季 軍

（淮安市洪澤區(qū)河湖管理所，江蘇 淮安 223001）

淮安市洪澤區(qū)地處江蘇省中部， 位于第四大淡水湖洪澤湖東畔，1956年建縣，2016年撤縣設(shè)區(qū)，國(guó)土面積1394km2，人口38.8萬(wàn)，轄3個(gè)街道、6個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。水域面積約780.64km2，占全區(qū)總面積的56.88%。境內(nèi)河流統(tǒng)屬淮河水系，具體來(lái)說(shuō)又可分為洪澤湖水系、白馬湖水系、寶應(yīng)湖水系，在布局上形成了以洪澤湖為調(diào)蓄水中心的西注東泄順向格局。由于自然因素及水系布局規(guī)劃，洪澤區(qū)各水體基本由洪澤湖（淮水）補(bǔ)給，淮水不足時(shí)通過(guò)“江水北調(diào)”補(bǔ)給。 境內(nèi)的主要河流有淮河入江水道、蘇北灌溉總渠、老三河、草澤河、張福河、洪金排澇河、花河等過(guò)境河流以及潯河、大蕩河、往良河、山陽(yáng)河、桃園河等境內(nèi)河流。境內(nèi)河流互相交匯貫通，有眾多水工建筑分別控制調(diào)度［1-2］。

河長(zhǎng)制推行以來(lái)，洪澤以“兩違三亂”整治、樣本河道建設(shè)、黑臭水體治理等為抓手，以河長(zhǎng)制與“五位一體”管護(hù)深度融合為切入點(diǎn)，河湖管理的力度不斷攀升，河湖環(huán)境顯著改變，水體污染得到有效遏制。 但河長(zhǎng)制體制機(jī)制還需完善，存在問(wèn)題亟需解決［3］。

1 河長(zhǎng)制工作成效

自全面推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作以來(lái)， 洪澤在完成部、省、市相關(guān)工作任務(wù)的同時(shí)，積極探索工作路徑，走出一條擁有洪澤河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制特點(diǎn)的道路。

1.1 河長(zhǎng)履職

1.1.1 做好記錄河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作開(kāi)展之初，河長(zhǎng)知河、巡河到治河的過(guò)程首先要有跡可循，區(qū)河長(zhǎng)辦自制了《淮安市洪澤區(qū)河長(zhǎng)制工作河長(zhǎng)工作手冊(cè)》，內(nèi)容包括河長(zhǎng)姓名、單位職務(wù)、河湖名稱(chēng)、淮安市洪澤區(qū)河長(zhǎng)制工作配套制度，河長(zhǎng)在巡河后需要記錄的內(nèi)容包括：巡河日期、星期、天氣及巡河情況等信息。 區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)河長(zhǎng)人手一本。 區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)河長(zhǎng)辦， 每月統(tǒng)計(jì)河長(zhǎng)巡、交辦問(wèn)題整改情況等。

1.1.2 強(qiáng)化考核

區(qū)河長(zhǎng)辦每半年對(duì)各鎮(zhèn)河長(zhǎng)制工作進(jìn)行量化考核，考核內(nèi)容包括：河長(zhǎng)履職、交辦問(wèn)題整改、河長(zhǎng)制工作人員經(jīng)費(fèi)辦公場(chǎng)所落實(shí)等，考核結(jié)果排名，以督查通報(bào)形式報(bào)區(qū)級(jí)河長(zhǎng)，在政府OA系統(tǒng)發(fā)各鎮(zhèn)及成員單位。

1.1.3 優(yōu)秀河長(zhǎng)評(píng)選

每年年底組織河長(zhǎng)述職，填報(bào)河長(zhǎng)履職表，對(duì)優(yōu)秀河長(zhǎng)以全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的名義表彰。

