翟磊 趙紫涵

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

0 引言

自然資源管理與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要性不言而喻。隨著我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的逐步確立，資源使用權(quán)和所有權(quán)的分離為社會(huì)資本進(jìn)入保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目提供了合法性前提。但目前相關(guān)研究成果極為有限，學(xué)者們僅基于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的角度，從監(jiān)管缺失和配套措施不足導(dǎo)致市場(chǎng)化程度有限的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，結(jié)合我國(guó)20多年來生態(tài)保護(hù)修復(fù)的項(xiàng)目治理成效，提供了“信用”交易、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、綠色金融、多元基金模式、公益參與模式等解決資金瓶頸的現(xiàn)實(shí)方案[1-2]，并提出進(jìn)一步明晰社會(huì)資本的權(quán)責(zé)范圍與規(guī)范性配套制度等方面的政策建議。

綜合國(guó)內(nèi)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的既有研究和實(shí)踐，我國(guó)社會(huì)資本參與該項(xiàng)目的進(jìn)一步研究空間體現(xiàn)在：一是深入研究生態(tài)系統(tǒng)一體化保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的運(yùn)作模式。就已有研究來看，大多基于礦山，部分提及海洋，其他生態(tài)資源暫未涉及。而生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目是完整的系統(tǒng)性工程，亟須構(gòu)建一體化的項(xiàng)目集成模式。二是進(jìn)一步探索生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的多元投資和政策供給路徑。我國(guó)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目大部分仍然依賴財(cái)政資金的補(bǔ)貼和投入，亟須拓展多元融資渠道，獲得持續(xù)充裕的資金來源。

綜上所述，本文結(jié)合我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的價(jià)值特征，探究社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的主要模式，解決長(zhǎng)久以來生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目資金缺口和社會(huì)參與不足的問題。

1 社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的邏輯前提

生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目是生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)因素的動(dòng)態(tài)作用過程[3]。一方面，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的目標(biāo)(如脫貧解困和鄉(xiāng)村振興)逐漸被附加于生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，在恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能的同時(shí)，還要改善環(huán)境質(zhì)量和增進(jìn)人類福祉[4]；另一方面，由于許多生態(tài)系統(tǒng)退化問題的根源在于人類的不可持續(xù)活動(dòng)(如耕種坡地造成的土地退化)，生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)更需要?jiǎng)訂T全社會(huì)來實(shí)現(xiàn)[5]。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目既包括自然環(huán)境的系統(tǒng)修復(fù)，又包括城市、交通、工礦等生產(chǎn)生活區(qū)的人工生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)[6]，是一項(xiàng)涉及面廣、投入量大的系統(tǒng)工程，需要建立高效、完整、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金鏈。在發(fā)揮生態(tài)效益的前提下注入社會(huì)資本，不僅能減輕政府的財(cái)政壓力，還能拓展生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)范圍，實(shí)現(xiàn)改善恢復(fù)與保值增值的“雙贏”。其中一個(gè)重要的問題在于，在保證國(guó)家作為資源所有者權(quán)益的前提下，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源向資產(chǎn)與資本的轉(zhuǎn)換，進(jìn)而鼓勵(lì)社會(huì)的責(zé)任共擔(dān)與共同參與。

1.1 生態(tài)資源資產(chǎn)化

生態(tài)資源是人類賴以生存的重要公共資源。生態(tài)資源包括生態(tài)系統(tǒng)中有形的物質(zhì)產(chǎn)品和無形的服務(wù)產(chǎn)品，具有多樣性和復(fù)合性、動(dòng)態(tài)性和外部性。高吉喜等[7]認(rèn)為資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)需要同時(shí)具備使用上的稀缺性、產(chǎn)權(quán)上的確定性和經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值性三方面特性。生態(tài)資源的有限性與需求的無限性矛盾表現(xiàn)出生態(tài)資源在使用上是具有稀缺性的公共產(chǎn)品；產(chǎn)權(quán)的確定性是社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)項(xiàng)目的合法性前提和權(quán)屬依據(jù)；稀缺的生態(tài)資源又導(dǎo)致生態(tài)資源所有者權(quán)益的改變，從而將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)。

