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      再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展與環(huán)境管理

      2022-01-10 07:02:40戰(zhàn)友楊暉
      關鍵詞:產(chǎn)業(yè)園園區(qū)規(guī)劃

      戰(zhàn)友 楊暉

      (黑龍江科技大學,黑龍江哈爾濱 150000)

      1 引言

      實踐證明,“高耗能、低產(chǎn)值、高污染”式的經(jīng)濟增長模式在資源匱乏、環(huán)境狀況日益嚴峻的今天已經(jīng)難以為繼,以循環(huán)經(jīng)濟協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾勢在必行。循環(huán)經(jīng)濟是物質(zhì)閉環(huán)流動型經(jīng)濟的簡稱,是在傳統(tǒng)經(jīng)濟“資源-產(chǎn)品-廢棄物”的單向模式中增加了廢棄物回流至資源,類似于污水處理生物法中的活性污泥回用原理,資源在這一過程當中得到合理和持久的利用,廢棄物的回收和利用也一定程度上緩解了環(huán)境污染問題。國家在“十四五”規(guī)劃中也提出“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”的發(fā)展目標,全面推行循環(huán)經(jīng)濟理念,構(gòu)建多層次資源高效循環(huán)利用體系[1],這對整個中國社會構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式至關重要。再生資源行業(yè)通過近十幾年的發(fā)展,相關法律法規(guī)與標準體系日趨完善,運營模式和管理手段出現(xiàn)很多有益探索,未來再生資源產(chǎn)業(yè)將迎來一個快速發(fā)展的時期。

      2 國內(nèi)再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展歷程

      我國的再生資源產(chǎn)業(yè)要追溯到20 世紀50 年代,源于計劃經(jīng)濟體制下的廢舊物資回收活動。其早期發(fā)展過程曲折而緩慢,但也彌補了當時國內(nèi)生產(chǎn)力的不足,為當時國家經(jīng)濟建設作出了貢獻。直到80年代,國家實行經(jīng)濟體制改革,調(diào)整再生資源產(chǎn)業(yè)的管理體制,允許私營個體經(jīng)濟體參與經(jīng)營再生資源相關的業(yè)務。自此,再生資源產(chǎn)業(yè)在回收環(huán)節(jié)上迎來了蓬勃發(fā)展時期,個體經(jīng)濟以便捷、靈活的經(jīng)營手段迅速成為回收環(huán)節(jié)的中堅力量。90 年代,受到國外可持續(xù)發(fā)展理論的影響,政府和國內(nèi)學者開始重視可持續(xù)發(fā)展問題的研究。

      進入21 世紀后,隨著循環(huán)經(jīng)濟理論逐步推廣,政府開始加快推進再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2002 年,原國家環(huán)境保護總局、國家發(fā)展和改革委員會、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、海關總署以及相關協(xié)會的負責人在浙江寧波召開了再生資源加工園區(qū)座談會,會議主要對園區(qū)的發(fā)展方向、園區(qū)管理模式等進行了探討,最終達成共識——圈區(qū)管理[2]。中國再生資源回收利用協(xié)會調(diào)研統(tǒng)計,從2005 年至2015 年,中央政府相關主管部門批準的已實施的再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)198 個,各省、市、縣自行規(guī)劃建設的再生資源、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)至少有500 個,國內(nèi)各種規(guī)模再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)合計700 多個[3]?!笆濉币?guī)劃中提出推進“城市礦山”的利用,推進生產(chǎn)和生活系統(tǒng)循環(huán)銜接,健全再生資源回收利用網(wǎng)絡,加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接[4],目的在于解決城市固體廢棄物污染問題的同時,將生活和生產(chǎn)中的再生資源都納入資源化利用當中,進一步完善、規(guī)范再生資源回收體系,幫助再生資源行業(yè)的企業(yè)進行轉(zhuǎn)型和發(fā)展,也提升了產(chǎn)業(yè)在循環(huán)經(jīng)濟中的引領形象。2017 年,國務院辦公廳發(fā)布“禁洋令”,嚴格管控洋垃圾的入境行為[5],致使廢鋼鐵、廢塑料等材料進口量都出現(xiàn)了“斷崖式”下跌現(xiàn)象,原料的減少使得一些低值生產(chǎn)的企業(yè)處于停產(chǎn)狀態(tài),企業(yè)為了迎合政策需要,紛紛轉(zhuǎn)型高值產(chǎn)品的生產(chǎn)加工,迫使整個行業(yè)轉(zhuǎn)型升級,對改善國內(nèi)環(huán)境問題起到了積極作用。2018 年,中華全國供銷合作總社出臺《關于加快推進再生資源行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導意見》,明確了構(gòu)建形成“村級回收+鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運+縣域分揀加工+再生資源基地綜合利用”路線,鞏固完善城鄉(xiāng)回收利用網(wǎng)絡,積極向農(nóng)村環(huán)保領域拓展,培育壯大龍頭企業(yè),探索創(chuàng)新經(jīng)營服務模式等工作重點[6]。2021 年,商務部發(fā)布了《再生資源綠色分揀中心建設管理規(guī)范》修訂版[7],修訂后的標準規(guī)范了分揀中心對于廢水、廢氣、噪聲、危險固廢和一般固廢的管理,增加了城市生活中低值廢棄物的種類和回收設計要求,量化了分揀中心的面積、分揀能力和單位產(chǎn)能的指標,增加了對分揀中心的質(zhì)量要求、管理要求和績效指標,為后續(xù)開展分揀中心規(guī)劃設計工作提供了詳細的參考依據(jù)。