1.2 創(chuàng)新融合

2014年， 洪澤區(qū)被國(guó)家13部委聯(lián)合批準(zhǔn)為全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，試驗(yàn)的項(xiàng)目是“農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)”。在改革試點(diǎn)過(guò)程中，整合水利、交通、綠化、村莊環(huán)境、活動(dòng)場(chǎng)所等部門(mén)資源，建立了農(nóng)村公共服務(wù)“五位一體”管護(hù)模式。 2018年，洪澤區(qū)創(chuàng)新將河長(zhǎng)制工作與“五位一體”村莊環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)工作相融合，充分發(fā)揮區(qū)級(jí)河長(zhǎng)的牽頭整合作用，化解河湖巡查人手不夠、管理效果不優(yōu)等問(wèn)題。

1.2.1 強(qiáng)化頂層融合，注重協(xié)調(diào)統(tǒng)籌

融合河湖健康生態(tài)理念， 全面統(tǒng)籌農(nóng)村小型水利管護(hù)和河湖常態(tài)管理，在“五位一體”管護(hù)模式的基礎(chǔ)上與河長(zhǎng)制“嫁接”，構(gòu)建河湖長(zhǎng)效管理機(jī)制，保障河湖溝渠監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到位。

1.2.2 強(qiáng)化資源整合，提升管護(hù)實(shí)效

區(qū)級(jí)河長(zhǎng)辦與農(nóng)村公共服務(wù)“五位一體”管護(hù)辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)五管辦）進(jìn)行整合，抽調(diào)環(huán)保、衛(wèi)生、規(guī)劃、交通、水利等部門(mén)12名人員集中辦公，鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)辦也與鎮(zhèn)級(jí)“五管辦”進(jìn)行整合，穩(wěn)步推進(jìn)河長(zhǎng)制與“五位一體”管護(hù)資源統(tǒng)籌。 每年區(qū)財(cái)政多渠道整合和籌集管護(hù)資金約1700萬(wàn)元， 公開(kāi)招聘管護(hù)人員，將其納入河長(zhǎng)制管理范疇， 兼具河長(zhǎng)制巡查職責(zé)。成立2個(gè)巡查組，一個(gè)巡查組安排2輛專(zhuān)車(chē)每天巡查河道日常保潔情況， 另一巡查組安排1輛專(zhuān)車(chē)每月一個(gè)輪回巡查區(qū)內(nèi)重要河道，開(kāi)展水質(zhì)分析，以便掌握河道水質(zhì)變化情況， 發(fā)揮兩辦的協(xié)作互補(bǔ)作用，確保督查強(qiáng)度。

1.2.3 強(qiáng)化職能聚合，化解現(xiàn)實(shí)難題

兩辦整合前，五管辦只負(fù)責(zé)開(kāi)展河道的日常管護(hù)工作，“兩辦”整合后，對(duì)河道保潔等常規(guī)問(wèn)題，由“五位一體”管護(hù)人員現(xiàn)場(chǎng)整改，對(duì)河道沿線(xiàn)違章種植、違章建筑、河道范圍內(nèi)污染源等問(wèn)題，及時(shí)通知相關(guān)河長(zhǎng)、單位開(kāi)展整改，形成巡、護(hù)一體化長(zhǎng)效機(jī)制。

1.3 開(kāi)展試點(diǎn)

洪澤區(qū)河湖水系較為發(fā)達(dá)， 區(qū)級(jí)以上河道有40條，包括2個(gè)省管湖泊、3條流域性河道、6條城區(qū)骨干河道、29條重要區(qū)域性河道（含省級(jí)骨干河道），有國(guó)考斷面2個(gè)、省考斷面3個(gè)。周邊與金湖、盱眙等5個(gè)縣（區(qū)）接壤，境內(nèi)外往往因上下游、左右岸、干支流涉及不同行政區(qū)劃、部門(mén)，存在權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮的現(xiàn)象，不能形成共管、共治、共享合力，是河湖管理的薄弱環(huán)節(jié)。 2019年淮安市在洪澤區(qū)開(kāi)展三級(jí)跨界河道聯(lián)防共治精準(zhǔn)管護(hù)試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)一年試點(diǎn)，取得了積極成效。

