□ 袁文釗 劉景華 姚苑平 覃 杰

廣州市擁有2230 多年的建城史，從“千年商都”和“一口通商”城市，到如今的國家中心城市、國際商貿(mào)中心和綜合交通樞紐，已成為實(shí)際管理人口超過2 200萬人、具有國際影響力的大都市。新時(shí)代背景下，廣州市面臨著國家“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)等重大發(fā)展機(jī)遇，將承擔(dān)粵港澳大灣區(qū)核心引擎城市、國家創(chuàng)新中心城市、國際性綜合交通樞紐等重大使命。在機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、歷史積淀與時(shí)代使命并重的背景下，廣州市建設(shè)國際性綜合交通樞紐任重而道遠(yuǎn)。

一、廣州市綜合交通發(fā)展存在的問題

1. 區(qū)域交通樞紐地位受到挑戰(zhàn)

廣州市作為廣東省省會(huì)城市，由于周邊城市高鐵站的興建及高鐵網(wǎng)絡(luò)布局的加密，傳統(tǒng)的區(qū)域鐵路交通樞紐地位正在逐漸弱化。

（1）從大區(qū)域?qū)用婵?，深圳市向東部沿海、福建省等地區(qū)具有先發(fā)的區(qū)位優(yōu)勢，規(guī)劃的京九高鐵和沿海高鐵從廣州東部和南部穿過，直接加強(qiáng)了深圳等東南部灣區(qū)城市與東南沿海、長三角區(qū)域的聯(lián)系，而廣州與上海之間又缺乏一條直接的高速鐵路通道。另外，西向南廣鐵路設(shè)計(jì)速度僅為250 公里/小時(shí)，并不屬于高速鐵路級(jí)別軌道線路，南向聯(lián)通海南省的高鐵線路目前尚未建成，包括京廣、廣深港、廣珠城際在內(nèi)的以廣州為樞紐的重要高鐵通道運(yùn)營能力已經(jīng)趨向飽和。

（2）從灣區(qū)內(nèi)部看，廣州市的區(qū)域交通樞紐地位也正在受到深圳挑戰(zhàn)。未來以深圳市為節(jié)點(diǎn)的跨珠江口通道有望達(dá)到11 條，珠江東西兩岸的通行距離大大縮短，直接提升了深圳市對西岸的聯(lián)通度，廣州市作為珠江東西兩岸交通連接渠道的作用正在不斷弱化。由于深圳市交通輻射能力快速增長，原本通過廣州市中轉(zhuǎn)的部分客貨流已經(jīng)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移的端倪，廣州交通樞紐吸引力在區(qū)域內(nèi)正在下降。以廣州白云機(jī)場為例，2013—2018年的客運(yùn)量年均增長率為6.6%，增長放緩，且占珠三角五大機(jī)場客流比例也在下降。同時(shí)，深圳、東莞機(jī)場近年客流量增速均保持在10%以上。

2. 綜合交通樞紐布局有待優(yōu)化

（1）由于廣州市綜合交通樞紐往往承載著為區(qū)域及周邊城市服務(wù)的功能，受21 世紀(jì)早期城市“北優(yōu)、南拓、東進(jìn)、西聯(lián)”拉大城市骨架的戰(zhàn)略影響，導(dǎo)致綜合交通樞紐的規(guī)劃布局較分散。對比北京市、上海市、深圳市3 個(gè)一線城市，廣州市主城區(qū)至主要綜合交通樞紐以及各綜合交通樞紐之間距離最遠(yuǎn)，主要鐵路客運(yùn)樞紐（廣州南站）位于城市南部的番禺區(qū)，航空樞紐（白云國際機(jī)場）位于城市北部的花都區(qū)，與主城區(qū)的距離分別超過15 公里和30 公里，而廣州南站與白云機(jī)場之間的距離超過45公里，公共交通通勤時(shí)間超過1小時(shí)，且兩大樞紐之間的換乘、銜接效率不高，亟待加強(qiáng)。

（2）“高鐵不進(jìn)城”的困境在高鐵客運(yùn)需求不斷增長的趨勢下將逐步放大。近年來，廣州南站客運(yùn)量在廣州市三大鐵路客運(yùn)樞紐客運(yùn)量中占比持續(xù)上升，2018年廣州南站客運(yùn)量已達(dá)63.2%，鐵路客運(yùn)出行需求已經(jīng)主要由高速鐵路承擔(dān)。而位于主城區(qū)廣州站與廣州東站目前皆為普速鐵路客運(yùn)站，尚不具備高鐵通行的條件，如果未來不能系統(tǒng)地解決鐵路客運(yùn)樞紐的布局問題，“高鐵不進(jìn)城”的困境可能會(huì)進(jìn)一步放大，市區(qū)鐵路客運(yùn)站對廣州市以及周邊城市的輻射和吸引能力也將受到較大影響。

3. 城市交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力不足

（1）軌道交通線網(wǎng)客流不均衡。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市交通基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測與治理實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的《2020年度全國主要城市通勤時(shí)耗監(jiān)測報(bào)告》，廣州市有14%的人承受超過1 小時(shí)的極限通勤時(shí)間，廣州市中心城區(qū)45 分鐘公交服務(wù)能力占比僅為50%。主城區(qū)軌道交通線網(wǎng)總里程雖然不斷增長，但整體覆蓋率仍然不高，以地鐵站點(diǎn)周圍800米居住人口和就業(yè)崗位覆蓋率僅分別為57%和66%。雖然2019年廣州市地鐵線網(wǎng)總量達(dá)33.1 億人次，日均客運(yùn)量達(dá)905.7 萬人次，但軌道交通線網(wǎng)客流不均衡現(xiàn)象十分明顯。