      現(xiàn)階段我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,產(chǎn)業(yè)園區(qū)化成為再生資源行業(yè)集約化發(fā)展的主要形態(tài)?!笆奈濉币?guī)劃對資源循環(huán)利用體系建設提出了總體要求,即工業(yè)園繼續(xù)推進循環(huán)利用改造,補充和完善循環(huán)體系,推進能源資源梯級利用、廢物循環(huán)利用和污染物集中處置[1]。另外,再生資源產(chǎn)業(yè)與實現(xiàn)碳達峰、碳中和的目標息息相關,是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要途徑,當下除了“兩網(wǎng)融合”新型回收體系建設部署和生產(chǎn)者責任延伸制度落實工作以外,全產(chǎn)業(yè)資源回收種類拓寬和產(chǎn)業(yè)成品提標提質(zhì)也是再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點。

      3 國內(nèi)外再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理

      3.1 國外再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理

      在經(jīng)濟高速發(fā)展的大環(huán)境下,產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大,資源消耗和廢棄物大量增加,人類干預環(huán)境的能力越來越強,大大超過了自然資源的負荷能力和生態(tài)環(huán)境的承載力,發(fā)展與環(huán)保的矛盾問題日益顯現(xiàn)?;诖?,西方很多學者開始反思并尋求解決這一矛盾的發(fā)展模式,循環(huán)經(jīng)濟理論就誕生于環(huán)保理念興起的時期,這一理論發(fā)展早期,無害化是對污染物的主流處理方式,直到20 世紀80 年代后期,才轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N基于資源再利用的廢物處理方法。在90 年代,可持續(xù)發(fā)展成為世界各國發(fā)展戰(zhàn)略的趨勢,人們意識到只有將環(huán)境保護、清潔生產(chǎn)、綠色產(chǎn)品和廢物回收有機結(jié)合到一套系統(tǒng)中才能緩和發(fā)展與環(huán)保的對立問題。自此,對待環(huán)境管理的問題從末端考慮角度轉(zhuǎn)變到生產(chǎn)過程全生命周期角度,思考環(huán)境問題越來越重視綜合管理的角度。

      循環(huán)經(jīng)濟理論和生態(tài)學工業(yè)理論的重點應用領域是發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)園,園區(qū)在規(guī)劃建設時,就注重生產(chǎn)企業(yè)在物質(zhì)流、能量流和信息流方面的建設,組建產(chǎn)業(yè)共生關系,并且在園區(qū)建設完善的公共基礎和污染處理設施,為企業(yè)在運輸及廢水、廢棄物處理等方面提供服務,目的在于通過產(chǎn)業(yè)鏈耦合和污染物集中管理的方式,將園區(qū)內(nèi)污染物的排放減少到最低水平。