1.3.1 創(chuàng)新模式，增加管護(hù)效能

（1）落實(shí)管護(hù)范圍、人員安排、保障機(jī)制等，年投入管護(hù)經(jīng)費(fèi)累計(jì)17.69萬(wàn)元， 落實(shí)管護(hù)人員13人，確保合作協(xié)議上各項(xiàng)工作的落地見(jiàn)效。

（2）主動(dòng)與相鄰縣（區(qū)）聯(lián)系，邀請(qǐng)一起巡查，協(xié)商管理機(jī)制，協(xié)調(diào)處置措施。

（3）共同解決問(wèn)題。針對(duì)河道不同情況提出不同解決方案，對(duì)于上下游河道保潔問(wèn)題，采取共同打撈方式，對(duì)于左右岸管理的河道，采取輪流管理機(jī)制，輪流保潔，周期一年。

1.3.2 強(qiáng)化支撐，化解監(jiān)管難題

投資30萬(wàn)元，實(shí)施“天眼”工程，安裝數(shù)字式視頻攝像頭和水質(zhì)監(jiān)控設(shè)備， 其中區(qū)級(jí)跨鎮(zhèn)河道一條、27.9km2，布置13個(gè)點(diǎn)位；鎮(zhèn)級(jí)跨村河道一條、8.01km，布置4個(gè)點(diǎn)位；2條村內(nèi)河道、4km，布置6個(gè)點(diǎn)位。視頻信號(hào)接入智慧河長(zhǎng)數(shù)據(jù)中心并安裝手機(jī)APP， 做到全天候?qū)崟r(shí)查詢(xún)。平臺(tái)由承建方提供3年質(zhì)保及運(yùn)維服務(wù)。 后期由系統(tǒng)建管方負(fù)責(zé)日常運(yùn)行維護(hù)管理工作，采用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式”，委托具備承擔(dān)能力的第三方單位進(jìn)行系統(tǒng)運(yùn)維，以保障系統(tǒng)的可靠穩(wěn)定運(yùn)行。

1.3.3 加強(qiáng)督考，健全工作機(jī)制

成立由區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)河長(zhǎng)辦、 五管辦及相關(guān)部門(mén)單位組成跨界河道督查考核專(zhuān)班，認(rèn)真開(kāi)展督查考核，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)下達(dá)整改通知書(shū)， 全年共下發(fā)整改通知86份，整改問(wèn)題292個(gè)，發(fā)布督查通報(bào)11期。

2 存在問(wèn)題

2.1 基層河長(zhǎng)履職意識(shí)不強(qiáng)，缺乏管理知識(shí)

2017年以來(lái)， 推進(jìn)河長(zhǎng)履職一直是河長(zhǎng)制工作重中之重。“三級(jí)”河長(zhǎng)從認(rèn)河、知河到治河逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，但基層河長(zhǎng)思想認(rèn)識(shí)還有不足，履職能力有待提高。

（1）交辦問(wèn)題少。 從日常督查中發(fā)現(xiàn)，基層河道仍然存在部分“兩違三亂”問(wèn)題，往往上級(jí)交辦才處理，缺乏積極性和主動(dòng)性，

（2）缺乏相關(guān)知識(shí)。部分基層河長(zhǎng)主動(dòng)學(xué)習(xí)不足，對(duì)涉及河道管理的相關(guān)知識(shí)不甚了解，對(duì)涉及的“兩違三亂”界定、管理范圍線(xiàn)等模糊不清，不能有效處置相關(guān)問(wèn)題。

（3）對(duì)河長(zhǎng)制辦公室認(rèn)識(shí)有偏差。部分基層河長(zhǎng)因河長(zhǎng)制辦公室設(shè)立在部門(mén)， 潛意識(shí)認(rèn)為河長(zhǎng)制是部門(mén)工作，弱化河長(zhǎng)制影響力。

