靳子航 黃迎春 楊旭東 韓 雄 趙 敏 莊 園

(1.北京市測(cè)繪設(shè)計(jì)研究院, 北京 100038; 2.城市空間信息工程北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 北京 100038)

0 引言

精細(xì)化管理理念最早誕生于日本的汽車(chē)制造行業(yè),具體指的是在生產(chǎn)質(zhì)量和效率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上幫助企業(yè)獲得更高的效益和產(chǎn)值[1]。目前,學(xué)界將城市精細(xì)化管理定義為：“綜合運(yùn)用市場(chǎng)、法律、行政和社會(huì)自治等手段,通過(guò)城市管理目標(biāo)量化、管理標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、職責(zé)分工明晰化等,形成以‘精致、細(xì)致、深入、規(guī)范’為內(nèi)涵的城市管理模式”[2-3]。

近年來(lái),城市化發(fā)展越來(lái)越快,城市規(guī)模越來(lái)越大,城市房屋住宅小區(qū)也呈現(xiàn)暴發(fā)式增長(zhǎng),但隨之而來(lái)的違法建設(shè)、亂搭亂建行為也在逐年增長(zhǎng)[4]。違法建設(shè)嚴(yán)重?cái)_亂城鄉(xiāng)的規(guī)劃建設(shè),影響城市建設(shè)品質(zhì),造成城市拆遷成本的增加和建設(shè)資源的浪費(fèi),侵害社會(huì)公平正義,同時(shí)影響城市的公共安全[5]。2014年習(xí)總書(shū)記視察北京并發(fā)表重要講話,明確了北京在新形勢(shì)新時(shí)期“四個(gè)中心”的首都城市戰(zhàn)略定位,提出了建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都的奮斗目標(biāo),發(fā)出了推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的“總動(dòng)員令”[6]。

2015年12月24日在中央城市工作會(huì)上,習(xí)近平總書(shū)記指出,我國(guó)越來(lái)越多的城市患上了“城市病”,交通擁堵、環(huán)境污染、違章建設(shè)、粗放管理等問(wèn)題愈發(fā)突出,這降低了人們的幸福感[7]。2019年7月9日下年,陳吉寧市長(zhǎng)主持召開(kāi)疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)工作調(diào)度會(huì)議,明確指出關(guān)于基本無(wú)違建區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))創(chuàng)建工作,要“嚴(yán)格把關(guān),堅(jiān)決防止大量違法建設(shè)借創(chuàng)建工作實(shí)現(xiàn)合法化”?！笆濉逼陂g,黨中央以新的發(fā)展理念,決心根治“城市病”[7-9]。為了更好地完成城市“治違控違”工作,實(shí)現(xiàn)對(duì)城市違法建設(shè)的精細(xì)化管理,研究適應(yīng)城市精細(xì)化管理需求的違法建設(shè)治理的技術(shù)迫在眉睫[10]。

1 研究現(xiàn)狀

相比來(lái)說(shuō),由于國(guó)情和制度不同,很多國(guó)家的違法建設(shè)治理手段和方向與我國(guó)各地有所區(qū)別。例如,新加坡在違法建筑控制與監(jiān)管方面有著一整套嚴(yán)密的法律法規(guī)和工作機(jī)制, 通過(guò)建設(shè)局、市區(qū)重建局和消防局三局聯(lián)審的機(jī)制,對(duì)違法建筑的發(fā)現(xiàn)、監(jiān)測(cè)和國(guó)民申報(bào)審查工作進(jìn)行聯(lián)合管理。除此之外,大部分國(guó)家對(duì)于違建發(fā)現(xiàn)及監(jiān)測(cè)方法都較為簡(jiǎn)單直接,如美國(guó)主要依靠群眾舉報(bào)的方式來(lái)發(fā)現(xiàn)違法建設(shè),并由警察進(jìn)行處理和制止；英國(guó)則采用閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)城市管理中的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)控,此種方法的優(yōu)點(diǎn)在于監(jiān)控時(shí)段全覆蓋,可第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)違法建設(shè),但缺點(diǎn)也相對(duì)明顯,受攝像頭安裝位置的限制,其對(duì)于如房頂加蓋、院內(nèi)加蓋等違建形態(tài)監(jiān)控力度相對(duì)較弱,對(duì)于發(fā)現(xiàn)及監(jiān)測(cè)違建的能力則不夠全面。趙振士在《違法建筑所有權(quán)及其法律效應(yīng)研究》中指出,違法建筑雖然違反了公法,可能被拆除或沒(méi)收,但在拆除或者沒(méi)收之前,其實(shí)際存在并且被利用,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定當(dāng)事人對(duì)違法建筑具有所有權(quán)。當(dāng)然,其同時(shí)指出,該權(quán)力應(yīng)為“限縮”所有權(quán),即只能在公法的限制范圍內(nèi)行使其相關(guān)權(quán)利。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)違法建設(shè)治理研究仍處于空白階段,總結(jié)國(guó)外研究成果,結(jié)合北京市城市發(fā)展特性,研究制定一套科學(xué)可行的違法建設(shè)治理框架體系,引入“月度衛(wèi)片”“街景數(shù)據(jù)”“GIS數(shù)據(jù)”“圖片技術(shù)”的多源數(shù)據(jù)技術(shù)融合形成的“星-天-地”三級(jí)發(fā)現(xiàn)違建技術(shù),全面提高了監(jiān)測(cè)不同類(lèi)型違法建設(shè)的能力,實(shí)現(xiàn)違法建設(shè)和違法用地的快速發(fā)現(xiàn)、識(shí)別與全面監(jiān)管。

