馬向明，趙嘉新，魏冀明 ，胡秀媚 ，文 艷

引言

流域是最基本的生態(tài)單元，具有生態(tài)完整性[1]，也是一個(gè)自然過程與經(jīng)濟(jì)過程相互影響的相對(duì)獨(dú)立的自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合系統(tǒng)，其上、中、下游在自然特性、經(jīng)濟(jì)分工、文化特征、城鄉(xiāng)形態(tài)等方面既有差異又有關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成了一個(gè)多維度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)區(qū)域[2]。河流是流域生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，也是人類社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，這意味著河流是受人類活動(dòng)干擾和影響最為直接和敏感的地區(qū)。正因?yàn)楹恿魃鷳B(tài)的重要性及與人類生活關(guān)系的密切性，河流的治理就成為了生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

廣東地處珠江下游，北倚南嶺，南鄰南海，水網(wǎng)密布，水系發(fā)達(dá)，地勢(shì)北高南低，河流大多自北而南流入南海。境內(nèi)以珠江流域（含東江、西江、北江和珠江三角洲流域）及獨(dú)流入海的韓江流域、粵東沿海諸河和粵西沿海諸河為主，流域面積占全省面積的99.8%，共有河流2.4 萬多條，總長度超過10 萬km。自古以來，廣東社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與河流水系密不可分。七大流域孕育出不同的文化，西江流域孕育了廣府文化，北江和東江流域孕育了客家文化[3]，韓江流域孕育了客家和潮汕文化。2018 年全省水系周邊2km 范圍內(nèi)有耕地16724km2、建設(shè)用地15023km2、活動(dòng)人群8035 萬人、各類企業(yè)569 萬家，分別占全省的71%、82%、80%、85%1）。發(fā)達(dá)的河湖水系和充足的水資源為廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要保障。

一方面社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與河流水系關(guān)系密切，另一方面廣東長期以來面臨著頻繁的洪患、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮等災(zāi)害威脅。建國以來廣東基本建成防洪、防潮、排澇、灌溉、發(fā)電、供水、航運(yùn)、壓咸等功能較為健全的水利工程體系[4]。盡管如此，廣東治水仍存在著一系列問題和挑戰(zhàn)。改革開放40 多年快速的城市化、工業(yè)化對(duì)全省水生態(tài)環(huán)境造成極大沖擊。如粵港澳大灣區(qū)已成為世界人口密度最高的大灣區(qū)2），但珠三角水系沿線用地低效，一半以上三舊改造用地集中在水系沿線500m 范圍內(nèi)3），這些低品質(zhì)的水岸利用對(duì)河網(wǎng)水質(zhì)造成嚴(yán)重影響。2016年住建部和原環(huán)保部聯(lián)合公布的全國黑臭水體排查結(jié)果顯示，廣東省城市黑臭水體個(gè)數(shù)排全國第一[5]；而極端天氣變化對(duì)全省河口及海岸地區(qū)造成極大的安全威脅。傳統(tǒng)治水模式難以應(yīng)對(duì)新時(shí)期日益復(fù)雜的水治理問題。

河流的狀況與流域的健康密切相關(guān)。國際先行國家在實(shí)踐中逐步認(rèn)識(shí)到河湖水岸協(xié)同治理的重要性。英國泰晤士河在1852年至1955 年，河流治理從污染治理向生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)變，并在1975年后提出以產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型推動(dòng)水岸協(xié)同治理[6，7]。萊茵河通過成立保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)（1976 年），實(shí)施1987年的生態(tài)修復(fù)行動(dòng)計(jì)劃、1992 年的鮭魚行動(dòng)計(jì)劃、2000 年的歐盟水框架指令、2020 行動(dòng)計(jì)劃等，建立對(duì)水質(zhì)改善、棲息地恢復(fù)、防洪安全的綜合治理。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)河湖水—岸協(xié)同治理的理論、治理實(shí)踐和治理機(jī)制等方面也開展了相關(guān)研究。李漢卿通過對(duì)協(xié)同論、治理理論進(jìn)行綜述認(rèn)為，協(xié)同治理具有治理主體多元化、各子系統(tǒng)協(xié)作、制定共同規(guī)則和以理性為基礎(chǔ)等方面的特點(diǎn)[8]。嚴(yán)登華認(rèn)為全球治水主要聚焦在洪澇、旱災(zāi)、水污染、水生態(tài)、水土流失治理等方面，但存在著未能充分融合水循環(huán)及多要素過程的自然屬性，存在末端治理和過程分離等突出問題[9]。王浩認(rèn)為水治理背后的科學(xué)基礎(chǔ)是“自然—社會(huì)”二元驅(qū)動(dòng)力作用下的流域水循環(huán)及其伴生的水環(huán)境、水生態(tài)過程的演變機(jī)理[10]。

國內(nèi)外的實(shí)踐證明，河湖水系的水—岸協(xié)同治理，首先要靠制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。黃河和海河通過統(tǒng)籌流域和區(qū)域，建立了水陸協(xié)同的治理路徑。黃河流域的治理重點(diǎn)關(guān)注水土保持與生態(tài)恢復(fù)、水資源保護(hù)與“四水四定”發(fā)展、水沙調(diào)控與地上“懸河”治理、生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)補(bǔ)償、高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域[11]；在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，海河流域的治理通過統(tǒng)籌流域治理目標(biāo)、建立流域管理機(jī)制，形成協(xié)同發(fā)展一體化水污染治理模式和長效補(bǔ)償機(jī)制[12]。但最終，目標(biāo)和理念，需要通過項(xiàng)目實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)：浙江通過開展“五水共治”項(xiàng)目行動(dòng)，來實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)協(xié)同治理的治水，以治污水為重點(diǎn)，排澇水、防洪水、保供水和抓節(jié)水“四水”共同推進(jìn)[13]；上海黃浦江通過“三道貫通”項(xiàng)目的推進(jìn)，在城市化地區(qū)建立規(guī)劃控制、土地運(yùn)作、市政建設(shè)等方面協(xié)同的綜合治理的方式[14]，從而在城市水與岸實(shí)現(xiàn)生態(tài)、景觀、文化、空間品質(zhì)和功能5 個(gè)方面的整體提升[15]。廣東結(jié)合自身的條件和發(fā)展?fàn)顩r，提出了通過“萬里碧道”項(xiàng)目的實(shí)踐，來實(shí)現(xiàn)水—岸協(xié)同治理。

本文從分析廣東治水歷程、現(xiàn)狀存在問題與挑戰(zhàn)出發(fā)，剖析生態(tài)文明思想下廣東河湖水系“水—岸”協(xié)同治理的新探索——“萬里碧道”實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)邏輯和創(chuàng)新點(diǎn)。

1 背景

1.1 廣東解放后治水歷程

廣東興修水利歷史悠久。據(jù)記載，廣東最早在東漢時(shí)期就在樂昌縣整治北江支流武水，珠三角地區(qū)最早的記載是宋至道二年（996年）在高要縣修建西江欖江堤[16]。古時(shí)韓江因韓愈在潮州的治水而得名，解放后周恩來總理親自批示開展東江引水工程解決香港飲水問題，都表明了廣東江河治理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度相關(guān)性。新中國成立以來，廣東治水歷程大致可分為以下三個(gè)階段：

