雷舒雅 黃佳琪

摘 要：我國(guó)近年來(lái)大力發(fā)展和推廣新能源汽車，為積極應(yīng)對(duì)首批新能源汽車廢舊電池退役潮的到來(lái)，在“碳達(dá)峰”、“碳中和”的政策的指導(dǎo)下，筆者對(duì)日本、美國(guó)、德國(guó)三國(guó)新能源汽車電池回收利用法律政策進(jìn)行分析，剖析日本完善的回收體系、美國(guó)完備的層級(jí)立法和德國(guó)明確的責(zé)任制度，并結(jié)合三國(guó)經(jīng)驗(yàn)，探索我國(guó)新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)的法律政策發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：國(guó)內(nèi)外對(duì)比研究 新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè) 法律政策

Abstract：In recent years， China has vigorously developed and promoted new energy vehicles. In order to actively respond to the arrival of the first wave of decommissioning of the first batch of new energy vehicles waste batteries， under the guidance of the “carbon peak” and “carbon neutral” policies， the author analyzes the laws and policies of the new energy vehicle battery recycling in Japan the United States and Germany， analyzes Japans perfect recycling system， the United States complete hierarchical legislation， and Germanys clear responsibility system， and combines the experience of the three countries to explore the laws and policies of Chinas new energy vehicle battery recycling industry development path.

Key words：domestic and foreign comparative research， new energy vehicle battery recycling industry， legal policy

1 背景

近年來(lái)，我國(guó)大力發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)，是我國(guó)新興的支柱性產(chǎn)業(yè)之一。從發(fā)展趨勢(shì)看，截至2021年6月底，全國(guó)新能源汽車保有量達(dá)603萬(wàn)輛，占汽車總量的2.06%，新能源汽車增量連續(xù)四年超過(guò)100萬(wàn)輛，發(fā)展勢(shì)頭迅猛。從環(huán)境保護(hù)看，我國(guó)高度重視二氧化碳的排放問(wèn)題。2020年9月，習(xí)近平總書(shū)記提出“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的政策。為解決傳統(tǒng)汽車排放的二氧化碳排放量大的情況，我國(guó)從2015年全面向普通消費(fèi)者推廣新能源汽車。從產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)看，我國(guó)早在1996年，就將電動(dòng)汽車列為“九五”期間國(guó)家重大產(chǎn)業(yè)工程項(xiàng)目。2001年新能源汽車研究項(xiàng)目被列入國(guó)家“十一五”期間“863”重大課題。我國(guó)一直在引導(dǎo)新能源汽車產(chǎn)業(yè)及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨后在一系列密集的扶持政策下，新能源汽車產(chǎn)業(yè)駛?cè)肟焖侔l(fā)展軌道。一段時(shí)間以來(lái)，隨著我國(guó)新能源汽車產(chǎn)銷兩旺，第一批新能源動(dòng)力電池進(jìn)入規(guī)?；艘燮冢瑩?jù)估計(jì)，2025年我國(guó)退役動(dòng)力電池將接近80萬(wàn)噸[1]。面對(duì)新能源汽車電池大量報(bào)廢而相關(guān)配套法律政策還未完善的現(xiàn)實(shí)狀況下，筆者將聚焦廢舊新能源汽車電池產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，分析日本、美國(guó)、德國(guó)的新能源汽車電池回收利用的相關(guān)法律政策，提出我國(guó)新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路。