2 創(chuàng)新點(diǎn)及主要技術(shù)

2.1 主要技術(shù)

2.1.1空間治理框架體系

圍繞“主動(dòng)式”創(chuàng)建模式體系,整合市級(jí)、區(qū)級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府于一體,形成有機(jī)聯(lián)動(dòng),各級(jí)政府溝通協(xié)調(diào)無(wú)障礙。同時(shí),按照周、季度、年度為周期。為進(jìn)一步發(fā)揮績(jī)效考核這一督促手段,加強(qiáng)與區(qū)縣的溝通反饋,市指揮部辦公室將督辦評(píng)分情況、拆除進(jìn)度等與績(jī)效考核相關(guān)的數(shù)據(jù)每周進(jìn)行通報(bào),每季度進(jìn)行階段性考評(píng),將績(jī)效考核工作直接同督辦、銷(xiāo)賬工作掛鉤,實(shí)現(xiàn)自動(dòng)報(bào)表生成,簡(jiǎn)化程序,提高效率。

以市級(jí)、區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級(jí)政府為創(chuàng)建主線,市級(jí)下發(fā)底圖、區(qū)級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)逐級(jí)傳導(dǎo),形成自上而下有效管控的核查線路?；谙掳l(fā)底圖,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)聯(lián)合村級(jí)進(jìn)行用途舉證,逐級(jí)反饋至區(qū)級(jí),納入基層村民、社會(huì)公眾參與舉證關(guān)鍵環(huán)節(jié),形成自下而上的舉證線路,實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。

底圖摸查主要以地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的單體建筑為核心,構(gòu)建下發(fā)底圖數(shù)據(jù),區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村級(jí)共同對(duì)下發(fā)底圖進(jìn)行舉證,在關(guān)鍵用途認(rèn)定環(huán)節(jié),對(duì)公示內(nèi)容需要公眾監(jiān)督反饋,市級(jí)政府通過(guò)區(qū)級(jí)舉證及拆除核驗(yàn)情況進(jìn)行審核,并將審核成果上傳,并對(duì)后續(xù)需要持續(xù)治理的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管落實(shí),在創(chuàng)建過(guò)程中可對(duì)底圖進(jìn)行補(bǔ)充更新,形成最新、最全、最現(xiàn)勢(shì)的核心時(shí)空數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.1.2房屋舉證分類(lèi)體系

構(gòu)建了一套面向“基本無(wú)違法建設(shè)區(qū)”治理目標(biāo)的房屋舉證內(nèi)容指標(biāo)體系,依據(jù)房屋建筑的舉證情況,綜合考慮房屋建設(shè)時(shí)間、產(chǎn)權(quán)級(jí)別、政策因素、持證情況、現(xiàn)狀用途、規(guī)劃用途等多方面因素,將治理底圖房屋分為有證類(lèi)、待完善類(lèi)、不納入創(chuàng)建類(lèi)、無(wú)手續(xù)類(lèi)等4個(gè)一級(jí)類(lèi)，具體包括22個(gè)二級(jí)類(lèi)和82個(gè)三級(jí)類(lèi)。其中三級(jí)類(lèi)是根據(jù)審核的結(jié)論對(duì)二級(jí)類(lèi)進(jìn)行的細(xì)分。表1為房屋舉證分類(lèi)總表。

