切實(shí)踐行民主集中制原則不斷發(fā)展全過程人民民主

文／潘法律 戴旻

習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的重要論述，深刻闡明我國社會主義民主的特質(zhì)和優(yōu)勢，思想深邃、內(nèi)涵豐富，是對社會主義民主政治理論的重大創(chuàng)新，是推進(jìn)我國社會主義民主政治建設(shè)的科學(xué)指引，具有重要的理論價(jià)值、時(shí)代價(jià)值和世界價(jià)值。民主集中制是我們黨的根本組織原則，是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用，也是憲法規(guī)定的我國國家機(jī)構(gòu)實(shí)行的一項(xiàng)基本原則。我們必須切實(shí)踐行民主集中制原則，不斷發(fā)展全過程人民民主。

（一）在國家機(jī)構(gòu)與人民關(guān)系方面，必須堅(jiān)持國家權(quán)力來自于人民，由人民組織國家機(jī)構(gòu)。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。我國憲法規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民；人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。可見，人民的授權(quán)與委托是包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生和運(yùn)行的合法性來源，而人民代表大會是具體承擔(dān)這種產(chǎn)生和監(jiān)督運(yùn)行的重要制度載體。以組建國家監(jiān)察委員會為例，雖然黨中央先后于2016 年、2017 年印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，并從體制機(jī)制、制度建設(shè)上部署推進(jìn)全國范圍內(nèi)的監(jiān)察體制改革，但所體現(xiàn)的只是黨的意志。隨后，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。這個(gè)重大事項(xiàng)決定的作出，才意味著黨關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的主張已經(jīng)通過人民代表大會以法定的程序和方式轉(zhuǎn)化為國家和人民的意志。2018 年，十三屆全國人大一次會議對憲法修正案進(jìn)行修正，增加了“監(jiān)察委員會”一節(jié)，確立了監(jiān)察委員會作為國家機(jī)構(gòu)的憲法地位，為其依法行使職權(quán)、開展工作奠定了憲法基礎(chǔ)。同時(shí)，表決通過了監(jiān)察法，以法律形式明確了監(jiān)察委員會的組織及工作原則。至此，監(jiān)察委員會作為國家機(jī)構(gòu)得以正式成立。監(jiān)察委員會成立后，人大及其常委會即對同級監(jiān)察委員會開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，督促其認(rèn)真履行職責(zé)、充分發(fā)揮監(jiān)察職能作用。2020年，十三屆全國人大常委會第二十一次會議專門聽取和審議了國家監(jiān)委關(guān)于開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的報(bào)告，各省級人大常委會也依法有序聽取和審議了同級監(jiān)委專項(xiàng)工作報(bào)告?？梢哉f，監(jiān)察委員會的產(chǎn)生和運(yùn)行是人民產(chǎn)生國家機(jī)構(gòu)的具體體現(xiàn)，是憲法關(guān)于“國家一切權(quán)力屬于人民”規(guī)定的一次具體實(shí)踐活動。

（二）在同級國家機(jī)構(gòu)中，必須尊重國家權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。國家權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。憲法規(guī)定，“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督”。因此，在工作中，其他國家機(jī)關(guān)必須尊重同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。以人大立法工作為例，2014年，黨的十八屆四中全會首次提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。”而今，人大主導(dǎo)立法的觀念已形成共識，人大立法工作機(jī)制不斷完善和發(fā)展，逐漸形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，并把發(fā)揮人大主導(dǎo)作用貫穿立法全過程。但是，在地方立法工作中，關(guān)于編制和經(jīng)費(fèi)問題一直存在爭議。地方性法規(guī)中能不能涉及這兩個(gè)問題？實(shí)踐中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這是政府的具體職權(quán)，人大不宜規(guī)定。我們不贊成這種觀點(diǎn)。編制和經(jīng)費(fèi)問題說到底是政府要在哪些方面提供財(cái)政保障問題，納稅人的錢究竟怎么花，當(dāng)然由人民決定，這是憲法規(guī)定的人民主權(quán)原則的必然要求，在制度安排上通常就是人大通過立法以及對政府的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審查來決定。在這個(gè)問題上，政府應(yīng)當(dāng)遵從權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。

（三）各級國家機(jī)關(guān)必須實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合制度。集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合的制度，雖然是黨章對黨的各級委員會遵循民主集中制原則的具體要求，但也是民主集中制的題中應(yīng)有之義，同樣適用于國家機(jī)構(gòu)。集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)是辯證統(tǒng)一的，是集體智慧和個(gè)人才干的有機(jī)結(jié)合。集體領(lǐng)導(dǎo)是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的前提，集體領(lǐng)導(dǎo)作出的決策是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的方向、目標(biāo)；個(gè)人分工負(fù)責(zé)是集體領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，是集體決定后由個(gè)人分頭實(shí)施權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)集體意志的必然途徑。國家機(jī)關(guān)凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會議決定的原則，由集體討論，作出決定；領(lǐng)導(dǎo)班子成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)。需要指出的是，我們必須防止把國家行政機(jī)關(guān)實(shí)行的行政首長負(fù)責(zé)制排除在民主集中制之外的模糊認(rèn)識，認(rèn)為與其相對應(yīng)的委員會合議制是民主的或者是遵循民主集中制的，而行政首長負(fù)責(zé)制則是不民主的或者不需要遵循民主集中制。從民主集中制與行政首長負(fù)責(zé)制的關(guān)系看，民主集中制是根本的領(lǐng)導(dǎo)制度，行政首長負(fù)責(zé)制是具體的領(lǐng)導(dǎo)制度，是對民主集中制的展開和體現(xiàn)，旨在提高行政效率。無論是行政首長負(fù)責(zé)制還是委員會合議制，都是一種議事決策的機(jī)制，國家機(jī)關(guān)無論是實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，還是實(shí)行合議制，在作出決策和決定時(shí)都必須按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，實(shí)行民主集中制。