1.2 生態(tài)資產(chǎn)資本化

生態(tài)資本是生態(tài)資產(chǎn)借助資本運(yùn)作或市場(chǎng)投資，通過交易補(bǔ)償生態(tài)資源的實(shí)際價(jià)值和潛在價(jià)值，進(jìn)而形成完整資本化體系的過程[8]。正是這個(gè)過程實(shí)現(xiàn)了生態(tài)資源從生態(tài)資產(chǎn)，進(jìn)而向生態(tài)資本的轉(zhuǎn)化。

2 社會(huì)資本適宜參與的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目類型

2.1 生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的價(jià)值屬性

20世紀(jì)80年代，生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展將社會(huì)生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效益緊密聯(lián)系。因此，生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，不是只有單一途徑。推此即彼，可以歸納出生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的兩重價(jià)值屬性，即經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性與非經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性。

2.1.1 經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性

生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值來自生態(tài)產(chǎn)品本身原有的生產(chǎn)功能和供給服務(wù)提供的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。依托于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，通過延長(zhǎng)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)加工鏈的方式增加項(xiàng)目產(chǎn)能效益，將良好的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、資源使用權(quán)益流轉(zhuǎn)、土地指標(biāo)交易等方式創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，助力生態(tài)有機(jī)產(chǎn)品的提質(zhì)增效和增產(chǎn)增收。

2.1.2 非經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性

生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施不僅與生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)，還與社會(huì)系統(tǒng)密切相關(guān)。一方面，生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的生態(tài)價(jià)值來自提高生態(tài)系統(tǒng)自身調(diào)節(jié)能力，維持良性循環(huán)和能量交換，保證在水源涵養(yǎng)、固碳釋氧、土壤保持等方面發(fā)揮可持續(xù)的功能效益；另一方面，良好的生態(tài)環(huán)境體驗(yàn)對(duì)于緩解精神壓力、塑造文化認(rèn)同、促進(jìn)自我實(shí)現(xiàn)和增強(qiáng)社會(huì)凝聚力等方面也具有重要作用[9-10]。

2.2 生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的類型比較

盡管從生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估的角度來看，二者是相互獨(dú)立的判斷指標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)價(jià)值與非經(jīng)濟(jì)價(jià)值維度并不是“非此即彼”的相互拮抗和彼此替代的關(guān)系。本節(jié)進(jìn)一步對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行分類，對(duì)應(yīng)設(shè)置不同類型的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，見表1。

表1 生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的不同類型及價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑

2.2.1 依賴財(cái)政資金的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目

依賴財(cái)政資金的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目是具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的純公共項(xiàng)目，如自然保護(hù)地項(xiàng)目、生物多樣性保護(hù)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)公共空間綠化項(xiàng)目等。該項(xiàng)目公益性突出，受眾無差別享有、消費(fèi)和受益，因而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則，強(qiáng)化政府的規(guī)劃管控和財(cái)政支持。

2.2.2 社會(huì)資本參與的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目

準(zhǔn)生態(tài)公共項(xiàng)目中的公共資源類生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，如林地草原、河湖流域等區(qū)域性生態(tài)資源在一定范圍內(nèi)不能排除他人共同享有，但隨著人數(shù)的逐漸累積，易出現(xiàn)供給不足、過度消費(fèi)等現(xiàn)象。這類生態(tài)項(xiàng)目具有潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因而應(yīng)強(qiáng)調(diào)資本的多元協(xié)同和廣泛參與，以謀求非經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

準(zhǔn)生態(tài)公共產(chǎn)品中的俱樂部物品類生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目具有一定排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。這類項(xiàng)目不能保證人人享有，但在一定的限度內(nèi)存在消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，如觀光、旅游等付費(fèi)型生態(tài)產(chǎn)業(yè)具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可用于資本化運(yùn)營(yíng)，部分費(fèi)用應(yīng)由使用者承擔(dān)。

2.2.3 市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目

市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目具有私有化特征，包含私人島嶼、地產(chǎn)、礦藏以及使用權(quán)期限內(nèi)的農(nóng)田水利設(shè)施等。這類生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目通常具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以開發(fā)利用為主，遵循“誰破壞、誰修復(fù)”的保護(hù)原則，對(duì)于資源使用權(quán)期限內(nèi)導(dǎo)致的生態(tài)破壞和環(huán)境損害，開發(fā)主體負(fù)有保護(hù)修復(fù)工作的主要責(zé)任。