      在再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃和基礎設施建設上,國外也有許多成功案例。Audra J 和Potts C 等通過在Choctaw 工業(yè)園內(nèi)建設污水處理廠,引入輪胎再生類相關企業(yè),構(gòu)建了園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈,實現(xiàn)園區(qū)中水循環(huán)利用和廢舊輪胎的再生利用[8]。日本北九州生態(tài)工業(yè)園聚集了許多工廠,用于回收工業(yè)廢品。通過整合核心設施,合理處理公司排放的工業(yè)廢料(主要是殘渣和汽車碎片),并在加工過程中回收熔融材料,例如將其加工為混凝土砌塊、建筑配重材料等;同時燃燒過程中釋放的熱量被用于發(fā)電,實現(xiàn)了廢物附加值的利用,具有一定的經(jīng)濟效益,削減了園區(qū)污染物的排放量[9]。

      近年來,很多國家對再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理重視程度日益提高,并且形成了一些富有特色的方式。美國的布朗斯維爾虛擬生態(tài)工業(yè)園區(qū)不需要與行業(yè)相關的企業(yè)在同一生態(tài)工業(yè)園區(qū)內(nèi),企業(yè)間通過信息平臺建立廢棄物質(zhì)、能量、信息等聯(lián)系,突破地理位置和行政區(qū)劃的限制,形成跨區(qū)域的共生網(wǎng)絡,實現(xiàn)廢棄物的再生利用[10]。泰國某園區(qū)通過建立地理信息系統(tǒng),所有商業(yè)園區(qū)與有關部門聯(lián)網(wǎng),以收集來自不同污染源的基本信息和排放點,從而提高環(huán)境監(jiān)測的有效性[11]。澳大利亞政府為減少行政成本,提高行政效率,將環(huán)境保護的具體實施部分,如污水處理廠運營和技術服務實行市場化運作,移交給第三方治理企業(yè),將園區(qū)環(huán)境保護信息咨詢等政府服務職能,通過外包、委托代理等形式轉(zhuǎn)移給社會中介組織,政府只對上述項目移交、委托及實施效果進行管理和監(jiān)督[12]。另外,有別于傳統(tǒng)的指令性和經(jīng)濟刺激等管理手段,公眾參與作為近些年新發(fā)展起來的環(huán)境管理手段,在不少地區(qū)發(fā)揮著重要作用,管理主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。在西方國家,居民環(huán)保意識普遍較強,當?shù)鼐用駮ㄟ^選派代表的方式參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設和管理。

      3.2 國內(nèi)再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理

      我國再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理,按產(chǎn)業(yè)園區(qū)整個生命周期角度大致可劃分為3 個階段:第一階段為園區(qū)前期階段,即園區(qū)規(guī)劃和建設時期;第二階段為園區(qū)發(fā)展階段,即園區(qū)發(fā)展運行時期;第三階段為園區(qū)退役階段,即園區(qū)永久性地閉園。

      園區(qū)規(guī)劃和建設時期又可細分為提出項目建議書、進行可行性研究、編制設計任務書、編制設計文件、工程建設、竣工驗收6 個環(huán)節(jié),各個環(huán)節(jié)包括的環(huán)境管理程序見圖1。地方城市在確定發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)時會依據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的基礎,確定再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展主題和方向。在提出園區(qū)建議書時期時,也會考慮園區(qū)內(nèi)預設循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈,如何在園區(qū)內(nèi)實現(xiàn)物質(zhì)流循環(huán)等問題。產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評文件是環(huán)保管理部門的主要監(jiān)督手段,在園區(qū)規(guī)劃建設時期,建設方將委托有資質(zhì)的實體對計劃實施可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估,并提出補救措施,以防止或限制對環(huán)境的不利影響。在園區(qū)編制設計文件時,會將規(guī)劃環(huán)評中提到的對策和措施落實到其中,在項目實施過程中,還將與主項目同時建造項目的防污染設備,并接受管理部門監(jiān)督。