（1）以工程水利為主的傳統(tǒng)水利階段（1949～1978 年）

新中國成立后，水利建設(shè)百廢待興，處于主要以工程水利為主的傳統(tǒng)水利治理階段。從初期的堵口復(fù)堤，聯(lián)圍筑閘，修復(fù)水利，保障基本生產(chǎn)需求；到中期發(fā)展灌溉排澇工程，穩(wěn)定生產(chǎn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件；其后進(jìn)行大中小型工程相結(jié)合，水利建設(shè)大發(fā)展，基本形成全省水利工程防御的總體格局。1963年先后為香港、澳門供水，改善同胞用水問題；通過一系列流域綜合治理規(guī)劃和水利科學(xué)技術(shù)提升，全省水利安全格局進(jìn)一步提升，為城市發(fā)展奠定了安全基礎(chǔ)。

（2）注重流域及污染治理的資源水利階段（1978～2012 年）

改革開放以后，我國水利界重新審視過去水利工程的成效，逐漸重視水資源的自然屬性，加強(qiáng)對(duì)水資源的保護(hù)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過開展一系列流域規(guī)劃修編，提出現(xiàn)代水利治理的思路，主要注重流域及污染治理。1999年時(shí)任水利部部長汪恕誠提出“要搞好面向21 世紀(jì)的中國水利，必須實(shí)現(xiàn)工程水利到資源水利的轉(zhuǎn)變”[17]。

20 世紀(jì)90 年代開始，城市快速發(fā)展及擴(kuò)張，這個(gè)階段的河流治理有三個(gè)突出特點(diǎn)：一是繼續(xù)完善流域防洪工程體系；二是加強(qiáng)對(duì)水資源的保護(hù)和治理；三是加強(qiáng)水權(quán)相關(guān)制度建設(shè)。城市的擴(kuò)張及經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，污水治理普遍滯后，大量污水超標(biāo)排放，造成河流及流域性污染，整體生態(tài)環(huán)境受到影響，排污治污成為城鎮(zhèn)及近郊河流治理的重要內(nèi)容。2002 年《中華人民共和國水法》的出臺(tái)，明確了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

（3）注重生態(tài)環(huán)境綜合治理的生態(tài)及智慧水利階段（2012年后）

2012 年以來，國家提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針。而廣東的發(fā)展經(jīng)歷世界金融危機(jī)的洗禮后，提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新戰(zhàn)略。廣東省進(jìn)入新的發(fā)展階段，特別是珠三角地區(qū)逐步進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展階段，對(duì)區(qū)域環(huán)境和城市品質(zhì)提出更高的要求。本階段水利治理在滿足水安全、水資源、水環(huán)境等基礎(chǔ)上，對(duì)水生態(tài)、濱水空間的環(huán)境品質(zhì)提出了更高要求。

同時(shí)，廣東省開展建立河長制湖長制，穩(wěn)步破解了“九龍治水”困局，在治水興水工作中協(xié)同系統(tǒng)治理的成效逐步顯現(xiàn)。2016年以來全面推行及持續(xù)實(shí)施“五清”和“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)、“讓廣東河湖更美”大行動(dòng)，廣東河湖治理體系和治理能力不斷升級(jí)，各地也涌現(xiàn)一批包括茅洲河、華陽湖等新時(shí)期治水的成功典范。

1.2 問題與挑戰(zhàn)

（1）快速工業(yè)化和城市化對(duì)水生態(tài)環(huán)境造成極大沖擊

歷史上，廣東的城市都是依江河而發(fā)展。改革開放后，珠三角以香港為中介，通過“三來一補(bǔ)”加入到全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，以河湖水運(yùn)為載體的基礎(chǔ)設(shè)施迅速地被空港、海港、高速公路、高速鐵路、軌道組成的現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)取代。區(qū)域和城市交通基礎(chǔ)設(shè)施、水電工程和防洪工程等大規(guī)模建設(shè)，保障了工業(yè)化和城市發(fā)展，卻改變了城市與河湖水系相互依存的關(guān)系[18]，對(duì)河湖水系生態(tài)和環(huán)境造成一系列問題：

一是水資源供給能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡。如珠三角用全省34%的水資源量供養(yǎng)全省62%的人口，產(chǎn)出全省81%的GDP4）。人口和產(chǎn)業(yè)的過度聚集，造成生活用水與生態(tài)用水的沖突。

二是河道空間受到擠壓，防洪能力提升和生態(tài)改善都受到空間緊張的限制。經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下開發(fā)活動(dòng)占用河道行洪空間。東江、西江、北江、韓江、鑒江等大江大河干堤和珠三角網(wǎng)河區(qū)堤防尚有23%未達(dá)標(biāo)。

三是河流水生態(tài)受影響。防洪工程大幅度地改變河流物理形態(tài)。部分水電站、水閘無法保持一定的生態(tài)流量下泄。如東江目前建有的13 座水利樞紐對(duì)魚類洄游通道產(chǎn)生阻隔。河道自然岸線恢復(fù)程度有待提升，截止至2019 年，東江、西江、北江、韓江干流自然岸線約占55%，珠三角的骨干水系自然岸線占37%。對(duì)鳥類、魚類的棲息地、遷徙通道、洄游通道的保護(hù)和修復(fù)仍需要提升，全省內(nèi)陸河道僅存287 種魚類，41 種已不復(fù)存在1）。

四是水岸地區(qū)低效利用，環(huán)境污染治理任務(wù)艱巨。全省近40%水污染負(fù)荷集中在廣州、深圳、東莞、佛山等地區(qū)。珠三角地區(qū)水系500 米范圍內(nèi)三舊用地占珠三角總量的54.9%。沿水的“三低”企業(yè)造成水體污染反復(fù)，部分跨界河流水環(huán)境治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。另外，濱水公共空間供應(yīng)不足。但珠三角的自然岸線占比僅為37%，城市邊緣大量的工廠、碼頭等生產(chǎn)岸線以及高等級(jí)道路等侵占水岸空間，阻隔濱水地區(qū)的連通。

（2）極端天氣頻發(fā)對(duì)河口及海岸地區(qū)造成極大的安全挑戰(zhàn)

廣東地處熱帶、亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，雨量充沛，暴雨強(qiáng)度大，每年4～9 月水量占年總水量的80%。廣東是我國受熱帶氣旋影響頻數(shù)最多的省份，根據(jù)1949 年至2019 年的統(tǒng)計(jì)，影響珠三角登陸的臺(tái)風(fēng)以上級(jí)別的氣旋共193 個(gè)，年均2.72 個(gè)1）。沿海地區(qū)堤防和海堤受到極端天氣的考驗(yàn)，西江、東江、韓江干流堤防整體達(dá)標(biāo)率不高，百年一遇標(biāo)準(zhǔn)堤防長度占比僅12%。縣級(jí)以上城區(qū)防洪達(dá)標(biāo)率76%，大灣區(qū)現(xiàn)狀堤防標(biāo)準(zhǔn)為50～200年一遇，與世界其他三大灣區(qū)100～500年一遇的標(biāo)準(zhǔn)仍有差距。中小河流治理任務(wù)繁重，全省仍有近萬公里的中小河流仍需治理。

隨著全球氣候變化，沿海地區(qū)受到的安全威脅上升。2013年8 月《Nature》刊登的《未來洪災(zāi)給海岸大城市帶來的損失》預(yù)測(cè)，廣州是未來受到經(jīng)濟(jì)損失及其占當(dāng)?shù)谿DP 的比重均最大的城市。按南沙的實(shí)測(cè)資料，1960年以來南沙潮位站測(cè)出最高高潮位從2.0m 上升至3.2m，相當(dāng)于防洪標(biāo)準(zhǔn)從50 年一遇上升到100 年一遇5）。但海堤建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，達(dá)標(biāo)率僅57%，應(yīng)對(duì)超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)暴潮能力不足。

