發(fā)達國家養(yǎng)老金融經(jīng)驗及借鑒

■ 林 旻

（中國人民銀行漳州市中心支行 福建漳州 363000）

一、我國人口老齡化發(fā)展趨勢

目前，我國人口老齡化呈現(xiàn)發(fā)展進程加快、比例逐年提升的趨勢。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2019年末，我國總?cè)丝跒?4億人，其中60歲以上人口為2.54億人，占總?cè)丝诒壤?8.1%，65歲以上人口為1.76億人，占總?cè)丝诒壤?2.6%，預(yù)計到2050年我國60歲以上人口占比將超三分之一。人口老齡化問題已成為當前乃至未來一段時期內(nèi)，我國應(yīng)對勞動力短缺、提升經(jīng)濟增長潛力必然面臨的現(xiàn)實問題（見圖1，圖2）。

圖1 2015-2019年我國不同年齡結(jié)構(gòu)層人數(shù)情況

圖2 2015-2019年我國不同年齡結(jié)構(gòu)層占比情況

二、我國養(yǎng)老金融的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

養(yǎng)老金融最早被提及，見英國學者Blake（2006）撰寫的《養(yǎng)老金金融學》。而后，國內(nèi)學者賀強（2011）、楊燕綏（2014）等人在此基礎(chǔ)上對養(yǎng)老金融的內(nèi)涵進行了外延上的擴展。其中，董克用、孫博（2015）基于學者的研究結(jié)論進一步細化了養(yǎng)老金融的內(nèi)涵范圍，指出養(yǎng)老金融是指在人口老齡化趨勢日益加劇的背景下，為有效應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，出于人們養(yǎng)老需求而開展的金融活動的總和，主要包括養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老服務(wù)金融和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融三大方面（見下表1）。

表1 國內(nèi)外不同學者對于“養(yǎng)老金融”的定義和范圍

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1.養(yǎng)老金金融邁入新軌道。一方面，養(yǎng)老金體系改革持續(xù)推進。2015年養(yǎng)老保險“雙軌制”實現(xiàn)并軌，而后基本養(yǎng)老保險基金允許進入資本市場分享投資紅利，我國養(yǎng)老金制度改革步伐持續(xù)向前。尤其是2017年以來，養(yǎng)老保險新政等系列政策相繼出臺，為完善我國養(yǎng)老金體系提供了有力的政策保障。另一方面，基本養(yǎng)老金穩(wěn)定發(fā)展，補充養(yǎng)老邁入新階段。2019年，全國基本養(yǎng)老保險基金總收入5.70萬億元，同比增長3.67%；至2019年底，社?；鹳Y產(chǎn)總額2.63萬億元，同比增長17.59%；企業(yè)年金實際運作資產(chǎn)規(guī)模1.77萬億元，同比大幅增長21.98%（見圖3）。

圖3 2015-2019年我國養(yǎng)老金金融發(fā)展情況

2.養(yǎng)老服務(wù)金融成效初顯。一方面，政府部門相繼出臺政策措施，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)金融。近年來，隨著老齡化社會進程的加快，為應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)，讓廣大老年人“老有所養(yǎng)”，我國高度重視養(yǎng)老服務(wù)金融的重要支撐作用，相繼制定養(yǎng)老保險、適老金融服務(wù)等一系列支持政策，加快普及養(yǎng)老服務(wù)金融。另一方面，廣泛探索實踐，發(fā)展多元化養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品。在政策的鼓勵與支持下，銀行、保險、信托、基金等金融機構(gòu)加快探索實踐步伐，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品，如銀行推出的養(yǎng)老理財產(chǎn)品，保險公司推出的商業(yè)養(yǎng)老年金產(chǎn)品，基金公司推出的養(yǎng)老目標基金等，不斷推動養(yǎng)老服務(wù)金融多元化發(fā)展。

3.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融持續(xù)發(fā)力。政府部門出臺系列支持政策，鼓勵因地適宜發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，逐步形成政策性與市場性金融工具雙輪驅(qū)動的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。近年來，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，逐步從分散、初始階段向規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化階段邁進，社會化養(yǎng)老機構(gòu)逐漸增加，資金投入持續(xù)加大，符合我國發(fā)展實際、可持續(xù)的養(yǎng)老商業(yè)模式正在形成，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成熟度不斷提高。