表1 房屋舉證分類(lèi)總表

有證類(lèi)包括已取得不動(dòng)產(chǎn)登記或建設(shè)工程規(guī)劃許可的項(xiàng)目。待完善類(lèi)主要包括公共公益類(lèi)[鄉(xiāng)村市政交通項(xiàng)目(公共公益)、主管部門(mén)支持建設(shè)的公共公益項(xiàng)目、鎮(zhèn)村支持建設(shè)的公共公益項(xiàng)目、政府自用辦公項(xiàng)目]、已進(jìn)入審批流程項(xiàng)目、市級(jí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)或棚戶區(qū)改造項(xiàng)目、已納入法律程序進(jìn)行處理的建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)待完善類(lèi)中公共公益類(lèi)項(xiàng)目主要從項(xiàng)目的實(shí)際用途進(jìn)行核查,待完善其他類(lèi)別主要核查項(xiàng)目是否有相關(guān)手續(xù)文件。其他類(lèi)主要是數(shù)據(jù)糾正類(lèi),對(duì)不屬于單體建筑的數(shù)據(jù)進(jìn)行糾正處理。

對(duì)有證類(lèi)、待完善類(lèi)、其他類(lèi)房屋建筑臺(tái)賬數(shù)據(jù)進(jìn)行100%核查,針對(duì)不同的類(lèi)別核查重點(diǎn)有所側(cè)重：有證類(lèi)建筑物進(jìn)行內(nèi)業(yè)100%核查,外業(yè)以不低于5%的比例進(jìn)行抽查；待完善類(lèi)建筑物中公共公益類(lèi)采用內(nèi)、外業(yè)100%核查,待完善其他類(lèi)內(nèi)業(yè)100%核查；其他類(lèi)建筑物進(jìn)行內(nèi)業(yè)100%核查,外業(yè)以不低于5%的比例抽查。圖1為有證類(lèi)技術(shù)流程圖。

圖1 有證類(lèi)技術(shù)流程圖

在審核單體圖斑空間位置與房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)位置是否一致時(shí),因現(xiàn)狀發(fā)生變化太大,導(dǎo)致房產(chǎn)證房屋位置示意圖中任一房屋都無(wú)法與現(xiàn)狀對(duì)應(yīng),需要退件請(qǐng)相關(guān)工作人員在附圖中標(biāo)注位置,標(biāo)注位置之后,提交分局和區(qū)級(jí)部門(mén),如分局和區(qū)級(jí)都審核通過(guò),審核意見(jiàn)給予通過(guò)并進(jìn)行標(biāo)注。但如果提交資料中無(wú)房屋位置示意圖或位置不一致,如單體圖斑位置不在房產(chǎn)證附圖空間范圍中,審核工作終止,進(jìn)行退件處理。單體圖斑空間位置不在房產(chǎn)證空間范圍內(nèi)情況如圖2所示。

圖2 單體圖斑空間位置不在房產(chǎn)證空間范圍內(nèi)情況

2.1.3多級(jí)產(chǎn)品服務(wù)體系

面向自然資源管理、公共服務(wù)設(shè)施評(píng)估、違法建設(shè)拆除、背街小巷治理、老舊小區(qū)改造、一般制造業(yè)疏解、重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境整治、生態(tài)用地督查等城市減量提質(zhì)發(fā)展需求,建立城市地表覆蓋,與遙感影像相結(jié)合,服務(wù)于大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析以及外業(yè)工作底圖的制作。

對(duì)全市違法建筑拆除核驗(yàn)、臨街拆墻打洞查處日更新。對(duì)上報(bào)已拆除的違法建筑等進(jìn)行數(shù)據(jù)的每日更新,及時(shí)反映出項(xiàng)目進(jìn)展情況,為上賬銷(xiāo)賬等環(huán)節(jié)提供證據(jù)支持。圖3為違法用地違法建設(shè)拆后銷(xiāo)賬審核流程。

圖3 違法用地違法建設(shè)拆后銷(xiāo)賬審核

2.2 創(chuàng)新點(diǎn)