部分水庫水閘安全隱患多，安全度汛風(fēng)險(xiǎn)高，亟需除險(xiǎn)加固；山洪治理滯后，已列入《全國山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目實(shí)施方案》的重點(diǎn)山洪溝仍有35 條未治理，防汛薄弱環(huán)節(jié)仍是威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要隱患。

1.3 小結(jié)：傳統(tǒng)治水模式難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的水治理問題

廣東在解放后，通過治水來支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，取得豐富的成績，但仍存在諸多問題。問題存在的原因是多方面的：從流域?qū)用婵矗捎诮?jīng)常面臨河流的上下游、左右岸歸屬不同行政區(qū)域管轄，各地政府往往基于自身利益，產(chǎn)生對(duì)流域環(huán)境資源過度競爭開發(fā)利用、協(xié)同治理缺失的“公地悲劇”[19]；從空間層面看，往往污染在水里，但問題在岸上，水陸治理缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)；從管理層面看，由于涉水管理部門包括水利、住建、生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理等，各部門制定重點(diǎn)不一、時(shí)間不同步的治水計(jì)劃，導(dǎo)致治水工作多頭分散、標(biāo)準(zhǔn)各異、時(shí)序不一，難以形成協(xié)同效益。因此，傳統(tǒng)治水模式難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的水治理問題，必須協(xié)調(diào)好河流的自然屬性與社會(huì)屬性之間的矛盾，必須建立強(qiáng)大的工程體系與管理體系來實(shí)現(xiàn)[20]。

十八大以來，我國把生態(tài)文明建設(shè)擺在前所未有的重要位置。2018 年4 月，習(xí)近平在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上提出，要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，實(shí)施好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工程。以長江流域、黃河流域?yàn)橥怀龃?，在生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)期國家重點(diǎn)以流域系統(tǒng)治理為重要抓手，以流域?yàn)榛旧鷳B(tài)單元統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素系統(tǒng)治理，開展一系列重大生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工程。面對(duì)新形勢(shì)、新問題和新挑戰(zhàn)，廣東的水治理需要有新理念和新突破。

2 萬里碧道：廣東協(xié)同治水新探索

2.1 已有經(jīng)驗(yàn)與啟示

在2012 年后的廣東水治理實(shí)踐中，有兩個(gè)案例十分具有示范意義，一個(gè)是東莞麻涌鎮(zhèn)華陽湖的治污實(shí)踐，展現(xiàn)了通過治水實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑：20 世紀(jì)90 年代，曾是魚米之鄉(xiāng)的麻涌鎮(zhèn)因發(fā)展化工、電鍍和洗水漂染等產(chǎn)業(yè)，加之禽畜養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生大量廢水、生活污水直排，導(dǎo)致河涌淤塞、發(fā)黑發(fā)臭。2012年東莞市以“水鄉(xiāng)片統(tǒng)籌發(fā)展”為載體，以華陽湖為突破點(diǎn)開展水污染治理，一是通過清拆非法禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)等整治環(huán)境；二是建設(shè)截污管網(wǎng)、污水提升泵站和污水處理廠，整治私設(shè)排污口；三是對(duì)河涌進(jìn)行清淤疏浚，水系連通；四是開展生態(tài)修復(fù)、提升沿線景觀綠化、建設(shè)濱水綠道，建設(shè)濕地公園；五是開展周邊土地整治和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，淘汰“兩高一低”產(chǎn)業(yè)，把華陽湖打造成為聚焦新型產(chǎn)業(yè)的重大平臺(tái)，重點(diǎn)引進(jìn)文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、主題辦公、總部經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長極[21]。

另外一個(gè)案例是深圳茅洲河的治理。茅洲河是深圳與東莞的跨界河流，茅洲河的治理實(shí)踐展現(xiàn)了從河道治理向流域的“水—岸—城”共治進(jìn)行轉(zhuǎn)變后取得的巨大成效。改革開放后茅洲河流域“三來一補(bǔ)”加工業(yè)發(fā)展迅速，河流污染日益嚴(yán)重。隨著深圳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，市政府開展茅洲河治理主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段以防洪排澇為主（2007～2010 年），以河道清障、岸線綜合整治、水庫建設(shè)等，達(dá)到相應(yīng)防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，但水環(huán)境問題仍未解決；第二階段以末端截污為主（2010～2015 年），通過茅洲河干流及部分支流綜合整治，以及污水廠、干支管網(wǎng)完善等市政設(shè)施工程，但系統(tǒng)性不強(qiáng)，仍然陷入“邊治理、邊發(fā)展、邊污染”的困局；第三階段開展全流域系統(tǒng)治理（2015 年開始），深圳聯(lián)合東莞成立全流域綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)流域的全要素進(jìn)行治理，把建設(shè)生態(tài)美麗河湖與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)協(xié)同推進(jìn)。

從國際綜合治水的經(jīng)驗(yàn)來看，治水的發(fā)展從早期的防洪、發(fā)電、灌溉或治污等單一目標(biāo)治理轉(zhuǎn)向流域系統(tǒng)治理和全面可持續(xù)發(fā)展[19]。后工業(yè)發(fā)展時(shí)代世界各地濱水地區(qū)的城市更新經(jīng)驗(yàn)表明，在治水的同時(shí)提供良好的濱水景觀環(huán)境，將景觀基礎(chǔ)設(shè)施作為觸媒帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展是一種行之有效的方式和途徑。作為景觀都市主義的經(jīng)典案例，美國洛杉磯河復(fù)興計(jì)劃，將其從一條完全被渠化成行洪通道、污水排放地、垃圾傾倒場(chǎng)等的河流，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂姓{(diào)蓄防洪能力的水道系統(tǒng)、城市內(nèi)部生態(tài)斑塊和市民休憩的公共開放空間、整合城市中異質(zhì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的河流，實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化的共同發(fā)展[22]。又如巴黎塞納河先后制定了《塞納河長期利用憲章》（1978年）、《土地分區(qū)使用規(guī)劃》（1989 年）、《巴黎市區(qū)塞納河美化計(jì)劃》（1997 年）等，推進(jìn)兩岸土地從工業(yè)向娛樂商業(yè)轉(zhuǎn)型、保護(hù)城市歷史景觀、鼓勵(lì)休閑親水活動(dòng)、加強(qiáng)河道的運(yùn)輸功能等，形成貝西地區(qū)、左岸地區(qū)、塞根島—塞納河岸協(xié)議開發(fā)區(qū)等城市更新項(xiàng)目[23，24]。東莞華陽湖和深圳茅洲河的治理案例，顯示了國際經(jīng)驗(yàn)在廣東是可以借鑒實(shí)施的。

由此我們得到啟示：一是治水目標(biāo)要從單目標(biāo)治理轉(zhuǎn)向綜合治理。要從源頭進(jìn)行治理，統(tǒng)籌水、產(chǎn)、城空間，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)水系綜合治理，營造宜居濱水環(huán)境，實(shí)現(xiàn)整體提升；二是要從河道治理向流域治理轉(zhuǎn)變。防洪、治污、生態(tài)保護(hù)等問題需要從流域視野進(jìn)行研究，提出整體性的解決方案，系統(tǒng)開展水治理；然而，綜合水治理涉及領(lǐng)域的多樣性和政府管理的復(fù)雜性，導(dǎo)致管理的碎片化和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同失靈[25]。因此，第三是要從部門分治向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