（二）存在問題

1.養(yǎng)老金體系發(fā)展不平衡。目前，我國養(yǎng)老金體系為三支柱模式，其中以第一支柱基本養(yǎng)老金為主導，二、三支柱（年金和稅延養(yǎng)老金）為補充。據(jù)《中國養(yǎng)老金融發(fā)展報告（2019）》披露，2019年我國三支柱養(yǎng)老金規(guī)?？傆?.10萬億元，占GDP的比重為7.89%。其中，年金和稅延養(yǎng)老金規(guī)模分別為1.48萬億元和0.7億元，補充養(yǎng)老金占總養(yǎng)老金的比重僅為20.85%，占GDP的比重不到2%，大部分國民退休后的養(yǎng)老保障只能依靠第一支柱的基本養(yǎng)老資金。這主要是源于我國年金、稅延養(yǎng)老金等二三支柱補充養(yǎng)老金的發(fā)展起步相對較晚，且重視程度不夠，個人養(yǎng)老試點工作存在明顯不足，如稅收優(yōu)惠力度有限、參與產(chǎn)品范圍不足等問題較為突出。

2.政策、市場環(huán)境有待優(yōu)化。近年來，一系列養(yǎng)老金融政策相繼出臺，但從總體上來看較為分散且宏觀，缺少專門針對養(yǎng)老服務(wù)金融的具體法規(guī)和詳細的操作指引或?qū)嵤┘殑t，各部門針對相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品制定的一些政策多適用于部分產(chǎn)品，相關(guān)行業(yè)也僅能在有限的領(lǐng)域中探索實踐，政策的落實實施效果受限，養(yǎng)老服務(wù)金融業(yè)態(tài)發(fā)展尚不成熟。

3.養(yǎng)老服務(wù)金融有效供給不足。一方面，現(xiàn)有產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象凸顯。隨著養(yǎng)老金融的發(fā)展，近年來銀行、保險等金融機構(gòu)基于養(yǎng)老服務(wù)金融市場價值，推出諸多養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品，但從整體看，大多都是基于“養(yǎng)老”旗幟下的同質(zhì)化產(chǎn)品，市場需求導向較弱。另一方面，缺乏中長期類產(chǎn)品，養(yǎng)老長期投資空間有限?，F(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品多為短期類產(chǎn)品，其中銀行產(chǎn)品投資平均期限為163天，保險以1~2年封閉式產(chǎn)品為主，基金多為開放式產(chǎn)品。我國中長期養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品缺乏的事實，一定程度影響了養(yǎng)老產(chǎn)品的長期投資空間。

三、世界主要發(fā)達國家養(yǎng)老金融發(fā)展模式

（一）美國:“以房養(yǎng)老”為主的多元養(yǎng)老體系

1875年，美國運通公司建立了世界上首個私營養(yǎng)老金；1935年，美國出臺《社會保障法》，建立了現(xiàn)行的由三大支柱構(gòu)成的社會保障體系。之后，美國養(yǎng)老金融行業(yè)基于私營養(yǎng)老金的發(fā)展和壯大經(jīng)歷了爆發(fā)性增長。

1.制定社會、企業(yè)、個人三大養(yǎng)老計劃。一是社會保障計劃。由政府強制執(zhí)行的居民退休最基本生活保障計劃，以社會保障稅為主要收入來源，僅能投資于固定類國債，年收益率趨穩(wěn)于5%左右，服務(wù)對象覆蓋九成以上的美國人口。二是企業(yè)養(yǎng)老金計劃。由企業(yè)員工自主選擇是否參加，其中最為著名的是401（K）計劃。該計劃由企業(yè)和員工雙方一同承擔退休福利，相關(guān)資金主要投資于股票基金，由員工自主選擇投資項目，承擔投資風險。三是個人儲蓄養(yǎng)老金計劃，由員工個人自愿出資加入，如個人退休賬戶，能夠保障401（K）計劃沒有覆蓋到的員工。401（K）計劃與個人退休賬戶作為對社會保障計劃的補充，員工參加任意一項均可以享受稅收優(yōu)惠政策。