本項(xiàng)目獨(dú)創(chuàng)性地在城市空間治理中,變“被動(dòng)式”查違為“主動(dòng)式”創(chuàng)建,應(yīng)用人工智能(Artificial Intelligence,AI)技術(shù)、3S技術(shù)[遙感技術(shù)(Remote Sensing,RS),地理信息系統(tǒng)(Geography Information Systems，GIS)和全球定位系統(tǒng)(Global Positioning Systems,GPS)的統(tǒng)稱]、移動(dòng)測(cè)圖等先進(jìn)技術(shù),研究了空間治理框架體系模式、治理對(duì)象內(nèi)容指標(biāo)分類(lèi)、治理發(fā)現(xiàn)技術(shù)手段創(chuàng)新、治理周期產(chǎn)品服務(wù)體系,形成一整套城市空間治理技術(shù)體系,為城市空間精準(zhǔn)治理、精細(xì)管理、精巧運(yùn)行提供技術(shù)支撐。

2.2.1 首創(chuàng)精細(xì)化管理需求的違建治理體系

圍繞“主動(dòng)式”創(chuàng)建模式體系,整合市級(jí)、區(qū)級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府于一體,形成有機(jī)聯(lián)動(dòng),各級(jí)政府溝通協(xié)調(diào)無(wú)障礙。構(gòu)建以底圖摸查、各區(qū)舉證、公眾監(jiān)督、市級(jí)審核、拆除核驗(yàn)、成果上傳、后續(xù)監(jiān)管、底圖更新等8個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的閉合管理模式。

2.2.2 創(chuàng)建面向治理目標(biāo)的房屋舉證內(nèi)容指標(biāo)體系

構(gòu)建了一套面向“基本無(wú)違法建設(shè)區(qū)”治理目標(biāo)的房屋舉證內(nèi)容指標(biāo)體系,依據(jù)房屋建筑的舉證情況,構(gòu)建有證類(lèi)、待完善類(lèi)、無(wú)手續(xù)類(lèi)、不納入創(chuàng)建類(lèi)等4個(gè)一級(jí)類(lèi)、22個(gè)二級(jí)類(lèi)、82個(gè)三級(jí)類(lèi)的指標(biāo)體系。

2.2.3創(chuàng)建多級(jí)產(chǎn)品服務(wù)體系

創(chuàng)建并實(shí)現(xiàn)了“年-半年-季-月-周-日”的多級(jí)產(chǎn)品服務(wù)體系。基于違法建設(shè)拆除,面向城市不同尺度治理需求,創(chuàng)新性設(shè)計(jì)了6級(jí)產(chǎn)品體系,實(shí)現(xiàn)房屋建筑底圖年度、城市公共服務(wù)設(shè)施半年度、重點(diǎn)工程和設(shè)施監(jiān)管季度、城市建設(shè)用地月度、核心區(qū)街景每周、違法建筑拆除核驗(yàn)每日的產(chǎn)品服務(wù),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品服務(wù)由粗到細(xì)、由低頻到高頻的全系列數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品。

3 成果應(yīng)用

3.1 有效推進(jìn)全市違法建設(shè)治理

3.1.1創(chuàng)建“基本無(wú)違法建設(shè)區(qū)”

門(mén)頭溝區(qū)在2019年創(chuàng)“基本無(wú)違法建設(shè)區(qū)”工作中,研制的空間治理體系首次應(yīng)用到區(qū)級(jí)政府,推進(jìn)門(mén)頭溝成為全市首個(gè)成功創(chuàng)建“基本無(wú)違法建設(shè)”的區(qū)級(jí)單元,創(chuàng)建成效得到市政府的肯定。

創(chuàng)建基本無(wú)違建區(qū)是生態(tài)保護(hù)的重要進(jìn)步,密云區(qū)作為北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū),通過(guò)本項(xiàng)目研制的違法建設(shè)治理框架體的應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)全區(qū)綠色空間增量提質(zhì)雙管齊下。密云區(qū)于2020年成功創(chuàng)建“基本無(wú)違法建設(shè)區(qū)”。在門(mén)頭溝區(qū)和密云區(qū)應(yīng)用推廣的基礎(chǔ)上,本項(xiàng)目研究成果在朝陽(yáng)區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、房山區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)、通州區(qū)等10區(qū)29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元得到有效應(yīng)用,有效推進(jìn)全市的違法建設(shè)治理成效。

3.1.2 昌平區(qū)制止和查處違法建設(shè)違法用地信息平臺(tái)