2007 年無錫在對(duì)太湖的富營養(yǎng)化治理中，提出實(shí)行河長制，旨在加強(qiáng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)推進(jìn)。河長制的基本理論基礎(chǔ)分為水文學(xué)、水資源、水環(huán)境、水法律4 個(gè)方面，建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、行政管理體系、政策法規(guī)體系[26]，主要目的是解決流域治理中面臨的上下層協(xié)同不力、跨部門協(xié)同困頓、政社協(xié)同合作尷尬、協(xié)同治理手段缺如與失當(dāng)?shù)葐栴}[27]。廣東于2017 年全面建立河長制，形成省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)河長，涵蓋自然資源、住建、交通等23 個(gè)部門，形成多層次全方位的河湖管理系統(tǒng)，為綜合治水提供了制度保障。

2018 年6 月，廣東省委十二屆四次全會(huì)提出整治河道水網(wǎng)，以新的思路、新的理念開展治水：依托省河長制，建立高位統(tǒng)籌的治水領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)政府部門間及與社會(huì)的協(xié)同，建設(shè)水碧岸美的廣東萬里碧道。于是，廣東河湖水系的治理進(jìn)入到一個(gè)新階段。

2.2 萬里碧道的內(nèi)涵與主要任務(wù)

廣東地區(qū)河網(wǎng)密度高，城市化水平也高，人口產(chǎn)業(yè)密集。如珠三角已是世界最大的都市連綿地區(qū)[28]，在明確了萬里碧道建設(shè)的理念和目標(biāo)后，經(jīng)過對(duì)國內(nèi)外治水經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)以及與廣東實(shí)際的結(jié)合，確立了廣東綜合治水的目標(biāo)和方針：以流域?yàn)閷?duì)象，以河流為抓手，以水—陸協(xié)同治理為手段，優(yōu)化國土空間布局，支撐高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。由此，形成了廣東萬里碧道的概念：萬里碧道是以水為紐帶，以江河湖庫及河口岸邊帶為載體，統(tǒng)籌生態(tài)、安全、文化、景觀和休閑功能建立的復(fù)合型廊道。通過系統(tǒng)思維共建共治共享，優(yōu)化廊道的生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間格局，形成碧水暢流、江河安瀾的安全行洪通道，水清岸綠、魚翔淺底的自然生態(tài)廊道，留住鄉(xiāng)愁、共享健康的文化休閑漫道，高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)活力濱水經(jīng)濟(jì)帶（圖1）。

圖1 萬里碧道“三道一帶”示意圖

碧道是一項(xiàng)生態(tài)工程、民生工程和經(jīng)濟(jì)工程，包括了“5+1”重點(diǎn)任務(wù)：即水資源保障、水安全提升、水環(huán)境改善、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、景觀與游憩系統(tǒng)構(gòu)建五大建設(shè)任務(wù)和共建生態(tài)活力濱水經(jīng)濟(jì)帶一項(xiàng)提升任務(wù)。“5+1”任務(wù)層層遞進(jìn)，是在鞏固水資源保障、水污染防治和防洪減災(zāi)建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、景觀與游憩系統(tǒng)建設(shè)，并推動(dòng)沿岸濱水經(jīng)濟(jì)帶的提質(zhì)發(fā)展。

因此，結(jié)合河流沿線的發(fā)展階段，碧道的建設(shè)過程分為穩(wěn)固基礎(chǔ)、建設(shè)成型、發(fā)展成熟三個(gè)階段。穩(wěn)固基礎(chǔ)階段以政府為主導(dǎo)進(jìn)行水資源、水安全、水環(huán)境等基礎(chǔ)建設(shè)。建設(shè)成型階段以政府主導(dǎo)，企業(yè)參與，重點(diǎn)開展水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、景觀與游憩系統(tǒng)構(gòu)建。發(fā)展成熟階段通過政府引導(dǎo)、市場(chǎng)發(fā)力，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村和郊野地區(qū)全域旅游、鄉(xiāng)村振興的發(fā)展，逐漸形成高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)活力濱水經(jīng)濟(jì)帶。

碧道按所處河段周邊環(huán)境，分為都市型、城鎮(zhèn)型、鄉(xiāng)野型和自然生態(tài)型四種類型。結(jié)合河流水系、周邊城鄉(xiāng)建設(shè)及功能特點(diǎn)，各類型碧道建設(shè)任務(wù)總量和重點(diǎn)各有側(cè)重。都市型碧道注重公共服務(wù)功能以及親水性業(yè)態(tài)的復(fù)合；城鎮(zhèn)型碧道在滿足居民康體休閑需求的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)功能，凸顯地域特色。鄉(xiāng)野型碧道盡量保留原生景觀風(fēng)貌，減少人工干預(yù)，以大地景觀的多樣性滿足各類人群的休閑需求。

2.3 全省碧道的建設(shè)藍(lán)圖與計(jì)劃

《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020-2035 年）》在2020 年8月獲得了省政府的批復(fù)。其成果包括1 個(gè)規(guī)劃文本、1 個(gè)總報(bào)告、8 個(gè)專題研究和7 個(gè)分江研究報(bào)告。

《總體規(guī)劃》立足廣東水治理的問題，以碧道建設(shè)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為目的，落實(shí)“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，結(jié)合各類自然生態(tài)、歷史文化資源點(diǎn)和重要城市功能區(qū)，構(gòu)建“灣區(qū)引領(lǐng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、十廊串珠”的萬里碧道總體特色格局（圖2）。

圖2 廣東萬里碧道建設(shè)總體特色格局圖

碧道建設(shè)以珠三角地區(qū)為重點(diǎn)，建設(shè)國際一流水岸，打造宜居宜業(yè)宜游的魅力碧道網(wǎng)，引領(lǐng)全省水生態(tài)環(huán)境治理、高品質(zhì)人居環(huán)境建設(shè)和高質(zhì)量濱水經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展?；洷逼瑓^(qū)發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)，圍繞山澗溪流和大江大河，打造秀麗河川；粵東片區(qū)發(fā)揮文化資源優(yōu)勢(shì)，打造歷史文化長廊；粵西片區(qū)發(fā)揮生態(tài)田園和海洋特色，打造錦繡生態(tài)田園和魅力藍(lán)色海灣。

規(guī)劃提出“三年見雛形、六年顯成效、十年新跨越”的建設(shè)目標(biāo)：一是開展試點(diǎn)先行。建設(shè)“1+10”省級(jí)碧道試點(diǎn)，積極探索和積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，示范帶動(dòng)全省萬里碧道建設(shè)；二是突出重點(diǎn)。近期（2020-2022 年）全省開展建設(shè)的5200km 碧道中，珠三角九市開展建設(shè)的長度占64%，粵東西北地區(qū)因地制宜開展建設(shè)。到規(guī)劃期末，建設(shè)形成珠江活力都會(huì)碧道、深圳現(xiàn)代都市示范碧道、環(huán)灣濱海碧道、嶺南田園水鄉(xiāng)碧道、潭江僑鄉(xiāng)碧道、東江飲水思源生態(tài)長廊、西江大河風(fēng)光黃金水道、北江南嶺山水畫廊、韓江潮客文化長廊、鑒江畫廊魅力藍(lán)灣等十條特色廊道，彰顯廣東美麗河湖。

3 萬里碧道建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和創(chuàng)新

3.1 萬里碧道建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)

萬里碧道建設(shè)是廣東貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)、踐行流域系統(tǒng)治理的重要抓手。因此，萬里碧道的建設(shè)設(shè)立了以下三個(gè)總體性的戰(zhàn)略目標(biāo)：

（1）從生態(tài)完整性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，構(gòu)建生態(tài)、韌性安全的河湖水系

十九大明確提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。因此，構(gòu)建生態(tài)、韌性安全的河湖水系是萬里碧道建設(shè)的第一目標(biāo)：