（四）一切方針、政策和法律的制定，必須貫徹“從群眾中來，到群眾去”，“集中起來，堅(jiān)持下去”的原則。憲法規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！蓖嗣袢罕姳３置芮新?lián)系，是實(shí)行人民代表大會制度的必然要求。

一直以來，全國各級人民代表大會通過設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)、立法咨詢基地、代表聯(lián)絡(luò)站、代表之家等機(jī)構(gòu)，各級人大代表通過深入了解民情、依法充分履職等，在基層群眾和國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間架設(shè)了“直通車”，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)傾聽基層一線聲音的重要途徑。這使得制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾和問題，人民群眾和呼聲愿望和意見建議能夠最大程度地被收集反映到人民代表大會，并在經(jīng)過系統(tǒng)謀劃后，以法定方式和程序有效轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、國家大政方針和地方民生政策，再通過實(shí)施這些法律法規(guī)和方針政策來切實(shí)解決矛盾問題，積極回應(yīng)人民關(guān)切?？梢哉f，人大代表參與立法、監(jiān)督、討論決定重大事項(xiàng)等的過程，基層群眾、社會公眾積極有序參與人民代表大會活動的過程，就是發(fā)展全過程人民民主的過程，就是踐行群眾路線的過程。

近年來一些地方實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制是人民代表大會制度對實(shí)踐民主決策、民主管理的重要探索，將“從群眾來，到群眾中去”的原則同人民代表大會的制度優(yōu)勢緊密結(jié)合了起來，讓廣大人民群眾以人大代表為橋梁和紐帶，成為民生實(shí)事項(xiàng)目最直接的建議者、決策者、監(jiān)督者和受益者，能夠更深入地聽取民意、反映民情、集中民智，賦予民生實(shí)事項(xiàng)目堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)和嚴(yán)肅的法律效力，使人民當(dāng)家作主更具體、更現(xiàn)實(shí)、更有效。

（五）在中央與地方、地方與地方關(guān)系問題上，必須遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性。憲法規(guī)定，“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”充分發(fā)揮地方的主動性、積極性，既是我國國體和政體的要求，也是民主協(xié)商在中央和地方間的貫徹。例如立法工作就是要在維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一和權(quán)威的前提下，踐行統(tǒng)一而又分層次的立法體制，保障各個(gè)層次的立法活動和諧、有序進(jìn)行，充分發(fā)揮地方性法規(guī)在體現(xiàn)地方特色、促進(jìn)地方發(fā)展中的獨(dú)特作用。比如，電動自行車立法問題，因?yàn)槊總€(gè)城市的道路資源狀況、電動自行車保有量、城市管理水平乃至人們生活方式和出行習(xí)慣都有差異，有關(guān)電動自行車管理與服務(wù)的一些具體規(guī)則，由設(shè)區(qū)的市去制定為宜；有關(guān)電動自行車生產(chǎn)、銷售、登記、行駛的基本規(guī)則和制度，則由省級立法規(guī)定為宜；而其中涉及的產(chǎn)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)，銷售的基本原則，管理中的根本性全局性規(guī)范，如第三者責(zé)任險(xiǎn)、有關(guān)損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任，應(yīng)由中央立法去解決，這既是民主集中制原則在分權(quán)立法上的體現(xiàn)，也是發(fā)揮地方主動性、積極性的原則要求。再比如，區(qū)域協(xié)同立法問題，滬蘇浙皖三省一市協(xié)同制定了關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定、云貴川三省共同制定了關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定、京津冀三地人大常委會作出的關(guān)于授權(quán)政府為保障冬奧會籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定等，就是地方兩個(gè)以上平行立法主體之間，就跨行政區(qū)域的法律調(diào)整對象協(xié)商相關(guān)立法內(nèi)容，并分別根據(jù)各自立法權(quán)限和程序體現(xiàn)一致的立法行為，是法治普遍性原理在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐中的具體呈現(xiàn)，有利于最大限度地統(tǒng)一區(qū)域發(fā)展的法律依據(jù)，更好協(xié)調(diào)治理舉措，完善協(xié)同治理機(jī)制、鞏固協(xié)同治理成果，有效彌補(bǔ)中央立法的供給不足。在協(xié)同立法過程中，各立法主體間既有法規(guī)文本“同一化”和法規(guī)生效“同步化”的集中意志，也有體現(xiàn)各自特色的民主表達(dá)。