2.提供多層次、多樣化養(yǎng)老金融產(chǎn)品。一是住房反向抵押貸款模式。該模式又稱“以房養(yǎng)老”模式，主要包括房產(chǎn)價值轉(zhuǎn)換抵押貸款、住房持有者貸款以及財務(wù)自由貸款等模式。二是長期護理保險制度。當被保險人因年老、疾病、傷殘等造成生活部分或全部不能自理時，可由醫(yī)療機構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)，保險公司根據(jù)實際情況支付全部或部分專業(yè)護理費用，被保險人也可選擇長期醫(yī)療服務(wù)、家庭護理等其他服務(wù)滿足自身需求。三是建立生命周期基金。投資者只需選擇一個與自己預(yù)計退休日期最接近的生命周期基金產(chǎn)品，后續(xù)一切事務(wù)均可交給基金管理人代為操作。

（二）英國:基于法律保障的福利型養(yǎng)老金制度

1908年，英國出臺《養(yǎng)老金法案》，明確國家有保障低收入老年人生活的義務(wù)；1986年、2000年《社會保障法案》《金融服務(wù)和市場法案》相繼通過，2008年《養(yǎng)老金法案》出臺，而后自2012年起的八年間，英國實現(xiàn)了企業(yè)年金從自主加入到強制性計劃的過渡，基礎(chǔ)養(yǎng)老保障制度不斷完善。

1.構(gòu)建國家、企業(yè)和個人三支柱養(yǎng)老體系。一是國家養(yǎng)老金計劃。以國家財政、企業(yè)和員工的強制性繳費為主要資金來源，對于符合條件的全部納稅人，由國家提供基本養(yǎng)老金。該計劃結(jié)余資金嚴格禁止投資股票市場，全部用于購買國債或存入銀行。二是企業(yè)養(yǎng)老金計劃。監(jiān)管模式遵循謹慎人規(guī)則，允許投資股票市場，但需執(zhí)行嚴格的信息披露，主要模式有DB（確定收益型)、DC(確定繳費型)和兩者混合型三種。其中DB模式由企業(yè)繳費，DC模式由企業(yè)和員工一起繳費，員工可以選擇多繳，擁有較高的選擇自由。三是個人養(yǎng)老金計劃。該計劃由私人養(yǎng)老金計劃和個人儲蓄賬戶構(gòu)成，所有人均可以參加，其中私人養(yǎng)老金繳費金額可自主選擇。

2.居家養(yǎng)老模式和資產(chǎn)釋放計劃為主要產(chǎn)品及服務(wù)。一是居家養(yǎng)老模式。由政府直接管理，以長期居家但行動不便的老年人為主要服務(wù)對象，執(zhí)行“申請服務(wù)—評估—計劃—干預(yù)—評估”的流程管理。居家老人被列入服務(wù)對象后，可以免費享受由公立機構(gòu)、慈善機構(gòu)提供的，如穿衣做飯保潔等日常生活服務(wù)，以及注射等要求不高的醫(yī)療服務(wù)等。二是資產(chǎn)釋放計劃。該計劃初始想法認為，在理想情況下股票和債券收益率高于貸款利率，因此最初在設(shè)計產(chǎn)品時未考慮“無追索權(quán)保證”條款，借款人申請后獲得的是股票和債券。但實際情況往往事與愿違，因股市和債市長期低迷不振，許多投資者收益受損，一定程度打擊了社會大眾購買該項計劃的積極性。為此，政府修訂資產(chǎn)釋放計劃，推出了適應(yīng)市場需求的終身抵押貸款、住房轉(zhuǎn)換計劃等產(chǎn)品，取得了較好成效。

（三）日本:以雄厚經(jīng)濟為基礎(chǔ)的立體養(yǎng)老體系

1963 年，日本出臺有“老人憲章”之稱的《老人福利法》，是日本首部關(guān)于養(yǎng)老的法律，從此拉開了日本社會化養(yǎng)老的序幕，并逐步形成以財政為主導、以社會為主體的養(yǎng)老供給體系。