構(gòu)建河流生態(tài)廊道完善生態(tài)安全格局。廣東是一個(gè)獨(dú)立的地理單元，重要山體、濕地、水庫形成重要的生態(tài)斑塊。從景觀生態(tài)學(xué)“斑塊—廊道—基質(zhì)”理論來看，河流水系是天然的生態(tài)廊道，能有效連接生態(tài)斑塊和基質(zhì)形成生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。萬里碧道建設(shè)強(qiáng)調(diào)河流的連通性，保障水資源，改善水環(huán)境，保護(hù)修復(fù)水生態(tài)，構(gòu)建自然生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，劃定省、市主要河道及其他河道生態(tài)緩沖帶，優(yōu)化全省生態(tài)安全格局。

建設(shè)安全行洪通道完善防洪安全體系。廣東主要流域的防洪體系基本建成。但大江大河干流、中小河流河堤及海堤仍面臨堤防達(dá)標(biāo)率偏低、險(xiǎn)工險(xiǎn)段多等問題。因此，萬里碧道建設(shè)強(qiáng)調(diào)以流域?yàn)閱卧晟浦饕雍旒昂涌诘貐^(qū)防洪（潮）排澇體系，充分發(fā)揮流域的自然調(diào)節(jié)能力，整體提升流域的綜合調(diào)節(jié)性能，提升水安全，增強(qiáng)河湖水系應(yīng)對(duì)極端天氣引發(fā)洪澇災(zāi)害的能力和韌性，保障區(qū)域防洪（潮）排澇安全。

（2）發(fā)揮河流水系的多元價(jià)值，建設(shè)人民美好生活好去處

世界銀行的報(bào)告稱“河流，尤其是城市中的穿越河流對(duì)于良好生活質(zhì)量的營造，具有決定性影響”[29]。習(xí)近平總書記提出良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。在上海楊浦區(qū)濱江公共空間楊樹浦水廠濱江段考察時(shí)提出“要堅(jiān)持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境”。因此，萬里碧道建設(shè)的第二個(gè)目標(biāo)是發(fā)揮河流水系的多元價(jià)值，建設(shè)人民美好生活好去處：

建設(shè)文化休閑漫道成為人民美好生活好去處。廣東氣候炎熱、潮濕，而水岸地區(qū)具有良好的通風(fēng)條件，因此廣東人更是具有親水的天然屬性。萬里碧道建設(shè)強(qiáng)調(diào)從群眾需求出發(fā)，充分挖掘恢復(fù)河流水系的重要生態(tài)、文化和景觀等多元價(jià)值，沿河湖水系建設(shè)文化休閑漫道，提供優(yōu)質(zhì)、美麗的生態(tài)產(chǎn)品，改善城鄉(xiāng)生活環(huán)境品質(zhì)，構(gòu)建“融入自然、品味文化、共享健康”的景觀與休閑游憩網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)人們親近自然，形成綠色健康的生活方式，建設(shè)成為人民美好生活好去處，使河流水系成為造福廣東人民的幸福河。

（3）水岸共治，建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)活力濱水經(jīng)濟(jì)帶

“綠水青山就是金山銀山”要求保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。因此，在新常態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，萬里碧道建設(shè)的第三個(gè)目標(biāo)是通過優(yōu)化空間格局，水岸共治，建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)活力濱水經(jīng)濟(jì)帶：

共建高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)活力濱水經(jīng)濟(jì)帶。萬里碧道建設(shè)強(qiáng)調(diào)建設(shè)“安全行洪通道、自然生態(tài)廊道、文化休閑漫道”的同時(shí)，以治水倒逼治產(chǎn)、治城，水岸共治，促進(jìn)城市更新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以優(yōu)質(zhì)的濱水空間環(huán)境激發(fā)知識(shí)、創(chuàng)新等新經(jīng)濟(jì)活力，引領(lǐng)旅游消費(fèi)升級(jí)和親水性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在城市地區(qū)聯(lián)動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，在鄉(xiāng)村和郊野地區(qū)聯(lián)動(dòng)全域旅游、鄉(xiāng)村振興，最終形成功能復(fù)合、“水—道—產(chǎn)—城”和諧互促、高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)活力濱水經(jīng)濟(jì)帶。

3.2 廣東萬里碧道的創(chuàng)新

萬里碧道是生態(tài)文明思想下廣東河湖水系治理的新探索，標(biāo)志著廣東治水的新高度。它的創(chuàng)新可以從理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和設(shè)計(jì)創(chuàng)新三方面來體現(xiàn)。

（1）理念創(chuàng)新：全面認(rèn)識(shí)河流水系價(jià)值，創(chuàng)新河湖治理新理念

行動(dòng)，來源于認(rèn)識(shí)。萬里碧道的創(chuàng)新，首先在于治水理念的創(chuàng)新。碧道理念的創(chuàng)新表現(xiàn)在：

全面、系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)河流水系的多元價(jià)值。發(fā)達(dá)國家對(duì)河流綜合價(jià)值的認(rèn)識(shí)較早，20 世紀(jì)60 年代美國率先頒布了《自然與風(fēng)景河流法案》，對(duì)河流的自然景觀立法進(jìn)行保護(hù)；新西蘭通過《水體保護(hù)命令》以保護(hù)河流的景觀和生態(tài)價(jià)值；加拿大建立了“遺產(chǎn)河流系統(tǒng)”以維護(hù)河流的文化價(jià)值；日本實(shí)行“近自然河川工法”，以突出河流的生態(tài)價(jià)值；荷蘭在應(yīng)對(duì)氣候變化背景下提出“給河流以空間”的理念，將防洪與生態(tài)、經(jīng)濟(jì)需求相結(jié)合[30，31]。國內(nèi)學(xué)者近年也對(duì)河流的價(jià)值開展了研究，指出河流具有供給、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文娛等多元價(jià)值[32，33]。萬里碧道的理念和內(nèi)涵的提出是基于全面、系統(tǒng)地重新認(rèn)識(shí)河流水系價(jià)值。自古以來，河流水系為人類的生產(chǎn)生活提供了水源、養(yǎng)殖、運(yùn)輸?shù)裙δ埽虼?，河流水系具有?jīng)濟(jì)價(jià)值；但是也應(yīng)看到，河流是流域生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)的重要一環(huán)，生態(tài)價(jià)值是河流更基本的功能；其次，廣東密切的人水關(guān)系留存了各個(gè)歷史階段社會(huì)活動(dòng)的遺跡，河流還具有歷史人文價(jià)值；更為重要的是，廣東城市人口密度高，隨著百姓對(duì)休閑活動(dòng)需求的增加，河流水系為城市居民提供了融入自然、體驗(yàn)歷史、感受當(dāng)?shù)靥厣膬?yōu)良場(chǎng)所，是公眾開展戶外活動(dòng)的連續(xù)線性公共空間；而河流融合人文、自然的獨(dú)特景觀價(jià)值，使得河流沿線的濱水空間是廣東城市轉(zhuǎn)型過程中孕育新經(jīng)濟(jì)的重要場(chǎng)所，利用好濱水景觀可以促進(jìn)城市更新，對(duì)助力城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有十分重要的意義。因此，水系的治理，不能把安全第一的原則簡單化為安全唯一，還需要綜合地發(fā)揮利用河湖水系的生態(tài)、景觀和文化等多元價(jià)值。

