楊華鋒，霍妍羽

(國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100091)

一、問題提出

“安全是一個(gè)本質(zhì)上不斷拓展的概念”[1]，其相關(guān)研究處于不斷發(fā)展的過程中。就主體而言，個(gè)人安全、國(guó)家安全以及國(guó)際安全是其研究對(duì)象的三個(gè)面向。國(guó)際安全研究關(guān)注“軍事力量、軍備以及外交等治國(guó)之道”[2]，聚焦軍事力量與地緣政治等傳統(tǒng)安全因素。安全化理論提出“依靠一種為獲得實(shí)質(zhì)性的政治影響，且具有明顯特征的‘存在性威脅’的‘主體間性’的確立”的判斷邏輯[3]34，以回應(yīng)國(guó)家安全議程和安全治理的邊界擴(kuò)張?！爱?dāng)安全延伸到防止公民感受到諸如脆弱性等特定的負(fù)面情緒，則又反映出向‘人類安全’研究的轉(zhuǎn)向?！盵4]由此，在國(guó)家安全研究中兼顧國(guó)際安全問題、豐富人民安全的討論，是發(fā)展國(guó)家安全理論的應(yīng)有之義，是提升國(guó)家安全治理效能的必由之路。

就“國(guó)家安全”的概念厘定而言，學(xué)界存在“狀態(tài)”“能力”“感知”等不同的話語(yǔ)界定偏好。劉躍進(jìn)認(rèn)為，“國(guó)家安全就是國(guó)家處于沒有危險(xiǎn)的客觀狀態(tài)，也就是國(guó)家既沒有外部的威脅和侵害，又沒有內(nèi)部的混亂和失序的客觀狀態(tài)”[5]，此即國(guó)家安全的“狀態(tài)”說。李少軍認(rèn)為，人的主觀感受也關(guān)乎國(guó)家潛在威脅[6]，較早提出了“主觀感受”，呈現(xiàn)“狀態(tài)—感知”說的取向。李文良將國(guó)家安全界定為狀態(tài)與能力的結(jié)合，即“一個(gè)國(guó)家免受各種干擾、侵蝕、威脅和顛覆的狀態(tài)和能力”[7]2,屬于“狀態(tài)—能力”說。從發(fā)展的眼光來看，國(guó)家安全的實(shí)踐性與發(fā)展性，注定了其概念本身也是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程。1993年版《國(guó)家安全法》并未界定何謂“國(guó)家安全”，其采取“默認(rèn)”法則，主要規(guī)范的是國(guó)家安全機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)內(nèi)容，很大程度上是對(duì)“狀態(tài)”說與“狀態(tài)—能力”說的行為反饋。而2015年新版《國(guó)家安全法》總則第二條即明確“國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”，該條款“相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅”既體現(xiàn)了“狀態(tài)”說的價(jià)值觀，也嵌入了“感知”的主觀評(píng)價(jià)體系，一則“狀態(tài)”的界定本身即是一種主觀判斷與評(píng)價(jià)的結(jié)果；二則“相對(duì)”的描述更是指出了安全存在主體間、時(shí)空間、議題間的差異，不存在絕對(duì)的安全，相對(duì)性的評(píng)價(jià)自是主觀性之體現(xiàn)。另則，“保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”亦對(duì)“能力”說給予了充分關(guān)注。綜合來看，新時(shí)代下國(guó)家安全的概念界定已然呈現(xiàn)出“狀態(tài)—感知—能力”說的整體性偏好。進(jìn)而聚焦到國(guó)家安全治理領(lǐng)域，“狀態(tài)”意味著治理的客觀情境，如“世界處于百年未有之大變局”，“風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，有的來自國(guó)內(nèi)，有的來自國(guó)際，有的來自經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，有的來自自然界”[8]，國(guó)家安全治理面臨著高度不確定性與高度復(fù)雜性的歷史情境；“感知”不僅包括治理體系的道德覺識(shí)、價(jià)值觀念，也包括潛在目標(biāo)群體的主觀感受、安全感知與安全評(píng)價(jià)；“能力”意味著在對(duì)客觀情境的審視、主觀感知的評(píng)判基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出來的治理能力與政策行動(dòng)。此三者在治理實(shí)踐的進(jìn)程中形塑著理解與檢視國(guó)家安全治理體系的三個(gè)基本維度：情境、意識(shí)與行動(dòng)。