2 日本、美國(guó)、德國(guó)新能源汽車電池回收利用法律政策研究

2.1 日本：回收體系完善

日本因資源相對(duì)匱乏，一直高度重視資源的重復(fù)利用及環(huán)境保護(hù)，在尚未發(fā)展新能源汽車等需要大型動(dòng)力電池之時(shí)，日本就較早地頒布涉足新能源動(dòng)力電池回收相關(guān)的法律法規(guī)。早在1993年日本頒布《環(huán)境基本法》，1994年日本有電池生產(chǎn)商自行采用電池回收計(jì)劃，嘗試建立起電池回收利用模式，實(shí)現(xiàn)從電池生產(chǎn)、銷售、回收、再生處理的流程。1997年日本制定《促進(jìn)新能源利用的特別措施法》，規(guī)定從事新能源和再生能源相關(guān)人員均負(fù)有推廣義務(wù)。2000年日本出臺(tái)政策要求生產(chǎn)鎳氫和鋰電池的日本生產(chǎn)企業(yè)對(duì)售出的電池進(jìn)行回收并二次處理，政府予以生產(chǎn)企業(yè)相應(yīng)補(bǔ)助。2000年頒布《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)法》，明確循環(huán)型社會(huì)的概念，建立形成循環(huán)型社會(huì)的推進(jìn)計(jì)劃和實(shí)施政策，加強(qiáng)循環(huán)反復(fù)使用，不輕易廢棄，通過(guò)分類回收，對(duì)廢棄物進(jìn)行加工形成再生品，并積極促進(jìn)對(duì)再生品的使用。2000年頒布《資源有效利用促進(jìn)法》提出制造企業(yè)應(yīng)履行生產(chǎn)的廢舊產(chǎn)品回收處理的責(zé)任，該費(fèi)用由消費(fèi)者承擔(dān)。建立收集循環(huán)系統(tǒng)，倡導(dǎo)使用者將廢棄電池送至專門回收?qǐng)鏊６坞姵禺a(chǎn)品的生產(chǎn)者及進(jìn)口商，應(yīng)建立再循環(huán)系統(tǒng)。日本從20世紀(jì)90年代開(kāi)始布局并逐步完善以“電池生產(chǎn)-銷售-回收-再生處理”的新能源汽車電池回收體系，起步時(shí)間早，自2000年以來(lái)，在建立循環(huán)型社會(huì)和大力發(fā)展新能源汽車下，日本通過(guò)積極的立法和鼓勵(lì)補(bǔ)助支持相關(guān)企業(yè)，形成了一套以環(huán)境基本法為基礎(chǔ)，循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)法為核心，各類綜合性或?qū)ｍ?xiàng)性回收利用法為具體實(shí)施的配套完善的新能源汽車電池回收利用法律體系。該體系由政府引導(dǎo)建立，地方出臺(tái)適合的地方性法規(guī)和政策補(bǔ)助促進(jìn)新能源汽車電池的回收與再利用。并且將電池的回收方案和回收體系交于回收企業(yè)自主制定，日本企業(yè)的新能源汽車電池回收商業(yè)化運(yùn)作成熟。

2.2 美國(guó)：層級(jí)立法完備

美國(guó)是最早頒布關(guān)于電池回收法的國(guó)家，早在1965年就頒布《固體廢物處置法案》，該法在修訂中將廢棄物管理由單純的清理擴(kuò)展為分類回收、綜合再利用的規(guī)劃?！顿Y源保護(hù)與回收利用法》是由1976年《固體廢物處置法案》經(jīng)過(guò)三次修訂轉(zhuǎn)換而來(lái)，該法規(guī)定廢棄的鎳鎘電池、汞電池和鉛酸蓄電池、鋰電池、氧化銀電池都屬于危險(xiǎn)廢棄物，要求對(duì)使用過(guò)程進(jìn)行跟蹤，相關(guān)處理、儲(chǔ)存和處置的工廠須有相關(guān)許可證。美國(guó)主要通過(guò)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法案對(duì)新能源汽車電池的回收進(jìn)行管理，再以市場(chǎng)監(jiān)管的方式，從聯(lián)邦-州-地方政府層層立法，形成一條較為完善的電池回收管理法律制度。首先，聯(lián)邦政府層面，1996年頒布的《含汞電池和充電電池管理法》鼓勵(lì)電池回收。對(duì)各類電池的標(biāo)簽提出要求，須使用統(tǒng)一制定的標(biāo)識(shí)。在生產(chǎn)、運(yùn)輸、貯存等環(huán)節(jié)也作規(guī)定。其次，州政府層面，編制和實(shí)施州的電池等廢物管理計(jì)劃，要求電池協(xié)會(huì)對(duì)消費(fèi)者、生產(chǎn)者、批發(fā)商等不同對(duì)象的相關(guān)責(zé)任義務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。地方政府層面，采取具體政策激勵(lì)措施，鼓勵(lì)回收方和消費(fèi)者對(duì)新能源汽車等電池的回收再利用。美國(guó)通過(guò)聯(lián)邦、州、地方層層遞進(jìn)，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況來(lái)制定地方的政策。美國(guó)立法上從聯(lián)邦、州、地方三個(gè)層級(jí)進(jìn)行立法，不同層級(jí)側(cè)重不同，聯(lián)邦層級(jí)立法主要是控制和監(jiān)管，州層級(jí)立法主要規(guī)定了電池回收等相關(guān)各方的責(zé)任和義務(wù)，在地方層級(jí)主要側(cè)重市民對(duì)新能源汽車等電池回收的具體義務(wù)和獎(jiǎng)懲辦法，建立起了較完善的電池回收管理法律制度。