毋庸置疑，政府是純公共產(chǎn)品的主要生產(chǎn)者和提供者，尤其是針對(duì)以非經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性主導(dǎo)的生態(tài)紅線和保護(hù)屏障以內(nèi)的修復(fù)，市場(chǎng)主體一般難以進(jìn)入營(yíng)利或者專業(yè)技術(shù)門檻極高，目前仍以政府財(cái)政出資為主。而對(duì)于具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，可以通過探索政府統(tǒng)籌監(jiān)管與資本投入的多元化參與途徑，借助成熟技術(shù)條件或多元利益主體的資金支持，緩解財(cái)政支出壓力，拓展價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道。

3 社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的模式

推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制與政府作用共同發(fā)力，在把握好各方權(quán)責(zé)邊界的前提下，發(fā)揮政府的政策導(dǎo)向作用。通過特許經(jīng)營(yíng)、商業(yè)融資、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合等手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的資本化運(yùn)作，激勵(lì)社會(huì)資本承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的長(zhǎng)效保護(hù)和生態(tài)治理的永續(xù)發(fā)展。

3.1 基于伙伴關(guān)系的社會(huì)資本參與模式

政府與企業(yè)的伙伴關(guān)系即PPP模式。從本質(zhì)上來說，PPP適用于一切政府有責(zé)任提供且可以交給市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)公私合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在成熟健全的PPP政策驅(qū)動(dòng)下，將具有競(jìng)爭(zhēng)力的資本引入生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，不僅可以提高生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化效率、創(chuàng)新升級(jí)修復(fù)保護(hù)技術(shù)，還可以加強(qiáng)政府方項(xiàng)目監(jiān)管和社會(huì)資本側(cè)的合同履約。從當(dāng)前各地在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開展PPP模式的實(shí)踐來看，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)中累計(jì)簽約落地項(xiàng)目798項(xiàng)(截至2022年9月25日)，占已落地項(xiàng)目總數(shù)的9.5%，生態(tài)修復(fù)保護(hù)行業(yè)的未來發(fā)展前景廣闊。PPP模式能夠在生態(tài)修復(fù)保護(hù)領(lǐng)域穩(wěn)健發(fā)展，主要源于社會(huì)資本參與的兩方面優(yōu)勢(shì)：一是可以減輕政企雙方的負(fù)擔(dān)壓力。保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目遺留問題多、資金壓力大，面臨政府“退不了”與市場(chǎng)“進(jìn)不去”的雙重矛盾。推進(jìn)PPP伙伴關(guān)系可以降低項(xiàng)目融資難度，拓展市場(chǎng)活動(dòng)空間，實(shí)現(xiàn)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)。二是與政府轉(zhuǎn)型理念不謀而合。PPP模式優(yōu)化了政府部門職能，激發(fā)了社會(huì)資本的投資活力、技術(shù)創(chuàng)新力和高質(zhì)量服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)公私部門長(zhǎng)期互利，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

PPP應(yīng)用于生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的方式多元。按照項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)屬性的類型劃分，對(duì)于具備“強(qiáng)公益、弱經(jīng)營(yíng)”特性的純公共保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，該項(xiàng)目的資金供給主要依靠政府采購(gòu)，以授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)(ABO)等委托運(yùn)營(yíng)模式開展。對(duì)于具有區(qū)域分異特征的準(zhǔn)生態(tài)公共項(xiàng)目，可以采取區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)并附加一定支持條件，以建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)等模式運(yùn)作。對(duì)于具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的準(zhǔn)生態(tài)公共項(xiàng)目，可采用使用者付費(fèi)方式，將建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)或改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等模式應(yīng)用于生態(tài)資源的增量項(xiàng)目；將移交-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)模式應(yīng)用于存量項(xiàng)目。

3.2 基于信貸基金的社會(huì)資本參與模式

Salazar(1998)最早提出綠色金融是一種有效的投融資活動(dòng)，適用于生態(tài)修復(fù)的長(zhǎng)周期投資，產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流和可持續(xù)的環(huán)境效益，是一種聯(lián)結(jié)環(huán)境和金融的創(chuàng)新形式[11]。信貸基金模式引導(dǎo)資本向生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域集聚，在改善生態(tài)質(zhì)量的同時(shí)轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的耦合。吸引國(guó)有資本、民營(yíng)資本、境外資本等多投資主體介入生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，在一定程度上可以共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，解決項(xiàng)目資金流動(dòng)性差的問題。從已有市場(chǎng)來看，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)綠色貸款余額高達(dá)15.9萬億元，存量規(guī)模位居全球首位，綠色金融成為盤活市場(chǎng)的中堅(jiān)力量。進(jìn)一步發(fā)揮金融信貸的政策優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)金融信貸的制度激勵(lì)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范能力，引導(dǎo)更多社會(huì)面資金流入環(huán)保、節(jié)能、循環(huán)利用等綠色可持續(xù)項(xiàng)目是未來綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。