二、情境：風(fēng)險(xiǎn)的“總體性”癥候

對(duì)安全的關(guān)注離不開對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的刻畫，正所謂“人類生活在文明的火山上”[9]13，安全與風(fēng)險(xiǎn)相生相伴。從傳統(tǒng)社會(huì)走向現(xiàn)代社會(huì)，制度主義者揭示了“由制度性的結(jié)構(gòu)所支撐的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[10]，風(fēng)險(xiǎn)的高階演進(jìn)隨人類社會(huì)進(jìn)步而不斷遞增。網(wǎng)絡(luò)信息、資源生態(tài)等非傳統(tǒng)安全的重要性和緊迫性愈發(fā)凸顯，中國(guó)社會(huì)逐步從“經(jīng)濟(jì)邏輯主導(dǎo)的生產(chǎn)型社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)邏輯主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[11]。

1.風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)發(fā)生著巨大變化。進(jìn)入新時(shí)代，新技術(shù)革命喻示著風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性與日俱增。第四次工業(yè)革命作為一種“顛覆性技術(shù)革命”[12]，人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展為人類生活及產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了巨大機(jī)遇與變革，同時(shí)也帶來了新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。亦如馬克思所說，“現(xiàn)代工業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)是革命的，而所有以往的生產(chǎn)方式的技術(shù)基礎(chǔ)本質(zhì)上是保守的。”[13]560大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)化與智能化的深度融合日益呈現(xiàn)出“革命”的不確定性與復(fù)雜性。具體來說，一是風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與復(fù)雜性?；ヂ?lián)網(wǎng)深化融合發(fā)展的趨勢(shì)意味著數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全的震蕩，將波及經(jīng)濟(jì)安全、科技安全等廣泛領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)來源與作用場(chǎng)域的復(fù)雜性和不確定性驟增。同時(shí)，技術(shù)迭代往往意味著風(fēng)險(xiǎn)控制難度升級(jí)，存在技術(shù)發(fā)展與安全治理的“二律背反”，“技術(shù)進(jìn)步和戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞性兩者間的共生關(guān)系如今尤烈……新技術(shù)的應(yīng)用也造成了道德倫理上的挑戰(zhàn)”[14]5-6。二是風(fēng)險(xiǎn)的演變與轉(zhuǎn)化。一方面，風(fēng)險(xiǎn)的演變指涉風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生性發(fā)展階段，即經(jīng)其本身的不斷演化、發(fā)酵而呈現(xiàn)隱性風(fēng)險(xiǎn)向顯性風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，以及低級(jí)形態(tài)向高級(jí)形態(tài)的演進(jìn)。在新媒體、自媒體時(shí)代數(shù)字互聯(lián)的場(chǎng)域作用下，風(fēng)險(xiǎn)演化和傳導(dǎo)機(jī)制被放大。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化意為系統(tǒng)中部分風(fēng)險(xiǎn)通過漂移等非線性傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和層級(jí)的躍遷。三是風(fēng)險(xiǎn)的溢出與衍生。作為風(fēng)險(xiǎn)的一種外部效應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)的溢出往往通過間接作用加劇了安全威脅。例如，日本福島核污水排放計(jì)劃提出以來，“除了目前為人所知的氚元素，核污水中還含有多種放射性物質(zhì)，需要高度關(guān)注將污水釋放到海洋可能帶來的潛在危險(xiǎn)?！盵15]現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)在場(chǎng)域、程度與范圍上的復(fù)雜性與復(fù)合性的傳遞與蔓延帶來風(fēng)險(xiǎn)的衍生趨勢(shì)愈發(fā)凸顯。當(dāng)今世界，任何國(guó)家都不是孤島，核泄漏、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生事件等重大安全事件的發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)的溢出與衍生性注定了風(fēng)險(xiǎn)在很多時(shí)候是無差別的，并不會(huì)自動(dòng)止步于國(guó)家邊界。