2.3 德國(guó)：責(zé)任制度明確

德國(guó)環(huán)保法中主要原則一是以預(yù)防為主，倡導(dǎo)以預(yù)防性保護(hù)措施和治理為主要內(nèi)容;二是共同合作，無(wú)論公民、組織還是政府，都應(yīng)參與;三是歸責(zé)原則以引起者負(fù)擔(dān)為準(zhǔn)，即生產(chǎn)者、消費(fèi)者等污染制造者承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。德國(guó)先后頒布一系列法律法規(guī)，致力于環(huán)境保護(hù)。1994年德國(guó)頒布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物法》，該法確立了“避免生產(chǎn)-循環(huán)使用-最終處理”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則。于1997年頒布《報(bào)廢汽車條例》規(guī)定回收義務(wù)，即制造商和進(jìn)口商有義務(wù)免費(fèi)回收所出售的車輛，舊車只允許委托給受承認(rèn)的接受點(diǎn)、回收點(diǎn)和拆解廠進(jìn)行處理。2009年頒布的《電池法》要求電池進(jìn)行回收處理，該法明確規(guī)定了制造商、經(jīng)銷商、回收機(jī)構(gòu)、監(jiān)督部門的義務(wù)責(zé)任，確定了違反該法的行政處罰責(zé)任。最新修訂的《電池法》于2021年正式施行，新增強(qiáng)制注冊(cè)原則，針對(duì)計(jì)劃首次以商業(yè)方式將電池推向德國(guó)市場(chǎng)的生產(chǎn)商和經(jīng)銷商。德國(guó)新能源汽車的發(fā)展與國(guó)內(nèi)基本同步，但其憑借對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的重視和完善的報(bào)廢汽車回收利用體系，從起步就開(kāi)始重視對(duì)動(dòng)力電池的回收利用[2]。德國(guó)對(duì)新能源汽車動(dòng)力電池回收主要采用生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，相比美國(guó)，德國(guó)生產(chǎn)者的責(zé)任延伸更廣、市場(chǎng)準(zhǔn)入資格更加嚴(yán)格、回收的網(wǎng)點(diǎn)更全面。

