生態(tài)災害。

5 結論

進入新發(fā)展階段，中國水資源安全保障面臨諸多新問題、新挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為稀缺的水資源和不利的演變形勢、經(jīng)濟社會發(fā)展對資源環(huán)境的巨大壓力、低效的資源利用效率加劇了緊缺、長期累積性的水生態(tài)環(huán)境問題制約發(fā)展、變化環(huán)境加劇了水資源安全風險、水資源管控體系與能力尚不完備。按照高質量發(fā)展、生態(tài)文明建設和總體國家安全觀要求，提出從資源安全、供水安全、水生態(tài)環(huán)境安全、水事矛盾規(guī)避、妥善應對風險等五個維度解析水資源安全內(nèi)涵，明確在戰(zhàn)略方向上要建設以空間均衡、行為文明、設施完備、服務現(xiàn)代、管控有力、風險可控為基本特征的新階段水資源安全保障體系，相應的提出了水資源安全保障的戰(zhàn)略對策、不同類型流域區(qū)域水資源安全保障策略以及需要進一步研究的重大問題。下一步還要針對水資源安全保障需要解決的重大問題，按照因地制宜、分類施策的要求，結合國家水網(wǎng)建設、水資源剛性約束制度建立、水資源管理分區(qū)等工作，系統(tǒng)全面、遠近結合，逐一深入開展研究。