2.風(fēng)險(xiǎn)的全球互動(dòng)模式日益凸顯?！吧钤谌蚧臅r(shí)代里意味著我們要面對(duì)更多的、各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。”[16]32一方面，國(guó)內(nèi)外安全風(fēng)險(xiǎn)因素交織。國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多端、國(guó)內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)繁重，各種不安全因素發(fā)酵。安全問題的源起和發(fā)展往往難以精確厘定，由此導(dǎo)致安全治理需錨定多層次與多領(lǐng)域，加大了治理難度與治理成本。例如，中美貿(mào)易爭(zhēng)端不斷升級(jí)，美方的行徑不僅煽動(dòng)其本國(guó)民粹主義蔓延，對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序帶來不同程度的破壞，也對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展、社會(huì)民生帶來不確定性風(fēng)險(xiǎn)。香港問題純屬我國(guó)內(nèi)政，但國(guó)內(nèi)政治議題卻遭遇外部勢(shì)力裹挾，“給予境外分裂勢(shì)力可趁之機(jī)，刺激部分反華勢(shì)力、極端勢(shì)力介入熱情，對(duì)國(guó)家政治安全造成了惡劣影響”[17]。諸多國(guó)際、國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)之間存在聯(lián)動(dòng)性，一定程度上形成了“國(guó)際安全問題國(guó)內(nèi)化，國(guó)內(nèi)安全問題國(guó)際化”[18]的態(tài)勢(shì)。另一方面，全球性風(fēng)險(xiǎn)因素也對(duì)國(guó)內(nèi)政治安全構(gòu)成了抑制性。隨著全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作的不斷深化，一時(shí)一隅的經(jīng)濟(jì)問題不再僅限于利益關(guān)系，還涉及權(quán)力分配。我國(guó)對(duì)外貿(mào)易體量雖然規(guī)模驚人，但在貿(mào)易結(jié)算市場(chǎng)并未獲得與之相匹配的貨幣權(quán)力，中國(guó)的全球治理話語(yǔ)權(quán)依然不充分，中國(guó)全球治理話語(yǔ)權(quán)力的提升與物質(zhì)能力的提升不平衡[19]，經(jīng)濟(jì)體量和世界話語(yǔ)權(quán)的不對(duì)等不僅影響了國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益，還抑制了國(guó)家政治安全的有效維護(hù)。

3.風(fēng)險(xiǎn)的邊界性越來越模糊，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)并存及相互轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)較為明顯。傳統(tǒng)安全聚集于政治、軍事、國(guó)防、外交等領(lǐng)域，呈現(xiàn)外顯性和宏觀性特征。科技、網(wǎng)絡(luò)、生物、環(huán)境等安全風(fēng)險(xiǎn)具有內(nèi)隱性和分散性特征。而“全球化和最傳統(tǒng)的行動(dòng)情境的雙重過程是‘自反性現(xiàn)代化’階段的顯著特征，這個(gè)階段改變了傳統(tǒng)與現(xiàn)代性之間的平衡”[20]120，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的匯聚并存成為常態(tài)，且非傳統(tǒng)安全經(jīng)過轉(zhuǎn)化漂移，觸發(fā)核心高階、影響深廣的傳統(tǒng)安全問題。一方面，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題并存帶來治理對(duì)象的復(fù)雜化。非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的新興性、隱蔽性以及前瞻性在一定程度上決定了非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)作用的突發(fā)與非常態(tài)化，加劇了安全治理的難度。同時(shí)，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅交織成為當(dāng)前安全挑戰(zhàn)的主要面向。新冠疫情等非傳統(tǒng)安全問題對(duì)全球供應(yīng)鏈造成了巨大沖擊，帶來供應(yīng)鏈?zhǔn)д{(diào)甚至斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)的高度聚集對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)政治安全帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，促使全球供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)向韌性和整體安全性訴求，而非之前的低成本布局導(dǎo)向。另一方面，非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)通過風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)向傳統(tǒng)安全轉(zhuǎn)化。近年來，非傳統(tǒng)與傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)間的雙向傳導(dǎo)趨勢(shì)愈發(fā)明顯，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)與新興媒體的場(chǎng)域作用下，非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)與觸發(fā)機(jī)制往往是治理的薄弱環(huán)節(jié)。

總之，新技術(shù)革命帶來風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性與高度復(fù)雜性，安全威脅與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)呈指數(shù)增長(zhǎng)，“總體國(guó)家安全觀”的提出是對(duì)這種總體性情境最直接的回應(yīng)，不同領(lǐng)域、不同層級(jí)、不同環(huán)節(jié)、不同屬性的安全風(fēng)險(xiǎn)聚合在一起所呈現(xiàn)出來的“總體性”要求治理體系必須具備系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性思維，以有效回應(yīng)客觀情境的治理需求。