從實(shí)踐運(yùn)作來看，信貸基金模式通過政策性融資與商業(yè)性融資的互補(bǔ)結(jié)合，發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。一方面，根據(jù)項(xiàng)目類型委托金融機(jī)構(gòu)或投資公司開發(fā)生態(tài)基金、綠色證券、環(huán)保REITs等融資產(chǎn)品，打通生態(tài)資本的融資渠道；另一方面，探索林業(yè)碳匯權(quán)、海域使用權(quán)等自然資源用益物權(quán)的出資模式，通過作價(jià)出資、折價(jià)入股、抵押貸款等方式促進(jìn)“資源—資產(chǎn)—資本—資金”的良性循環(huán)。

3.3 生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的社會(huì)資本參與模式

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)即EOD模式，強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地增值的價(jià)值關(guān)聯(lián)性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值與非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同步發(fā)展。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部首次倡議“探索開展EOD模式”，明確了基于生態(tài)保護(hù)的園區(qū)開發(fā)與城鎮(zhèn)發(fā)展模式。2020年，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合推動(dòng)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)試點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)以保護(hù)修復(fù)和環(huán)境治理為目標(biāo)，基于已有的特色產(chǎn)業(yè)，采取延伸生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同、綜合開發(fā)和聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，將環(huán)境治理和保護(hù)修復(fù)帶來的生態(tài)價(jià)值內(nèi)部化。

在項(xiàng)目落地方面，以環(huán)境治理為基底重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，配套環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，提升宜居環(huán)境的流量吸引力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的技術(shù)流、人才流、資本流、信息流與服務(wù)流的交融匯聚，最終完成生態(tài)環(huán)境向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的反哺。在具體實(shí)施方面，EOD通常與PPP、ABO、“生態(tài)+綜合開發(fā)”等形式結(jié)合，在保護(hù)修復(fù)的產(chǎn)業(yè)鏈上游發(fā)展污染防治、廢物處置等生態(tài)友好型工程；在產(chǎn)業(yè)鏈中游打造一體化關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，通過“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+綠色體驗(yàn)”等方式賦予生態(tài)產(chǎn)品高附加值；在產(chǎn)業(yè)鏈下游導(dǎo)入循環(huán)經(jīng)濟(jì)，聯(lián)合觀光、康養(yǎng)、文旅、地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)“還山復(fù)水”向“真金白銀”的有機(jī)轉(zhuǎn)化。

EOD模式的收益實(shí)現(xiàn)路徑主要有兩種：一是自身經(jīng)營(yíng)性收入。通過捆綁資源經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地使用權(quán)，允許投資者完成生態(tài)保護(hù)修復(fù)基本任務(wù)的同時(shí)，以延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的方式開發(fā)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目產(chǎn)生的外部性附著于開發(fā)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益、社會(huì)效益的同步增值。二是讓渡和交易環(huán)境改善后的生態(tài)權(quán)益，如土地指標(biāo)、林業(yè)碳匯、污染排放權(quán)，發(fā)揮生態(tài)價(jià)值的溢出效應(yīng)。

3.4 社會(huì)資本參與模式的比較

伙伴關(guān)系、信貸基金和生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的資本參與模式各有其發(fā)展優(yōu)勢(shì)與適用條件。其中，政企合作的伙伴關(guān)系(PPP)模式適用于具有潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，采用政府補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)行公開招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商，成立政企合資的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目公司，按契約條款和合同比例分紅。PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于：其一，PPP模式以項(xiàng)目合同的方式明文規(guī)定了各方權(quán)責(zé)，監(jiān)管的公開透明規(guī)范了政府與資本的行動(dòng)范圍和介入程度；其二，政府代表國(guó)家成為生態(tài)資源的出資人，保留了重大事項(xiàng)的決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，牢牢把握了保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的戰(zhàn)略目標(biāo)與實(shí)施方向；其三，在利潤(rùn)回報(bào)與收益分紅上，在一定程度上保證了社會(huì)資本穩(wěn)定的資金收益。額外的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策也可進(jìn)一步幫助社會(huì)資本分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有助于回避生態(tài)保護(hù)修復(fù)投資周期長(zhǎng)、資金回報(bào)慢等項(xiàng)目弱點(diǎn)。