3 我國(guó)新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)的法律政策發(fā)展思路

3.1 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)，制定專項(xiàng)法律

我國(guó)目前對(duì)新能源汽車電池回收乃至電池回收產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域無(wú)專門針對(duì)性的法律。我國(guó)涉及到電池回收相關(guān)的法律多為環(huán)境保護(hù)類的綜合性法律，內(nèi)容寬泛且相對(duì)較基礎(chǔ)，多為原則性規(guī)定。例如《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》是與新能源汽車電池回收聯(lián)系度最緊密的法律之一。該法從監(jiān)督管理、工業(yè)固體廢物、生活垃圾、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物等、危險(xiǎn)廢物、保障措施及法律責(zé)任這八個(gè)內(nèi)容進(jìn)行分析。該法律中未對(duì)廢舊新能源動(dòng)力電池的回收作出明確規(guī)定，而是從大范圍出發(fā)，要求防治固體廢物污染環(huán)境應(yīng)堅(jiān)持污染擔(dān)責(zé)的基本原則，提出產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位應(yīng)當(dāng)建立健全工業(yè)固體廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置全過(guò)程的污染環(huán)境防治責(zé)任制度。對(duì)于新能源汽車而言，作為新能源，其受環(huán)境資源法的調(diào)整，但是作為新興產(chǎn)業(yè)，又涉及國(guó)家政策、經(jīng)濟(jì)法學(xué)的規(guī)制[3]。因此，僅靠環(huán)境保護(hù)類法律不足以支撐新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)新能源電池?zé)o統(tǒng)一立法，多以政策性文件為主，法的效力層級(jí)較低，關(guān)于新能源汽車動(dòng)力電池回收的文件主要由工信部、國(guó)家能源局、商務(wù)部等部門進(jìn)行頒布，主要執(zhí)行部門為工信部。各部門頒布的多是無(wú)強(qiáng)制性的新能源電池相關(guān)的政策性文件，且存在政策性文件、規(guī)范之間交叉的情況。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)，制定專項(xiàng)法律，確保新能源汽車電池回收乃至整個(gè)電池回收行業(yè)能有序發(fā)展，使環(huán)境保護(hù)能真正有效的落實(shí)。

3.2 加快我國(guó)新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)上下鏈的法律政策體系建設(shè)

中國(guó)廢舊新能源電池回收產(chǎn)業(yè)屬起步階段，從產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)說(shuō)，雖已初步形成上下游聯(lián)動(dòng)，但無(wú)論是電池回收的法律層面還是電池回收再利用的經(jīng)濟(jì)層面，均未形成完整的體系。從法律體系層面，應(yīng)不斷加強(qiáng)立法工作，根據(jù)實(shí)際情況層層立法，上位法指導(dǎo)下位法，形成有指導(dǎo)原則、有具體約束和管制辦法的完整法律體系。從執(zhí)法與監(jiān)管層面，新能源電池回收涉及我國(guó)工信部、國(guó)家能源局、商務(wù)部、市場(chǎng)監(jiān)督管理局等多部門。相關(guān)職能部門應(yīng)明確劃分各自監(jiān)管內(nèi)容，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，定期開(kāi)展聯(lián)合檢查任務(wù)，改變目前監(jiān)管難度大、執(zhí)法難度高的問(wèn)題。從技術(shù)層面，新能源汽車電池回收企業(yè)應(yīng)與高校、科研院所加強(qiáng)合作，針對(duì)電池領(lǐng)域的技術(shù)難關(guān)，加強(qiáng)研發(fā)投入力度和智力支持，實(shí)現(xiàn)研發(fā)方向與需求相匹配，不斷提升我國(guó)新能源汽車電池回收拆解能力和再利用水平。從環(huán)境保護(hù)層面，需要不斷分類細(xì)化環(huán)境保護(hù)及明確具體措施，如需要針對(duì)新能源汽車電池清潔生產(chǎn)、清潔回收、多次利用與報(bào)廢提出具體參數(shù)要求和操作步驟，落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。從經(jīng)濟(jì)層面，開(kāi)發(fā)推進(jìn)適合我國(guó)不同地區(qū)的新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)的商業(yè)模式，構(gòu)建上下游產(chǎn)業(yè)一體化聯(lián)合發(fā)展的態(tài)勢(shì)，將新能源汽車生產(chǎn)、銷售、諸如電池回收等配套服務(wù)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成緊密合作、具備優(yōu)勢(shì)的上下鏈產(chǎn)業(yè)。只有加快我國(guó)新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)上下鏈的法律政策體系建設(shè)，才能更好地促進(jìn)我國(guó)新能源汽車電池產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