三、意識(shí)：“人民性”的理性覺識(shí)與行政映射

安全風(fēng)險(xiǎn)常在，安全議題眾多，能進(jìn)入公眾議程、成為政策議程的安全議題端有賴于政策注意力的競(jìng)爭(zhēng)。而政策注意力的焦點(diǎn)在于“人民中心”價(jià)值邏輯的展開。

1.人民安全感構(gòu)成治理意識(shí)的價(jià)值原點(diǎn)。就治理目標(biāo)而言，最為首要的是“人民”的主體價(jià)值。1994年“《人類發(fā)展報(bào)告》提出了‘人類安全’的概念，挑戰(zhàn)了長(zhǎng)期以來以國(guó)家和軍事力量為中心的安全觀”[21]，強(qiáng)調(diào)對(duì)人類自身生命和尊嚴(yán)的保障。可以說，“人的安全”理念趨向伴隨著安全議題從傳統(tǒng)向非傳統(tǒng)安全的轉(zhuǎn)向，但隨之而來的人道主義干預(yù)逐步成為影響國(guó)際政治的重要手段，以美國(guó)為首的西方國(guó)家“以‘人權(quán)高于主權(quán)’為依據(jù)塑造了‘干涉的權(quán)利’”[22]。從伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)到利比亞危機(jī)，“人的安全”成為部分國(guó)家謀求利益的工具，人之安全在一定程度上逐漸被國(guó)家利益所取代。誠(chéng)然，“人的安全”的提出“打破了以國(guó)家為中心的傳統(tǒng)安全觀”[23]，促進(jìn)人本身成為安全治理目的之轉(zhuǎn)向，但“人的安全”仍難以避免走向泛化與工具化的窠臼。總體國(guó)家安全觀關(guān)照了安全情境總體性與人民安全中心性的統(tǒng)一，“以‘人民安全為宗旨’是總體國(guó)家安全觀的第一要義”[24]，體現(xiàn)了國(guó)家安全中人民安全的核心價(jià)值所在，這成為安全治理的價(jià)值理性基礎(chǔ)。同時(shí)，在安全治理視域中，“‘人民安全’的話語(yǔ)主要面向國(guó)內(nèi)治理議題……有助于將研究目標(biāo)聚焦于操作層面的治理變革與善治創(chuàng)新”[25]，“人民性”既體現(xiàn)了總體國(guó)家安全觀的價(jià)值理性，也體現(xiàn)了國(guó)家安全治理的工具理性。

人民群體的多元化和需求的多樣化意味著安全感知的分層與差異是自然而然的。有學(xué)者將“可以認(rèn)知和把握風(fēng)險(xiǎn)的理想人格稱之為理性風(fēng)險(xiǎn)人”[26]，并由此推論現(xiàn)實(shí)生活中的非理性風(fēng)險(xiǎn)人和半理性風(fēng)險(xiǎn)人兩種現(xiàn)實(shí)存在形態(tài)，反映出由于風(fēng)險(xiǎn)感知閾值的差異，人民對(duì)安全態(tài)勢(shì)的感知存在顯著區(qū)別。許多群體性事件的爆發(fā)及其輿論發(fā)酵，反映了人民安全感知的差異及其不同的后果。例如在《中國(guó)民生調(diào)查2019綜合研究報(bào)告》中，“食品安全仍是受訪者在社會(huì)環(huán)境領(lǐng)域最為擔(dān)心的問題”[27]，反映了民眾在食品安全等民生領(lǐng)域的不安全感。不安全感往往呈現(xiàn)出非理性的認(rèn)知與訴求，非理性導(dǎo)向下不安全感的匯聚甚至危及社會(huì)穩(wěn)定，而理性與秩序的回歸乃源自人民安全感的獲得與實(shí)現(xiàn)。另外，鄰避效應(yīng)中的對(duì)抗矛盾也是源于安全感知和安全訴求的差異，“不要建在我家后院”的零和心理成為不服從的直接取向，其根本是安全感的缺失。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”[28]，人民安全感的獲得是國(guó)家安全治理中對(duì)人民安全感知的落腳點(diǎn)。