利用本項(xiàng)目的成果構(gòu)建了昌平區(qū)制止和查處違法建設(shè)違法用地信息平臺(tái),達(dá)到了“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”效果。利用空間大數(shù)據(jù)管理平臺(tái),構(gòu)建了市政管委城市網(wǎng)格、實(shí)有辦社會(huì)網(wǎng)格、查違網(wǎng)格的“三網(wǎng)融合”,實(shí)現(xiàn)實(shí)有人口與流動(dòng)人口統(tǒng)一的精細(xì)化、網(wǎng)格化管理的一張圖；利用兩違監(jiān)察的關(guān)鍵技術(shù)和業(yè)務(wù)流程,通過(guò)“鎮(zhèn)街巡查、職能部門(mén)巡視、衛(wèi)星查違結(jié)合”的方法實(shí)現(xiàn)了對(duì)違法建設(shè)的“三級(jí)防控”與“三級(jí)監(jiān)督”,助力實(shí)現(xiàn)昌平區(qū)“新生違法建設(shè)零增長(zhǎng)”,助力昌平區(qū)實(shí)現(xiàn)北京“天更藍(lán)、地更綠、水更凈”的終極目標(biāo)。

3.1.3 豐臺(tái)區(qū)違法用地違法建設(shè)清查與建庫(kù)應(yīng)用

本項(xiàng)目的研究成果應(yīng)用于豐臺(tái)區(qū)“嚴(yán)厲打擊違法用地違法建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)”中,為加強(qiáng)土地和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理,有效排查全區(qū)范圍內(nèi)的違法建設(shè),提高了制止和查處違法用地違法建設(shè)工作的科學(xué)化、信息化管理水平,開(kāi)展違法用地違法建設(shè)清查項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)了“底數(shù)清、情況明”的政府管理目標(biāo)。

3.2 精準(zhǔn)支撐重點(diǎn)城區(qū)建筑房屋普查

基于本項(xiàng)目相關(guān)技術(shù),實(shí)現(xiàn)了東城區(qū)、西城區(qū)及通州區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的房屋數(shù)據(jù)、違建數(shù)據(jù)的空間化采集、處理、可視化,建立了房屋綜合管理信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)了房屋全生命周期動(dòng)態(tài)管理,提升北京市重點(diǎn)區(qū)域房屋動(dòng)態(tài)變化跟蹤能力,為全域運(yùn)行監(jiān)控、災(zāi)害防治、應(yīng)急指揮、決策分析、房屋資源的有效利用、區(qū)域發(fā)展等方面提供全面有力的決策支撐和智能支持。特別是為北京市重點(diǎn)區(qū)域疏解非首都功能及精準(zhǔn)城市治理提供了有效的數(shù)據(jù)支撐。

4 結(jié)束語(yǔ)

“發(fā)現(xiàn)與監(jiān)測(cè)”的能力對(duì)于治理“兩違”工作至關(guān)重要,是一切治理工作的基礎(chǔ)。因此，需要綜合利用多種測(cè)繪地理信息技術(shù)手段來(lái)提高此項(xiàng)能力。本項(xiàng)目引入“月度衛(wèi)片”“街景數(shù)據(jù)”“GIS數(shù)據(jù)”“圖片技術(shù)”的多源數(shù)據(jù)技術(shù)融合形成的“星-天-地”三級(jí)違建發(fā)現(xiàn)技術(shù),研制面向治理目標(biāo)的房屋舉證內(nèi)容指標(biāo)體系,做到對(duì)全市違法建設(shè)和違法用地的“底數(shù)清、底數(shù)準(zhǔn)、底數(shù)實(shí)”,為提供下一步落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)合理選址和城市建設(shè)用地減量發(fā)展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和工作保障,實(shí)現(xiàn)治理“兩違”工作的精細(xì)化、精準(zhǔn)化,以及治理效果評(píng)價(jià)的客觀和公正。

本項(xiàng)目成果直接應(yīng)用于北京市創(chuàng)“基本無(wú)違法建設(shè)”單元,已經(jīng)在全市16個(gè)區(qū)得到成功應(yīng)用,并將繼續(xù)推進(jìn)全市未來(lái)3年創(chuàng)建計(jì)劃,成為全市違法建設(shè)空間治理的有效應(yīng)用模式。項(xiàng)目研制的違建治理全過(guò)程服務(wù)平臺(tái),自上線以來(lái),精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)和核查全市違法建設(shè)和違法用地信息共60余萬(wàn)條,但也存在人工判別違法建設(shè)效率較低和不準(zhǔn)的問(wèn)題。下一步，平臺(tái)將進(jìn)一步完善功能,確保數(shù)據(jù)的及時(shí)和準(zhǔn)確的更新,保證平臺(tái)穩(wěn)定運(yùn)行。