3.3 明確電池回收過(guò)程責(zé)任和各主體責(zé)任

我國(guó)的動(dòng)力電池回收體系與德國(guó)較為相似，主要采用生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。我國(guó)的新能源汽車電池初次生產(chǎn)使用由生產(chǎn)電池企業(yè)承擔(dān)責(zé)任?；厥赵倮铆h(huán)節(jié)則是主要由梯次利用企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。2021年，由工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局五部門聯(lián)合頒布的《新能源汽車動(dòng)力蓄電池梯次利用管理辦法》中，規(guī)定梯次利用企業(yè)應(yīng)履行主體責(zé)任，落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，保障本企業(yè)生產(chǎn)的梯次產(chǎn)品質(zhì)量，以及報(bào)廢后的規(guī)范回收和環(huán)保處置。我國(guó)應(yīng)落實(shí)新能源汽車電池在生產(chǎn)、銷售、回收、再利用及報(bào)廢等過(guò)程中每個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任與義務(wù)，并在立法中予以體現(xiàn)。目前關(guān)于新能源汽車電池回收利用的政策性文件和規(guī)范已出臺(tái)不少，對(duì)電池生產(chǎn)企業(yè)、梯次利用企業(yè)有較詳細(xì)的責(zé)任規(guī)定，但對(duì)消費(fèi)者即汽車電池實(shí)際使用者個(gè)人沒(méi)有明確的規(guī)定，因此未能有效地調(diào)動(dòng)消費(fèi)者參與電池回收的過(guò)程中。對(duì)于不同類型的主體，所涉及的生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者和回收企業(yè)需要承擔(dān)不同的責(zé)任，生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)確保設(shè)計(jì)合理、技術(shù)和材料不低于相關(guān)國(guó)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。掌握新能源汽車電池的生命周期、運(yùn)行狀況，可附著跟蹤系統(tǒng)或定期回訪，記錄電池使用情況，方便后續(xù)電池更換和回收。消費(fèi)者應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)回收義務(wù)，將廢舊新能源動(dòng)力電池交到指定回收地點(diǎn)或者回收者手中，能有效防止新能源汽車電池對(duì)環(huán)境造成的污染。新能源汽車電池回收相關(guān)的企業(yè)在電池生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、回收、報(bào)廢等全過(guò)程進(jìn)行應(yīng)信息采集，建立合理的企業(yè)溯源體制，并嚴(yán)格按不低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行和處理。有監(jiān)管職責(zé)的部門應(yīng)建立基本框架較為完善的溯源平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)的行為監(jiān)管及懲處力度。同時(shí)加強(qiáng)電池回收相關(guān)的知識(shí)普及，加大回收宣傳力度，將知識(shí)普及和宣傳責(zé)任落實(shí)到具體部門和單位，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

發(fā)展新能源汽車是“雙碳目標(biāo)”下的必然趨勢(shì)，能有效地減少交通行業(yè)的碳排放量。發(fā)展新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)，能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)綠色、環(huán)保、低碳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。與日本、美國(guó)、德國(guó)相比，我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)起步晚，相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)如電池回收產(chǎn)業(yè)更是剛剛起步。研究國(guó)外的新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)法律政策，有效借鑒其優(yōu)勢(shì)，探索一套符合我國(guó)國(guó)情的法律政策體系，才能更好地助力新能源汽車行業(yè)的發(fā)展。

[基金項(xiàng)目]2021年度龍泉驛區(qū)科技計(jì)劃項(xiàng)目“新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：LQXKJ-KJXM-2021-043）。

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作者簡(jiǎn)介

雷舒雅：（1991.08—），女，漢族，成都大學(xué)法學(xué)院，實(shí)驗(yàn)師，碩士。研究方向：經(jīng)濟(jì)法、產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)。

黃佳琪：（2000.12—），女，漢族，成都大學(xué)商學(xué)院，本科在讀。研究方向：審計(jì)學(xué)。