2.2 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不完善，基層執(zhí)法缺失

河長(zhǎng)制工作成員單位在常態(tài)化管理中， 仍然存在各自為政的局面，在涉及重大問(wèn)題處理過(guò)程中，相互之間缺少溝通，部門(mén)之間相互配合不足；基層河長(zhǎng)協(xié)調(diào)區(qū)管相關(guān)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法難度大， 基層管理執(zhí)法權(quán)限有限， 全區(qū)沒(méi)有真正形成常態(tài)化的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，影響治理效果。

2.3 農(nóng)村污染治理不足，污水收集有“盲區(qū)”

在日常檢查中發(fā)現(xiàn)， 一些河道水質(zhì)仍然有水體污染事件，仍需加強(qiáng)管理。

（1）農(nóng)田面源污染嚴(yán)重。農(nóng)作物秸稈回收利用率不高，秸稈還田經(jīng)過(guò)農(nóng)田灌溉水浸泡，多項(xiàng)指標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)。 生態(tài)環(huán)境部門(mén)實(shí)驗(yàn)表明，泡水2d后氨氮、總磷和化學(xué)需氧量分析值均急劇上升； 相同量的稻草泡水水質(zhì)中污染物濃度值高于麥稈泡水；秸稈量越大，對(duì)水質(zhì)的影響越大；秸稈泡水時(shí)間越久，對(duì)水質(zhì)的影響越大，水色由黃變黑、發(fā)臭。 隨著農(nóng)田退水排入河道，影響河道水質(zhì)［2］。

（2）污水收集處理需提高。污水收集配套管網(wǎng)建設(shè)存在“盲區(qū)”，污水管網(wǎng)破損及錯(cuò)接、漏接、混接嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水管網(wǎng)“入戶(hù)難”“進(jìn)廠難”，污水處理設(shè)施低負(fù)荷運(yùn)行，設(shè)施有效運(yùn)行率偏低。秸稈泡水試驗(yàn)數(shù)據(jù)如表1。

表1 秸稈泡水試驗(yàn)

3 對(duì)策建議

洪澤區(qū)河長(zhǎng)制工作目前仍處于起步階段，對(duì)存在問(wèn)題，需要從頂層設(shè)計(jì)，不斷完善相關(guān)制度，充分發(fā)揮社會(huì)力量，形成河長(zhǎng)主導(dǎo)、各界廣泛參與的新格局。

3.1 綜合施策，彌補(bǔ)不足

3.1.1 提高河長(zhǎng)責(zé)任意識(shí)

提高各級(jí)河長(zhǎng)的責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格落實(shí)區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)河長(zhǎng)水資源保護(hù)目標(biāo)責(zé)任， 協(xié)調(diào)好不同級(jí)別河長(zhǎng)之間的工作和職責(zé)，各級(jí)河長(zhǎng)應(yīng)成為責(zé)任主體，將任務(wù)細(xì)化、實(shí)化，上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理和監(jiān)督，下級(jí)對(duì)上級(jí)進(jìn)行匯報(bào)和反饋，做到責(zé)任明確，使工作由虛變實(shí)。 鼓勵(lì)“五位一體”管護(hù)員爭(zhēng)做“民間河長(zhǎng)”，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并積極參與解決；完善區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)河長(zhǎng)考核激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化考核結(jié)果在人員提拔使用中運(yùn)用；完善河長(zhǎng)述職制度，河長(zhǎng)制工作納入年終考核［4-5］。

3.1.2 強(qiáng)化基層河長(zhǎng)履職培訓(xùn)

結(jié)合新一輪基層換屆選舉工作成果， 對(duì)河長(zhǎng)尤其基層河長(zhǎng)組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，區(qū)鎮(zhèn)（街道）河長(zhǎng)辦制定河湖長(zhǎng)制培訓(xùn)方案，落實(shí)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，增加培訓(xùn)頻次，提高培訓(xùn)質(zhì)量。

3.1.3 調(diào)整區(qū)鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦運(yùn)行模式