通過流域協(xié)同、“水—岸”共治，促進(jìn)“社會(huì)—生態(tài)”系統(tǒng)耦合。河流水系同時(shí)承擔(dān)著自然與社會(huì)雙重功能[34]，社會(huì)水循環(huán)過程和人對(duì)土地自然開發(fā)利用過程深刻影響著自然水的循環(huán)[35]，水的問題既與流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)相關(guān)，也與自然系統(tǒng)的完整性相關(guān)[36]。因此，水的治理本質(zhì)上是“自然—人工”二元水循環(huán)關(guān)系的處理和調(diào)整的過程。既然廣東水環(huán)境問題是“污染在水里，問題在岸上”，那把治水與治岸相結(jié)合，發(fā)揮濱水景觀的作用，把景觀都市主義引入到濱水地區(qū)的城市更新中。以景觀作為媒介帶動(dòng)周邊的轉(zhuǎn)型，從而引導(dǎo)整個(gè)地帶新的經(jīng)濟(jì)模式和新的生活方式的形成。萬里碧道規(guī)劃建設(shè)強(qiáng)調(diào)以流域?yàn)閱卧?，將治水與治岸聯(lián)動(dòng)，在完成水安全、水環(huán)境、水生態(tài)等基本任務(wù)基礎(chǔ)上，通過水岸景觀與游憩系統(tǒng)構(gòu)建為人們提供良好的水岸景觀和公共活動(dòng)空間，吸引市民在此活動(dòng)而成為義務(wù)的監(jiān)督者，同時(shí)以景觀環(huán)境為牽引帶動(dòng)了沿岸產(chǎn)業(yè)的升級(jí)、吸引新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)要素在此集聚，推動(dòng)沿岸土地用途更新，形成對(duì)水環(huán)境更友好的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以治水優(yōu)化生態(tài)促進(jìn)陸域轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成“自然—人工”二元水的良性循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)“社會(huì)—生態(tài)”系統(tǒng)相互促進(jìn)和耦合。

依托河流水系改善城市的宜居性，是一種“基于自然的解決方案”（NBS）。廣東城鎮(zhèn)普遍開發(fā)強(qiáng)度高，如何為城市居民提供更好的休閑空間，既是城市提升競爭力的需要，也是以人們?yōu)橹行牡氖┱砟畹捏w現(xiàn)。2010年廣東在珠三角建設(shè)綠道網(wǎng)，就是希望通過綠道網(wǎng)為城鄉(xiāng)居民提供更多戶外活動(dòng)空間，并促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的交流和融合。其實(shí)，廣東絕大多數(shù)的城市城區(qū)都有河流經(jīng)過，在珠三角和潮汕平原，更是河網(wǎng)密布。流經(jīng)城市的河流，把城市與自然連接在一起，也把城鄉(xiāng)鏈接在一起。沿著河流水系進(jìn)行綠道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，是廣東改善城市宜居性，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的基于自然的解決方案。萬里碧道強(qiáng)調(diào)在治水的基礎(chǔ)上，沿河流水系建設(shè)基于自然和文化基礎(chǔ)的休閑漫道，沿河流水系為城市提供戶外休閑網(wǎng)絡(luò)，是NBS 的廣東實(shí)踐。

（2）制度創(chuàng)新：依托河長制進(jìn)行協(xié)同治理，建立“1+3”的頂層框架

河流水系的治理涉及上下游、左右岸、不同主體、不同地域，因此推動(dòng)水—岸協(xié)同治理首先要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。廣東省委省政府依托河長制，創(chuàng)新構(gòu)建萬里碧道“1+3”的頂層架構(gòu)：即由省委、省政府印發(fā)《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)萬里碧道的意見》，同步開展配套政策、規(guī)劃編制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)3 個(gè)體系建設(shè)。通過1 個(gè)意見高位統(tǒng)籌，對(duì)全省萬里碧道建設(shè)做出總動(dòng)員、總部署；通過3 個(gè)體系建設(shè)為全省萬里碧道建設(shè)提供全面的配套政策、規(guī)劃編制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐（圖3）。依循治理目標(biāo)協(xié)同、治理部門協(xié)同和政策工具間協(xié)同的現(xiàn)實(shí)路徑，建構(gòu)起與新制度環(huán)境相匹配的政策工具箱[37]。

圖3 廣東萬里碧道頂層設(shè)計(jì)框架體系示意圖

頒布《意見》高位統(tǒng)籌，對(duì)全省萬里碧道建設(shè)做出總動(dòng)員、總部署。2020年7 月28 日，省委省政府正式印發(fā)了《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)萬里碧道的意見》（簡稱“《意見》”），對(duì)全省萬里碧道建設(shè)做出總動(dòng)員、總部署?！兑庖姟分攸c(diǎn)對(duì)碧道規(guī)劃建設(shè)工作提出總體要求。一是堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃布局，注重遵循規(guī)律整體謀劃，注重系統(tǒng)治理協(xié)同推進(jìn)，注重開發(fā)保護(hù)一體統(tǒng)籌；二是因地制宜打造碧道網(wǎng)絡(luò)，通過分類推進(jìn)，分區(qū)打造，加強(qiáng)對(duì)十條特色廊道的建設(shè)，推進(jìn)濱水經(jīng)濟(jì)帶的形成；三是完善政策配套，從用地保障、項(xiàng)目審查審批程序和財(cái)政金融支持等方面提出政策的支持；四是強(qiáng)化組織保障，通過加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨委和政府的要求，強(qiáng)化部門協(xié)同推進(jìn)，加強(qiáng)宣傳營造良好氣氛，并鼓勵(lì)社會(huì)參與。

制定配套政策，強(qiáng)化部門協(xié)同和政策支撐。在《意見》精神的指導(dǎo)下，省河長辦開展了配套政策的研究，以推動(dòng)部門協(xié)同推進(jìn)碧道建設(shè)。2020 年10 月廣東省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)了省河長辦《關(guān)于支持萬里碧道建設(shè)的政策措施的通知》，從用地支持保障、優(yōu)化項(xiàng)目審查審批程序、統(tǒng)籌碧道建設(shè)與河道管理保護(hù)、加大財(cái)政金融支持力度等方面提出相關(guān)的工作要求。一是指導(dǎo)各地市加強(qiáng)部門的橫向協(xié)調(diào)，推進(jìn)碧道的落地實(shí)施，如將碧道空間范圍納入市、縣國土空間規(guī)劃，為碧道建設(shè)提供空間保障；二是明確相關(guān)工作推進(jìn)的責(zé)任單位，如完善審查審批機(jī)制，結(jié)合工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革開展并聯(lián)審批、并聯(lián)審圖等工作機(jī)制；三是將部分省管事項(xiàng)適度下放至地級(jí)市，如進(jìn)一步簡化洪水影響評(píng)價(jià)審批程序。

建立規(guī)劃編制體系，構(gòu)建全省萬里碧道建設(shè)藍(lán)圖和實(shí)施計(jì)劃。結(jié)合各級(jí)政府事權(quán)，省政府構(gòu)建了“省級(jí)總體規(guī)劃—市級(jí)總體規(guī)劃—單條碧道設(shè)計(jì)”的規(guī)劃編制框架。省級(jí)總體規(guī)劃是推動(dòng)全省萬里碧道工作開展的綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性文件，是各地制定本地區(qū)碧道建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，因地制宜開展碧道建設(shè)工作的依據(jù)。市級(jí)總體規(guī)劃由各地級(jí)市結(jié)合地方的碧道建設(shè)需求和任務(wù)組織開展編制，其主要在本市相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方生態(tài)本底、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，建立各地市的總體特色格局，制定總體建設(shè)任務(wù)和建設(shè)計(jì)劃。市級(jí)總體規(guī)劃將省級(jí)總體規(guī)劃的精神、要求進(jìn)行深化細(xì)化，是指導(dǎo)工程建設(shè)項(xiàng)目的重要指導(dǎo)文件。單條碧道設(shè)計(jì)是指導(dǎo)具體碧道建設(shè)的重要依據(jù)，應(yīng)結(jié)合其所在地域的自然生態(tài)特征、歷史文化特征和城鄉(xiāng)建設(shè)特征，處理好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針。碧道設(shè)計(jì)按照“規(guī)劃一步到位、建設(shè)分步實(shí)施”的模式，加強(qiáng)多專業(yè)協(xié)同設(shè)計(jì)，應(yīng)包括可行性研究階段、初步設(shè)計(jì)階段和施工圖階段三個(gè)階段。