1.建立政府、企業(yè)和個人三支柱養(yǎng)老體系。一是雙層公共養(yǎng)老保險制度。第一層是國民年金，由國家強制執(zhí)行，涵蓋所有20歲以上60歲以下、在日本享有居住權(quán)的全體居民；第二層是與收入相關(guān)的厚生年金和共濟年金，即在參考國民年金的基礎(chǔ)上，依照不同身份執(zhí)行差異化年金制度，其中企業(yè)雇員加入厚生年金，公務(wù)員加入共濟年金。二是企業(yè)養(yǎng)老金制度。由企業(yè)和員工共同承擔，員工從其年金中轉(zhuǎn)出3.5%構(gòu)成第二支柱的退休補貼金，退休后可選擇申請一次性或按月支取。三是個人儲蓄養(yǎng)老金制度。屬于個人全額出資的養(yǎng)老保險，完全由個人自主選擇購買。

2.實行長期護理保險制度+住房反向抵押貸款模式。一是實行長期護理保險制度?；谌毡纠淆g化程度在世界居前的現(xiàn)狀，形成以“居家—社會型”模式和以“年金—醫(yī)療—護理”為主的綜合養(yǎng)老體系。與美國長期護理保險制度相比，后者屬于商業(yè)保險產(chǎn)品，政府只提供稅收優(yōu)惠和制度保障；前者則屬于政府社會保障體系的一部分，為40歲以上的日本公民強制購買，按照年齡段階梯式繳納保費。二是采用住房反向抵押貸款模式。貸款人通過抵押名下房產(chǎn)向金融機構(gòu)申請貸款。

四、對策建議

（一）加快頂層設(shè)計，優(yōu)化第三支柱試點改革

當前我國第三支柱個人養(yǎng)老金試點在實施及操作上仍存在不足。根據(jù)2018年《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，在試點結(jié)束后，將根據(jù)試點情況，擴大金融機構(gòu)和產(chǎn)品的參與范圍，增加個人商業(yè)養(yǎng)老賬戶的投資產(chǎn)品。而從發(fā)達國家實踐經(jīng)驗看，第三支柱的設(shè)計主要包括稅收優(yōu)惠、賬戶制度、投資產(chǎn)品等核心要素，因此建議借鑒吸收發(fā)達國家經(jīng)驗，結(jié)合我國發(fā)展實際，優(yōu)化第三支柱試點改革：一是以賬戶制為基礎(chǔ)，對第三支柱賬戶資金給予稅收優(yōu)惠；二是完善企業(yè)和員工共同負擔退休福利的專項賬戶，明確企業(yè)繳入資金，且對雇員提供年金稅費遞延優(yōu)惠，并將賬戶投資權(quán)利返還企業(yè)和雇員；三是加快第三支柱頂層設(shè)計，進一步完善稅收優(yōu)惠方式和力度，鼓勵多樣化投資產(chǎn)品，優(yōu)化我國養(yǎng)老金投資體系。

（二）加強政策輔助，強化養(yǎng)老制度保障

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金融政策，主要體現(xiàn)在宏觀指導層面，缺乏清晰、具體、可操作的配套細則，不利于養(yǎng)老金融的發(fā)展。一方面，應(yīng)借鑒發(fā)達國家的先行經(jīng)驗，完善相關(guān)法律，為養(yǎng)老金融提供法律支持與保障。另一方面，結(jié)合我國當下養(yǎng)老金融的發(fā)展方向，出臺相關(guān)配套實施細則，如設(shè)立政府引導基金、財政貼息等，完善養(yǎng)老保障制度，為金融機構(gòu)發(fā)展養(yǎng)老金融提供良好的政策環(huán)境。

（三）創(chuàng)新養(yǎng)老產(chǎn)品，提升養(yǎng)老金融有效供給

我國現(xiàn)有的養(yǎng)老產(chǎn)品存在同質(zhì)化嚴重、缺乏中長期類產(chǎn)品等問題，一定程度限制了養(yǎng)老金融的有效供給。因此，一方面，應(yīng)根據(jù)老年群體的實際需求，鼓勵銀行、保險等機構(gòu)有針對性地開發(fā)養(yǎng)老金融產(chǎn)品，滿足多元化的養(yǎng)老金融需求。另一方面，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新養(yǎng)老保險產(chǎn)品，實行長期護理保險制度，并提供多樣化的保障性服務(wù)，充分發(fā)揮養(yǎng)老金長期投資的優(yōu)勢。