2.數(shù)字時(shí)代要求治理思維由線性走向復(fù)雜性。數(shù)字社會(huì)時(shí)代，與技術(shù)更新發(fā)展同步的是人們的思維也在悄無聲息地發(fā)生變化。誠(chéng)如工業(yè)社會(huì)對(duì)科學(xué)理性、對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的要求遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期一樣，如今數(shù)字社會(huì)對(duì)思維的復(fù)雜性要求、對(duì)不確定性的關(guān)照與“擁抱”也遠(yuǎn)高于工業(yè)社會(huì)。安全治理意識(shí)的轉(zhuǎn)向離不開對(duì)治理客體特性與發(fā)展趨勢(shì)的把握。風(fēng)險(xiǎn)的演變、轉(zhuǎn)化及溢出帶來安全風(fēng)險(xiǎn)在領(lǐng)域和層級(jí)上的傳遞與躍遷、在規(guī)模上和范圍上的倍增與擴(kuò)散，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的高度復(fù)雜性。這種風(fēng)險(xiǎn)特性的系統(tǒng)復(fù)雜化亟需訴諸復(fù)雜性治理思維，以推進(jìn)基于安全風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性與不確定性趨勢(shì)下治理思維從簡(jiǎn)單線性轉(zhuǎn)向系統(tǒng)復(fù)雜性。可以說，“人類進(jìn)入了一個(gè)復(fù)雜性和不確定性的時(shí)代，對(duì)這一時(shí)代特征的把握，必然要求沖破傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單化的理論范式”[29]，治理思維亟待轉(zhuǎn)變?！艾F(xiàn)有的有關(guān)治理的研究主要有國(guó)家中心與社會(huì)中心兩種不同路徑”[30]，國(guó)家視角下政府作為主要行為體往往通過行政命令、法律法規(guī)、公共政策等手段提供安全公共服務(wù)與治理，主要倚賴行政理性或?qū)＜业目茖W(xué)理性，其行為具有權(quán)威性、整合性以及強(qiáng)制性。不可否認(rèn)，黨和政府作為國(guó)家安全治理主要主體，在防范和化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)上發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用。但是在非傳統(tǒng)安全日益頻發(fā)以及風(fēng)險(xiǎn)高度不確定性與復(fù)雜性的安全境遇下，傳統(tǒng)治理理念難以應(yīng)對(duì)新的安全情境。例如，在新冠疫情初期，堅(jiān)決貫徹健康碼等于通行證的這類硬政策反映出工具理性對(duì)老年群體人文關(guān)懷的缺失，折射出行政理性主導(dǎo)下的確定性思維和簡(jiǎn)單化邏輯。同時(shí)，行政理念的滯后、不匹配甚至引發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)與衍生風(fēng)險(xiǎn)。行政主導(dǎo)下的治理模式往往滋生制度性、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，并且行政理性下的行政之惡、對(duì)價(jià)值的偏離以及權(quán)力的濫用等往往會(huì)成為新的風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)點(diǎn)。

3.人民性與復(fù)雜性的意識(shí)反映在治理體系之中，意味著“人民中心論”的服務(wù)行政范式的轉(zhuǎn)型。理念滯后往往容易陷入治理低效甚至治理失效的桎梏，抑或因理念不匹配與錯(cuò)位而導(dǎo)致次生與衍生風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。安全治理中對(duì)工具理性的補(bǔ)充與完善寄托于通過秉持“人民性”的價(jià)值理性作為安全治理的坐標(biāo)原點(diǎn)。兼顧“人民性”治理意識(shí)與復(fù)雜性治理思維的價(jià)值理性和實(shí)踐理性之回歸，映射到政府治理體系中即為服務(wù)行政范式的轉(zhuǎn)換。服務(wù)行政范式轉(zhuǎn)型的價(jià)值內(nèi)核在于“人民中心論”。在國(guó)家安全治理實(shí)踐中，政府承擔(dān)著主要責(zé)任，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)治理的主導(dǎo)作用。國(guó)家安全治理能力的提升，本質(zhì)在于政府安全服務(wù)供給能力的提升。傳統(tǒng)單向度權(quán)力分布和自上而下的權(quán)力運(yùn)行向度上，從統(tǒng)治到管理維度的轉(zhuǎn)變?nèi)猿尸F(xiàn)為“狀態(tài)—能力”層面的治理取向。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，“人民性”的價(jià)值邏輯起點(diǎn)與政府角色轉(zhuǎn)型的實(shí)踐邏輯下，國(guó)家安全治理體現(xiàn)出“狀態(tài)—感知—能力”的三位一體。政府提供安全服務(wù)的次序和差異是基于對(duì)安全需求側(cè)的深入了解，安全的相對(duì)性與需要的變動(dòng)性決定了基于人民安全的供需關(guān)系均衡處于動(dòng)態(tài)變化而非靜止，這有賴于堅(jiān)持“人民中心論”的服務(wù)行政范式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)人民安全訴求的深入了解與把握，切實(shí)滿足人民對(duì)安全感的追求。