形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)萬里碧道提供全面的規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)指引。為指導(dǎo)萬里碧道規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和實(shí)施管理，保障萬里碧道建設(shè)順利實(shí)施，省河長辦組織開展了一套萬里碧道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（指引）的制定，包括：《廣東萬里碧道試點(diǎn)建設(shè)指引（試行）》《市域碧道建設(shè)總體規(guī)劃編制指南（暫行稿）》《廣東萬里碧道設(shè)計(jì)技術(shù)指引（試行）》《廣東萬里碧道建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《廣東萬里碧道導(dǎo)向標(biāo)識(shí)設(shè)計(jì)導(dǎo)則》。

（3）設(shè)計(jì)創(chuàng)新：利用河流四維屬性創(chuàng)新跨專業(yè)協(xié)同、過程適應(yīng)的設(shè)計(jì)范式

基于河流四維屬性劃分時(shí)空“路權(quán)”，立體化、復(fù)合化地利用河道空間。河流廊道的復(fù)合利用，意味著更多的功能要復(fù)合在河流廊道。但是，經(jīng)歷人類數(shù)千年的開發(fā)，許多河道的空間范圍已被限定。碧道在規(guī)劃設(shè)計(jì)上的創(chuàng)新，建立在對(duì)河道特性的科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上。1980 年，Vannote 等提出了河流連續(xù)體概念，用于描述河流物理和生物要素沿河流連續(xù)變化的動(dòng)態(tài)特征。在此概念基礎(chǔ)上，Ward 將河流生態(tài)系統(tǒng)描述為四維系統(tǒng)，即河流生態(tài)系統(tǒng)具有縱向（河流上游—下游）、橫向（河流的洪泛區(qū)—高地邊緣過渡帶）、垂直（河床—基底）和時(shí)間尺度（三維方向的時(shí)間變化）[38]。河流水系每年都存在汛期和非汛期的動(dòng)態(tài)變化，時(shí)間尺度涵蓋了空間上橫向縱向垂直向的概念，河流水文過程的時(shí)間變化及河流廊道里的動(dòng)植物生命的時(shí)間變化，共同影響著河流生態(tài)系統(tǒng)[39]。汛期洪水脈沖流量促進(jìn)水系連通，為河漫灘輸送營養(yǎng)物質(zhì)，塑造動(dòng)態(tài)棲息地[40]，河槽和灘地主要是洪水、泥沙、生物活動(dòng)的空間。洪水褪去后，河道水位恢復(fù)至常水位線，灘地出露，成為動(dòng)植物和人的活動(dòng)空間。

對(duì)河流廊道四維屬性的認(rèn)識(shí)，為碧道在設(shè)計(jì)上結(jié)合不同頻率洪水位來立體化地利用河道空間打開了思路。江恩慧等學(xué)者提出流域系統(tǒng)是由行洪輸沙子系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)三大子系統(tǒng)組成的復(fù)合系統(tǒng)[41]，不同系統(tǒng)之間存在時(shí)空差異。在城市交通上對(duì)多主體使用的道路采用“路權(quán)”來進(jìn)行管理。路權(quán)是交通參與者在一定空間和時(shí)間內(nèi)在道路上進(jìn)行交通活動(dòng)的權(quán)利[42]，如果將路權(quán)的含義稍加延伸，將水、動(dòng)植物、人和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)理解為不同的客體對(duì)河流廊道的使用，那么，生態(tài)文明價(jià)值觀下的萬里碧道 “三道一帶”空間路權(quán)優(yōu)先級(jí)應(yīng)該是水體優(yōu)先于動(dòng)植物，動(dòng)植物優(yōu)先于人，而人優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間使用權(quán)。

這樣，在碧道復(fù)合廊道里，空間的使用按四級(jí)路權(quán)來劃分和保障：第一空間路權(quán)是水體，河流水域以安全行洪功能為主，要尊重河流網(wǎng)絡(luò)的自然屬性，發(fā)揮其行洪、輸沙的自然功能，保障水體縱向上的連通、橫向上的洪泛過程以及垂直維度的滲透和漲落過程；第二空間路權(quán)是動(dòng)植物，通過水體、河漫灘作為棲息和遷徙的空間，要充分發(fā)揮河流流域生態(tài)環(huán)境功能，強(qiáng)調(diào)通過水環(huán)境治理、生態(tài)流量保障、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等任務(wù)，維育流域內(nèi)生物群落所需生境與水文泥沙過程，給動(dòng)植物提供繁衍棲息的場(chǎng)所；第三空間路權(quán)是人，通過建設(shè)特色節(jié)點(diǎn)引導(dǎo)有序地建設(shè)濱水游徑和公共空間；第四空間路權(quán)是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展主要依托陸域帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這樣的空間路權(quán)使用秩序下，碧道建設(shè)要改變過去珠三角大量的沿水邊、或者沿河堤建設(shè)機(jī)動(dòng)車道的消極現(xiàn)象，提倡將人的路權(quán)優(yōu)先于道路交通等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的路權(quán)，把市政道路挪至第一街區(qū)之后，營造公共開放、積極宜人的濱水空間環(huán)境。

重構(gòu)設(shè)計(jì)理念、方法和過程，建立協(xié)同設(shè)計(jì)新范式。河流空間的四維屬性，河流廊道的四種使用“路權(quán)”，要求碧道設(shè)計(jì)要以新的視角來重新組織設(shè)計(jì)語言。設(shè)計(jì)應(yīng)遵循河流生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律，以景觀水文的視角通過水文適應(yīng)的設(shè)計(jì)手段實(shí)現(xiàn)治水與景觀提升[43]。在生態(tài)文明背景下要優(yōu)先開展河流生態(tài)修復(fù)[44]，國際可借鑒的經(jīng)驗(yàn)有“近自然河川治理”“自然河道設(shè)計(jì)技術(shù)”“近自然工事”等等。

碧道設(shè)計(jì)要遵循水文適應(yīng)、近自然化、人性化、連續(xù)貫通、復(fù)合堤防五條原則：充分考慮河流的水文特征，以生態(tài)保護(hù)和修復(fù)為重點(diǎn)，營造具有自然、歷史、健康、休閑的人性化場(chǎng)所。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)生態(tài)的連續(xù)性和人活動(dòng)的連續(xù)性，建立上下游、左右岸的生境連通設(shè)計(jì)，也要強(qiáng)調(diào)休閑漫道慢行優(yōu)先權(quán)的空間保障（圖4）。