基于信貸基金的社會(huì)資本參與模式適用于有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，通過采用委托運(yùn)營(yíng)等方式開發(fā)綠色金融與環(huán)保信貸等多元產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散與保值增值。信貸基金模式的優(yōu)勢(shì)在于：其一，區(qū)別于傳統(tǒng)的政府債券，委托給專業(yè)投資公司開發(fā)和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)品，可以降低當(dāng)前政府的成本負(fù)擔(dān)；其二，公募資金在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域反響良好，對(duì)開發(fā)生態(tài)保護(hù)修復(fù)類金融產(chǎn)品有一定的市場(chǎng)基礎(chǔ)，更容易募集到社會(huì)零散資金；其三，有利于盤活市場(chǎng)存量，尤其是對(duì)未開發(fā)或無主資源的開發(fā)利用，與區(qū)域一體化與統(tǒng)一大市場(chǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略相契合。

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向(EOD)的社會(huì)資本參與模式適用于公益性突出的保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，采用“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”的概念招商方式，通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)營(yíng)利。一方面，開發(fā)污染治理、宜居環(huán)境建設(shè)等相關(guān)項(xiàng)目，以使用者付費(fèi)的方式為社會(huì)公眾提供生態(tài)服務(wù)，獲得“誰受益、誰補(bǔ)償”的橫向補(bǔ)償和其他生態(tài)環(huán)境改善帶來的附加收益(GEP)；另一方面，開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、綠色康養(yǎng)、文化教育、旅游觀光等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，為社會(huì)公眾提供生態(tài)產(chǎn)品，或者通過捆綁出售排污權(quán)、碳匯權(quán)、資源使用權(quán)獲取溢價(jià)收益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的資本增值(GDP)。生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向(EOD)的社會(huì)資本參與模式具有以下優(yōu)勢(shì)：其一，EOD模式將產(chǎn)業(yè)鏈延長(zhǎng)，使項(xiàng)目開發(fā)更加多元，讓污染治理等公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目也獲得附加收益；其二，以“生態(tài)項(xiàng)目+經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目”捆綁式開發(fā)模式回應(yīng)資源的生態(tài)效益，適用于部分生態(tài)基底較差的連片區(qū)生態(tài)修復(fù)；其三，產(chǎn)品、服務(wù)、產(chǎn)權(quán)等分紅方式的多元選擇使得收益回報(bào)更加靈活，激發(fā)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的積極性。

通過橫向?qū)Ρ?，信貸基金模式和EOD模式的市場(chǎng)配置更為高效，運(yùn)行環(huán)境更為寬松；而政企伙伴關(guān)系的PPP模式運(yùn)行程序更為規(guī)范，政策導(dǎo)向更為明顯(表2)。

表2 三種社會(huì)參與模式對(duì)比

4 結(jié)語

生態(tài)修復(fù)保護(hù)關(guān)乎人類福祉。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目市場(chǎng)正處于起步階段，探索多元化投資方式是順利推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)工程，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值協(xié)同優(yōu)勢(shì)的重要途徑。由于生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目具有公益性和外部性特征，社會(huì)資本參與運(yùn)作很大程度上依賴于政策導(dǎo)向。盡管近年來中央層面出臺(tái)了多項(xiàng)鼓勵(lì)多元參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的政策措施，但社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域仍然采取謹(jǐn)慎和保守的態(tài)度，原因在于當(dāng)前我國(guó)還存在生態(tài)產(chǎn)權(quán)界定缺乏合法性保障、政策支持力度有限、資源監(jiān)管體系不健全等問題[12]。因此，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投融資，還需進(jìn)一步完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，健全綠色投資激勵(lì)機(jī)制，建立生態(tài)項(xiàng)目技術(shù)共享平臺(tái)，鼓勵(lì)全社會(huì)共同參與保護(hù)修復(fù)的全階段和全過程。