概言之，安全議題驟增及安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜趨勢(shì)倚賴于安全治理意識(shí)的相應(yīng)轉(zhuǎn)換，即立足于“人民性”的價(jià)值原點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由單一線性向復(fù)雜性思維的轉(zhuǎn)化，在“人民中心論”的服務(wù)行政范式轉(zhuǎn)型中，為治理行動(dòng)的協(xié)同性奠定必要的道德自覺與倫理覺識(shí)。

四、行動(dòng)：“協(xié)同性”的要件、條件及限度

由于情境的“總體性”所帶來的治理復(fù)雜性以及治理意識(shí)的“人民性”對(duì)有效性與可持續(xù)性治理的追求，行動(dòng)端自然呈現(xiàn)“協(xié)同性”的要求與規(guī)范。

1.協(xié)同性的要件。在國(guó)家安全治理行動(dòng)中，風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性要求治理主體的多元化，行動(dòng)主體的開放性在治理方式端將展現(xiàn)豐富的多樣性，這為制度和政策的協(xié)同性奠定了必要基礎(chǔ)。協(xié)同要件包括主體協(xié)同、制度協(xié)同和方式協(xié)同等三個(gè)方面：其一，多元治理主體的協(xié)同性。行動(dòng)者作為治理主體，是協(xié)同的關(guān)鍵要素。安全情境的總體性意味著風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的復(fù)雜性與不確定性，而單向度治理主體囿于其固有思維觀念的影響，不可避免地走向各自的“獨(dú)木橋”、陷入窠臼。協(xié)同行動(dòng)的核心在于多元主體的通力合作，打破“權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾”[31]，克服封閉的權(quán)力系統(tǒng)對(duì)治理的壟斷。當(dāng)前普遍認(rèn)同的多元行動(dòng)主體在宏觀上可以統(tǒng)括為政府、社會(huì)、市場(chǎng)[32]，在實(shí)踐中，社會(huì)、市場(chǎng)維度又細(xì)分為企業(yè)組織、基層組織以及公民團(tuán)體等具體行為主體?；诖?，安全治理協(xié)同性的體現(xiàn)要立足于開放的行動(dòng)者系統(tǒng)，通過推進(jìn)跨主體間的協(xié)同參與，創(chuàng)建安全治理跨主體協(xié)同行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。例如江蘇省安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治行動(dòng)的安排，其治理實(shí)踐表現(xiàn)為：推動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管控從政府推動(dòng)為主向企業(yè)自發(fā)先行的轉(zhuǎn)變，壓實(shí)企業(yè)安全主體責(zé)任，推進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)由被動(dòng)監(jiān)管向自發(fā)加強(qiáng)管理轉(zhuǎn)變；重視社群、公民的監(jiān)督舉報(bào)，暢通安全治理的有效路徑，強(qiáng)化安全主體的權(quán)責(zé)協(xié)同。由此，從政府、企業(yè)再到個(gè)人的良性互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建厘定了安全治理多元主體的權(quán)責(zé)匹配與參與路徑。其二，制度與政策供給的協(xié)同性。就政策行動(dòng)而言，協(xié)同性意味著“公共政策決策和管理的過程與結(jié)構(gòu)，能夠跨越公共機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府與公私及公民領(lǐng)域的邊界，以實(shí)現(xiàn)一個(gè)原本(傳統(tǒng)方式下)無法實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)”[33]。制度與政策支持是政府安全供給的重要途徑，有效的安全治理離不開政策的平衡性與制度的適應(yīng)性。一是政策的平衡性。政策平衡要求政策在縱向與橫向上的同向性，以促進(jìn)各安全治理主體行動(dòng)策略的協(xié)同性。同時(shí)，政策平衡還訴諸于分配的平衡性，政策應(yīng)致力于風(fēng)險(xiǎn)的“再分配”。因此，政策的分配平衡還需注意風(fēng)險(xiǎn)的“分配正義”。二是制度的適應(yīng)性。制度適應(yīng)性主要指制度的彈性與包容性。包容性制度有助于推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)多元治理主體間的激勵(lì)與合作，而包容性不足的制度往往會(huì)誘致激勵(lì)機(jī)制失靈，難以形成有效的協(xié)調(diào)合作制度環(huán)境。前些年，社會(huì)低保制度與精準(zhǔn)扶貧政策之間的“張力”與“不兼容”在一定程度上抑制了低保制度“社會(huì)保護(hù)傘”功能的充分發(fā)揮。其三，治理方式與方法的協(xié)同性。協(xié)同治理作為一種規(guī)范性參與式治理，在協(xié)作方式和過程上體現(xiàn)了協(xié)同視角下通過尋求更加多樣的安全供給途徑與手段以實(shí)現(xiàn)對(duì)治理方式的不斷完善與優(yōu)化。尤其是處于新技術(shù)革命時(shí)代以及信息化社會(huì)中，社會(huì)結(jié)構(gòu)和技術(shù)形態(tài)也隨之發(fā)展改變?！靶畔⒒顒?dòng)在社會(huì)生產(chǎn)和生活中的‘軸心作用’顯著”[34]57，互聯(lián)網(wǎng)為多元主體的參與和合作帶來了形式和技術(shù)上的巨大革新，對(duì)安全治理的參與、協(xié)商以及合作的過程都給予了強(qiáng)大的技術(shù)支持與平臺(tái)支撐。