圖4 碧道設(shè)計(jì)要素空間布局示意圖

堤防是碧道設(shè)計(jì)中最為關(guān)鍵的要素。好的提防設(shè)計(jì)能為生態(tài)過程提供基礎(chǔ)構(gòu)架與界面，兼具防洪（潮）、休閑游憩等多樣化的功能。堤線布置在空間允許的情況下應(yīng)借鑒荷蘭還地于河的經(jīng)驗(yàn)[45]，它使安全更有韌性、生態(tài)恢復(fù)更有空間：從區(qū)域防洪安全評(píng)估出發(fā)，對(duì)有條件地區(qū)擴(kuò)大河流空間，堤線避讓生態(tài)要素，增強(qiáng)河流原有的泄洪和蓄水能力。堤型的選擇要具備功能的綜合性，以多級(jí)堤形態(tài)為好，為生態(tài)、休閑游憩等功能設(shè)計(jì)提供空間。由于堤內(nèi)、堤外在功能、空間、管理上都具有差異性，因此堤內(nèi)外設(shè)計(jì)需要采取不同的策略。碧道設(shè)計(jì)建立以堤為門軸，堤外以防洪安全、生態(tài)修復(fù)為主，兼具休閑游憩。堤內(nèi)以滿足休閑游憩功能為主，綜合城市濱水公園綠地、濱水道路的慢行空間開展建設(shè)，形成協(xié)調(diào)的水陸環(huán)境。

新的設(shè)計(jì)語言需要更綜合的工作組織支撐，需要多專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)系統(tǒng)推進(jìn)設(shè)計(jì)與建設(shè)。設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)需要具備“景觀、水利、生態(tài)”等不同的專業(yè)。在前期規(guī)劃策劃與方案設(shè)計(jì)階段，以規(guī)劃和景觀設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)為主，開展流域或者區(qū)域范圍的總體概念設(shè)計(jì)；在設(shè)計(jì)階段，景觀與水利團(tuán)隊(duì)相互配合，在滿足水利行業(yè)規(guī)范基礎(chǔ)上開展景觀設(shè)計(jì)；在施工建設(shè)階段，加強(qiáng)施工過程管理與施工后的生態(tài)修復(fù)。注重施工過程中對(duì)現(xiàn)有生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值高的指植被的保護(hù)，施工后要開展生態(tài)修復(fù)和景觀補(bǔ)充。

樹立面對(duì)生態(tài)和社會(huì)演變過程的適應(yīng)性設(shè)計(jì)和管理的觀念。由于生態(tài)系統(tǒng)受外界各種因素的影響而處于不斷變化過程中，水岸空間需要適應(yīng)生態(tài)過程進(jìn)行不斷地調(diào)整。日本在琵琶湖生態(tài)修復(fù)實(shí)踐中設(shè)置了短期和長期目標(biāo)，3 年以解決水資源利用、水質(zhì)改善和防洪防災(zāi)等，5 年進(jìn)行流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與建設(shè)，30 年促進(jìn)生境空間網(wǎng)格化構(gòu)建、實(shí)現(xiàn)水質(zhì)和生態(tài)系統(tǒng)多樣性建設(shè)[46]。碧道建設(shè)不必全部依賴人工力，要給自然留出空間，讓自然做功，進(jìn)行自我修復(fù)與演變，這樣既能收獲自然所提供的免費(fèi)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，又可收獲自然形成的荒野之美[47]。水岸經(jīng)濟(jì)帶的調(diào)整優(yōu)化也應(yīng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展過程。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)面臨不確定性，因此工程主體在進(jìn)行工程管理的過程中必須采用適合的工程風(fēng)險(xiǎn)管理方法,以實(shí)現(xiàn)對(duì)工程目標(biāo)的主動(dòng)控制[48]。

基于生態(tài)和社會(huì)演進(jìn)的階段性，將碧道建設(shè)分為了三個(gè)階段：優(yōu)先建設(shè)水資源、水安全、水環(huán)境任務(wù)，再推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水岸景觀和游憩系統(tǒng)，提升碧道綜合服務(wù)功能，最終建設(shè)成為生態(tài)活力的濱水經(jīng)濟(jì)帶。

在碧道建設(shè)分階段演進(jìn)的背景下，碧道設(shè)計(jì)和建設(shè)特別需要建立全生命周期管理的理念，提高工程的綜合效益。由于不同的環(huán)節(jié)由不同的主體承擔(dān)，難以對(duì)各環(huán)節(jié)形成有效溝通。需要通過工程流程的整合，提升工程的效率，降低成本[49]。以運(yùn)維需求指導(dǎo)勘察設(shè)計(jì)，在項(xiàng)目前期與設(shè)計(jì)共同制定設(shè)計(jì)方案。這需要在可行性研究階段從同一流域或者區(qū)域的視角開展多段碧道的概念設(shè)計(jì)，提出總體要求，并設(shè)置階段性目標(biāo)，分步實(shí)施建設(shè)。

結(jié)語

廣東河湖水系發(fā)達(dá)，人水關(guān)系密切?？焖俚墓I(yè)化改變了廣東城鄉(xiāng)，也改變了廣東傳統(tǒng)的人水關(guān)系。廣東水利經(jīng)歷了從“工程水利”到“資源水利”，再到“生態(tài)及智慧水利”的發(fā)展過程。伴隨這一過程，治水思想發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。新時(shí)期廣東水環(huán)境的復(fù)雜性和公眾需求的多樣性，對(duì)廣東河湖水系的治理提出了更高的要求。萬里碧道作為生態(tài)文明思想下系統(tǒng)治水、協(xié)同水的探索實(shí)踐，遵循河湖水系的自然屬性和社會(huì)屬性特征，兼顧資源保障、行洪安全、生態(tài)完整、休閑需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，注重從河流水系的縱向、橫向、垂直、時(shí)間等四維角度進(jìn)行系統(tǒng)治理，從思想認(rèn)識(shí)、政策制度、規(guī)劃技術(shù)等三個(gè)層面形成了廣東河湖水系協(xié)同治理的新路徑。

萬里碧道從2018 年提出，經(jīng)歷了2019 年的政策和規(guī)劃研究、建設(shè)試點(diǎn)，到2020 年底，18 個(gè)省級(jí)碧道試點(diǎn)先后建成驗(yàn)收，全省已累計(jì)建成碧道152 宗共864.2km。通過萬里碧道建設(shè)帶動(dòng)全省治水理念升級(jí)的設(shè)想在試點(diǎn)成果中已初步顯現(xiàn)。然而，要實(shí)現(xiàn)萬里碧道建設(shè)的總目標(biāo)—建設(shè)廣東幸福河、打造新時(shí)代廣東靚麗的水生態(tài)名片、成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的廣東生動(dòng)實(shí)踐，不僅需要持續(xù)注入人工力，還需要充分利用自然力，讓時(shí)間做功。

圖片來源

圖1、2：來源于《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020-2035 年）》；

圖3、4：作者繪制。

注釋

1）引自《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020-2035 年）》，廣東省人民政府2020 年8 月印發(fā)實(shí)施；

2）《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020-2035 年）》，粵港澳大灣區(qū)水域面積3953.60km2、水域占比7.06%、人口密度為1191 人/km2；紐約灣水域面積841.56km2、水域占比2.44%、人口密度為1103 人/km2；東京灣區(qū)水域面積579.16km2、水域占比1.57%、人口密度為1191 人/km2；舊金山灣區(qū)水域面積445.59km2、水域占比2.47%、人口密度為427 人/km2；3）《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020-2035 年）》，珠三角地區(qū)水系沿線500m范圍內(nèi)三舊用地面積為954.4km2，占珠三角三舊改造用地面積的54.9%；

4）引自《廣東省水利發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，廣東省人民政府2021 年9 月印發(fā)實(shí)施；

5）《廣州市珠江堤防整治規(guī)劃評(píng)估報(bào)告》（2018 年12 月）。