      圖1 園區(qū)規(guī)劃建設與環(huán)境管理程序

      園區(qū)發(fā)展運行時期,企業(yè)申請入園時,需要提交立項批文材料、可行性研究報告、項目建議書、規(guī)劃用地文件、審批的環(huán)境影響報告書等環(huán)保材料,審核通過簽訂入園協(xié)議。項目施工和竣工驗收期間,園區(qū)管委會協(xié)調(diào)供電、供水部門為項目接電、接水,分流雨水和污水管道,并將它們連接到園區(qū)總管,監(jiān)督落實項目做到“三同時”。項目投產(chǎn)運行期,園區(qū)管委會可以委托行業(yè)協(xié)會、清潔生產(chǎn)中心、工程咨詢單位等咨詢服務機構(gòu)協(xié)助審核清潔生產(chǎn)企業(yè),對未通過審核的企業(yè)處以罰款并責令整改。日常污染排放監(jiān)督采取濃度和總量控制相結(jié)合的方式。針對工藝、生產(chǎn)和裝備技術落后,環(huán)境問題嚴重的企業(yè),且整改難度大,進行停產(chǎn)整改仍不合格的企業(yè)協(xié)議退園,對退園后的場地組織環(huán)境影響評估,并對所產(chǎn)生的環(huán)境污染和治理費用進行索賠。園區(qū)發(fā)展運行與環(huán)境管理程序見圖2。園區(qū)退役階段,企業(yè)整體搬遷,相關單位會對騰出的園區(qū)土地進行檢測修復,開展土地收儲工作,并聘請專業(yè)單位對受損生態(tài)系統(tǒng)進行人工修復。

      圖2 園區(qū)發(fā)展運行與環(huán)境管理程序

      4 我國再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境管理存在的問題

      4.1 園區(qū)管理主體單一

      不少園區(qū)的管理模式依然是園區(qū)管委會主導,而園區(qū)管委會是政府的派出機構(gòu),屬于直屬事業(yè)單位,在人員安排上,由少數(shù)公務員和多數(shù)事業(yè)編制人員組成。園區(qū)管委會負責園區(qū)規(guī)劃、審批投資項目、管理入園區(qū)項目和園區(qū)基礎設施及公共設施等工作,因其管理具有行政屬性的特點,一定程度上極大方便了園區(qū)運營者。但管理手段較為單一,缺乏市場化的管理運作機制,與開發(fā)運營去行政化和主責主業(yè)去社會化的要求不相適應[13]。此外,管理部門需要滿足管理程序的合規(guī)性,工作有一定的滯后性,問題得不到及時解決,不利于園區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。

      4.2 入園審批不規(guī)范,人員業(yè)務能力不強

      一些建設項目不履行審批手續(xù),未批先建、后補手續(xù)的問題時有發(fā)生。園區(qū)在企業(yè)引進上急于求成,無視項目的技術含量,將一些污染嚴重、工藝技術落后的項目引進園區(qū),只重視入園企業(yè)的經(jīng)濟指標而忽略環(huán)保指標。另外,園區(qū)普遍存在環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)不健全、裝備差、人員技術參差不齊的現(xiàn)象,對于強制要求的環(huán)保程序應做盡做,但疏于對一些日常的彈性管理工作,缺乏日常的環(huán)保宣傳,忽視園區(qū)生態(tài)文化建設工作。

      4.3 “三線一單”、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評、建設項目環(huán)評銜接不夠深入

      全國各地的“三線一單”工作已編制完成,初步建立了“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系,但目前“三線一單”與產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評、建設項目環(huán)評尚未很好銜接。一方面,現(xiàn)階段規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”的具體銜接方法仍處于探索階段;另一方面,園區(qū)規(guī)劃環(huán)評是基于環(huán)境質(zhì)量目標的承載力分析,確定的是園區(qū)范圍內(nèi)的污染物排放總量控制上限,建設項目環(huán)評及后續(xù)排污許可分配給企業(yè)的排放量并未與產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的污染物排放總量有效銜接,園區(qū)污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量之間未建立起有機聯(lián)系[14]。