2.協(xié)同條件及適用性。隨著“公共服務(wù)體制改革不斷深入，基本形成了多元協(xié)同的公共服務(wù)供給模式”[35]，以多元主體為特征的協(xié)同共治在我國(guó)治理實(shí)踐中業(yè)已常見。但緣于國(guó)家安全治理實(shí)務(wù)的特殊性，協(xié)同性的進(jìn)程既需要明晰協(xié)同條件，也需要對(duì)其適用性有著清醒的認(rèn)識(shí)。國(guó)家安全治理的協(xié)同條件與適用性主要涉及到治理的時(shí)間成本、民主存量與效率關(guān)系。一是時(shí)間成本的考慮。多元行動(dòng)者的信息分享、風(fēng)險(xiǎn)交流需要一定的時(shí)間，時(shí)間成本是安全協(xié)同治理的行動(dòng)前提和效力保障，運(yùn)用協(xié)同性的條件離不開時(shí)間成本與安全治理需求的動(dòng)態(tài)平衡。二是民主存量。作為安全治理的行動(dòng)力量，民主參與意識(shí)與途徑也成為有效協(xié)同的主導(dǎo)條件。同時(shí)，“以信任關(guān)系為支撐的協(xié)同治理，在協(xié)同者之間能夠產(chǎn)生安全感和確定感，從而達(dá)成協(xié)作意愿，這是協(xié)同治理的保證”[36]，社會(huì)信任機(jī)制的構(gòu)建也成為推動(dòng)協(xié)同的重要條件。三是有效性評(píng)價(jià)。有效性評(píng)價(jià)以安全風(fēng)險(xiǎn)的有效解決為基準(zhǔn)，通過多元行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、治理行動(dòng)策略的多樣化來提升風(fēng)險(xiǎn)治理的系統(tǒng)性與靈活性。誠(chéng)然，建立共識(shí)尤其需要時(shí)間，否則信任機(jī)制不完全建立下增加信任所必需的時(shí)間將大大延長(zhǎng)協(xié)同進(jìn)程。因此，在需要迅速地做出或?qū)嵤Q策的情況下，協(xié)同并不是一個(gè)優(yōu)先策略。也就是說，協(xié)同不適用于突發(fā)安全事件的應(yīng)急處置與緊急狀態(tài)下的治理情境。但另一方面，安全治理協(xié)同性對(duì)有效合作的前期投入往往又可以為后期的常態(tài)化安全治理節(jié)約時(shí)間與成本，故而協(xié)同的適用意義也要辯證持續(xù)地看待。