在河長(zhǎng)制制度設(shè)置中， 區(qū)級(jí)河長(zhǎng)制辦公室為常設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)在區(qū)水利局，成員單位容易將河長(zhǎng)制辦公室定位為部門(mén)單位，工作號(hào)召力削弱。應(yīng)結(jié)合日常工作，由政府辦分管的辦公室主任（常務(wù)副主任）直接主持河長(zhǎng)制日常工作；鎮(zhèn)（街道）河長(zhǎng)制日常工作，由各鎮(zhèn)（街道）黨政辦公室分管負(fù)責(zé)人直接主持；研究落實(shí)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)辦專(zhuān)崗專(zhuān)編問(wèn)題。

3.2 完善機(jī)制，加強(qiáng)引導(dǎo)

3.2.1 研究執(zhí)法力量下沉

結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)新一輪機(jī)構(gòu)改革， 區(qū)級(jí)各職能部門(mén)思考對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 統(tǒng)籌行政處罰、 行政強(qiáng)制、 行政征收等職權(quán)和執(zhí)法資源， 合理劃分執(zhí)法職責(zé)，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉。

3.2.2 提高基層執(zhí)法能力

加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)， 推進(jìn)執(zhí)法制度化、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；各鎮(zhèn)（街道）要完善執(zhí)法裝備，全面提升執(zhí)法效能，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，及時(shí)配合鎮(zhèn)、村級(jí)河長(zhǎng)工作，解決基層河湖交辦問(wèn)題整改過(guò)程中的執(zhí)法問(wèn)題，維護(hù)良好水事秩序。

3.2.3 引導(dǎo)群眾參與

通過(guò)群眾參與治理，可以把原來(lái)認(rèn)為“政府該干的事”看作是“自己該干的事”，從旁觀者轉(zhuǎn)換為參與者，形成“大家治河為大家”的良好氛圍，從而營(yíng)造全社會(huì)關(guān)愛(ài)河湖、珍惜河湖、保護(hù)河湖的濃厚氛圍［6］。

3.3 強(qiáng)化治理，消除污染

3.3.1 實(shí)施農(nóng)村污水治理

完善農(nóng)村污水處理設(shè)施， 提高涉農(nóng)行政村覆蓋率和農(nóng)戶(hù)覆蓋率， 爭(zhēng)取重點(diǎn)斷面匯水區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村生活污水全收集、全處置。農(nóng)村生活污水處理設(shè)施推行區(qū)級(jí)統(tǒng)一運(yùn)行管理，杜絕空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。 開(kāi)展清理“毛細(xì)血管”行動(dòng)，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，推動(dòng)水系連通，及時(shí)解決階段性污染問(wèn)題，不斷提升支流支浜水質(zhì)。

3.3.2 加大企業(yè)偷排處理力度

堅(jiān)持對(duì)偷排、漏排行為的“零容忍”，強(qiáng)化一體化智慧園區(qū)建設(shè)，通過(guò)智慧大數(shù)據(jù)平臺(tái)及時(shí)鎖定偷排、漏排企業(yè)， 加大對(duì)偷排漏排企業(yè)和重點(diǎn)污染企業(yè)環(huán)境違法行為的懲治力度，發(fā)現(xiàn)惡意偷排的，堅(jiān)決依法追究相關(guān)人員法律責(zé)任。

3.3.3 推進(jìn)秸稈離田

加強(qiáng)秸稈綜合利用研究，全面推廣新技術(shù)，促進(jìn)秸稈離田再利用，在促進(jìn)農(nóng)民增收同時(shí)，減少對(duì)河道水質(zhì)的影響。

4 結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制推行是一個(gè)在實(shí)踐中不斷完善的過(guò)程。針對(duì)基層河長(zhǎng)履職意識(shí)不強(qiáng)、 河湖長(zhǎng)生態(tài)環(huán)境基層執(zhí)法缺失及農(nóng)村污染治理三方面問(wèn)題， 有針對(duì)性地給出對(duì)策建議。不斷完善現(xiàn)有機(jī)制，充分發(fā)揮河長(zhǎng)制在洪澤區(qū)的管護(hù)作用， 做細(xì)抓實(shí)河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，確保洪澤區(qū)河長(zhǎng)制工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。