      4.4 產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)評文件質(zhì)量偏低且落實不到位

      產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境影響評價報告中存在質(zhì)量問題,如基礎數(shù)據(jù)不真實,評價因素中缺乏相關的污染物,環(huán)境影響因素分析不完善,環(huán)境影響預測內(nèi)容不完整以及環(huán)境保護論證不符合相關規(guī)定等。此外,規(guī)劃環(huán)境影響評價的審查意見也并未形成嚴格的約束文件,相關要求被“選擇性”地實施,為園區(qū)的后期環(huán)境管理工作埋下隱患。

      4.5 忽視日常的環(huán)境監(jiān)測

      環(huán)境監(jiān)測是園區(qū)開展日常工作的基礎性工作,是跟蹤環(huán)境質(zhì)量變化的重要手段,為環(huán)境管理和科學治理提供很多決策參考和技術支持。園區(qū)內(nèi)監(jiān)測按監(jiān)測目的主要分為常規(guī)監(jiān)測和應急監(jiān)測兩類,很多園區(qū)在日常生產(chǎn)中較少主動開展環(huán)境監(jiān)測,缺乏這類數(shù)據(jù)便無法跟蹤各項目污染物的變化情況[15];其次,園區(qū)在不同發(fā)展階段需要對環(huán)境監(jiān)測方案進行適當調(diào)整,摒棄“一刀切”的監(jiān)測方案,而且有些已制定的監(jiān)測方案太籠統(tǒng),實際操作性不強,無法應對各類突發(fā)情況。

      5 結(jié)論與建議

      再生資源產(chǎn)業(yè)園發(fā)展有效改善了固廢資源的環(huán)境污染問題,使得以往散點式的污染個體集群起來,共享園區(qū)內(nèi)提供的環(huán)保設施,城市固廢污染狀況呈現(xiàn)向好改善趨勢。在政策方面,近些年國家明顯加快再生資源行業(yè)的發(fā)展步伐,如“十三五”規(guī)劃的“兩網(wǎng)融合”、商務部提出構(gòu)建綠色分揀中心、“十四五”規(guī)劃的發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型,有國家政策的支持和引導,再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景廣闊;在管理方面,盡管園區(qū)在規(guī)劃、項目入園審核方面的程序比較完善,但是工作上依然存在不少問題。針對以上分析提出以下建議:

      (1)園區(qū)多主體管理模式的選擇要適合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀、社會文化等方面。

      (2)落實園區(qū)管理主體責任,實施環(huán)保損害責任追究制,常態(tài)化日常督查并定期考核,組織人員崗前培訓與定期繼續(xù)教育,同時從物質(zhì)、制度、精神層面培育園區(qū)綠色環(huán)保的文化理念。

      (3)規(guī)劃環(huán)評向上銜接戰(zhàn)略環(huán)評(“三線一單”)空間管控要求的落地,向下發(fā)揮對項目環(huán)境準入的約束和指導作用[14],是園區(qū)管理工作的樞紐環(huán)節(jié),產(chǎn)業(yè)園區(qū)應盡快研究出銜接“三線一單”與項目環(huán)境準入的具體操作細則,完善配套制度。

      (4)有關環(huán)保部門應當提高環(huán)評文件抽檢的頻率,強化日常監(jiān)管工作,對于出現(xiàn)環(huán)評文件評價事故的單位和個人給予行政處罰,記錄不良業(yè)績,限制繼續(xù)承接同類型的環(huán)評業(yè)務,倒逼評價單位和個人自覺重視環(huán)評文件質(zhì)量。此外,要加強對行政區(qū)域內(nèi)審核部門的指導培訓,提高審批能力和工作質(zhì)量。

      (5)重視日常例行監(jiān)測工作,不斷完善污染監(jiān)管體系,針對監(jiān)測方案中不同環(huán)境狀況需要側(cè)重的監(jiān)測指標、監(jiān)測方式、監(jiān)測點位和監(jiān)測頻次制定詳實的操作細則,保證應急監(jiān)測處置工作的順利開展。

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