3.協(xié)同的限度與調(diào)適。由于約束性條件的存在，安全治理的協(xié)同性包括規(guī)模問題、時(shí)機(jī)問題以及適用性問題等，協(xié)同性有其限度。就總體性情境而言，離不開協(xié)同性的行動(dòng)考量，即制度安排、設(shè)計(jì)和政策規(guī)劃的協(xié)同性。在這個(gè)意義上，治理的協(xié)同性不等同于協(xié)同治理，其在治理行為體系中可以呈現(xiàn)為不同維度、不同層面、不同領(lǐng)域以及不同議題的協(xié)調(diào)與合作化內(nèi)容，因而其寓意在于行動(dòng)內(nèi)在“靈魂”的協(xié)同考量，不是機(jī)械僵化的協(xié)同量綱，其具體呈現(xiàn)模式完全可以在動(dòng)態(tài)治理中不斷予以調(diào)適。協(xié)同的限度源于其協(xié)同條件的時(shí)間性與民主性安排，“協(xié)同性”常見于常態(tài)治理模式中，對(duì)突發(fā)事件、應(yīng)急事件的處置往往并不適用。當(dāng)然，應(yīng)急治理和常態(tài)治理也非治理之兩極，在風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐中也存在風(fēng)險(xiǎn)的階段性特征，不同階段中風(fēng)險(xiǎn)的演變、轉(zhuǎn)化與溢出呈現(xiàn)有所不同，在不同的發(fā)展階段，風(fēng)險(xiǎn)治理的需求與訴求表現(xiàn)也存在差異化。因此，即便不涉及到市場(chǎng)主體參與、不涉及NGO的主體性介入，單是行政管理體系的公共服務(wù)與社會(huì)管理方面也存在部門間、層級(jí)間，乃至具體政策舉措間的“協(xié)同性”安排，因此，即使突發(fā)事件中并不便于社會(huì)的廣泛參與，但不應(yīng)忽視政府體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性與合作化努力。協(xié)同的動(dòng)態(tài)調(diào)適源于安全問題和安全治理對(duì)象本身存在的復(fù)雜性屬性，安全治理協(xié)同行動(dòng)無時(shí)不在動(dòng)態(tài)調(diào)適中。國(guó)家安全治理既要立足于國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)總體性境遇下的復(fù)雜化趨勢(shì)，也要回應(yīng)治理意識(shí)維度以人民為中心的治理理念和復(fù)雜性治理思維的轉(zhuǎn)向，因應(yīng)這種新情境和新意識(shí)的呈現(xiàn)提出基于“協(xié)同性”的安全治理策略。

綜合而言，新的歷史背景下非傳統(tǒng)安全的崛起、國(guó)際國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)交互以及安全化帶來安全議題的驟然擴(kuò)充同時(shí)囿于風(fēng)險(xiǎn)的演變、轉(zhuǎn)化與溢出趨勢(shì)帶來風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性與復(fù)雜性，這些安全外部境遇推動(dòng)了對(duì)國(guó)家安全理解的發(fā)展與完善，特別是在治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，要走向“狀態(tài)—感知—能力”說的整體把握，即在“情境—意識(shí)—行動(dòng)”的分析框架下對(duì)其進(jìn)行剖析，國(guó)家安全治理體系呈現(xiàn)為：新時(shí)代背景下，風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出肇始的不確定性與發(fā)展的超越性以及風(fēng)險(xiǎn)的演變、轉(zhuǎn)化、溢出等復(fù)雜效應(yīng)共同作用下的規(guī)?；头糯笮?yīng)，呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)的總體性癥候；通過對(duì)基于人民安全感知的價(jià)值理性與對(duì)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)特性治理的實(shí)踐理性的回溯與重構(gòu)，映射于安全供給的“人民中心論”服務(wù)行政范式轉(zhuǎn)向；進(jìn)一步明晰治理協(xié)同性的要件與條件，并在效度與限度中不斷調(diào)適安全治理的協(xié)同維度。由此有助于我們基于“總體性”“人民性”“協(xié)同性”來綜合考量國(guó)家安全治理的績(jī)效優(yōu)化，更好地推進(jìn)與改善國(guó)家安全治理效能。