（2）廣州市現(xiàn)有對外客運(yùn)樞紐的運(yùn)營能力也趨于飽和。據(jù)預(yù)測，未來廣州地區(qū)航空客運(yùn)供需缺口將達(dá)到6 000萬人次，而白云機(jī)場空域緊張，增長空間有限。廣州火車站原設(shè)計(jì)日均旅客發(fā)送量3 萬人次，現(xiàn)日均旅客發(fā)送量達(dá)到6.86 萬人次，最高旅客發(fā)送量達(dá)到15萬人次/日，車站運(yùn)營能力達(dá)到飽和。廣州南站2018年國慶期間最高日發(fā)送量達(dá)到36 萬人次，已經(jīng)超過了原設(shè)計(jì)能力的35 萬人次/日。廣州港受限于港口樞紐對外集疏運(yùn)方式單一的問題，也面臨著如何從大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)問題。

4. 交通與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同關(guān)系不強(qiáng)

（1）廣州市交通樞紐對城市開發(fā)的帶動(dòng)與引導(dǎo)作用尚未凸顯。白云國際機(jī)場周邊10 公里范圍仍然以物流、建材、傳統(tǒng)制造等低端產(chǎn)業(yè)為主，與國際航空樞紐定位相匹配的高質(zhì)、高新、高端的臨空產(chǎn)業(yè)尚未形成。廣州南站、廣州火車站、廣州東站周邊用地整體開發(fā)強(qiáng)度偏低，容積率在0.68 ～1.04 之間，廣州站周邊依舊以服裝、皮具批發(fā)等傳統(tǒng)商貿(mào)產(chǎn)業(yè)為主，高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，并且存在土地閑置、寫字樓空置等現(xiàn)象。交通樞紐與產(chǎn)業(yè)功能的脫節(jié)，導(dǎo)致交通樞紐帶來的巨大客流量和交通便利性不僅沒有帶動(dòng)周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而使綜合交通樞紐產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，一定程度上導(dǎo)致綜合交通樞紐周邊地區(qū)成為城市服務(wù)洼地。

（2）廣州市交通物流空間與產(chǎn)業(yè)空間也存在著一定錯(cuò)位。當(dāng)前，廣州市物流服務(wù)產(chǎn)業(yè)主要沿著普通鐵路、高速公路出入口布局在中心城區(qū)外圍，重點(diǎn)分布在城市北部尤其是白云區(qū)。近年來，廣州市先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)基地正在逐步向黃埔、南沙等地區(qū)轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)向東和向南拓展，公鐵物流服務(wù)功能與制造業(yè)發(fā)展存在空間錯(cuò)位，一定程度上造成了貨運(yùn)交通對城市內(nèi)部交通的干擾，也難以發(fā)揮物流與產(chǎn)業(yè)組合的最大化效應(yīng)。

二、廣州市綜合交通發(fā)展建議

綜合考慮廣州市綜合交通發(fā)展的問題與瓶頸，結(jié)合各層次政策及相關(guān)規(guī)劃對區(qū)域及廣州市綜合交通發(fā)展的指引，提出以“內(nèi)優(yōu)、外聯(lián)、協(xié)同”為核心思路的綜合交通發(fā)展建議，構(gòu)建與廣州市國家中心城市、綜合性門戶城市和綜合交通樞紐的城市目標(biāo)定位更為清晰匹配，提出區(qū)域挑戰(zhàn)更具競爭力的綜合交通發(fā)展策略。

1.內(nèi)優(yōu)：以效率再造為抓手，助力中心城區(qū)城市復(fù)興

（1）傳統(tǒng)鐵路樞紐整體改造及城市更新。加快推進(jìn)廣州火車站、廣州東站的高鐵化改造及廣州站—廣州南站聯(lián)絡(luò)線、廣州站—廣州東站三四線建設(shè)，將高鐵及城際軌道引入中心城區(qū)，實(shí)現(xiàn)高鐵入城，實(shí)現(xiàn)廣州南站、廣州站、廣州東站的串聯(lián)運(yùn)營。同時(shí)，依托樞紐改造的契機(jī)，推動(dòng)樞紐站點(diǎn)周邊片區(qū)整體復(fù)合化的城市更新，推進(jìn)車站升級(jí)擴(kuò)能，提出包括產(chǎn)業(yè)、道路、市政、建筑、景觀提升在內(nèi)的提升方案，實(shí)現(xiàn)樞紐及周邊地區(qū)站城一體和整體提升，系統(tǒng)解決車站及周邊地區(qū)交通問題。以站點(diǎn)周邊區(qū)域現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)升級(jí)為基礎(chǔ)，將廣州站片區(qū)打造為現(xiàn)代商貿(mào)集聚區(qū)，廣州東站片區(qū)打造為商務(wù)核心區(qū)。

（2）重構(gòu)中心城區(qū)重要節(jié)點(diǎn)地鐵內(nèi)環(huán)線。廣州地鐵11 號(hào)線雖然位于五大中心城區(qū)，但實(shí)際上并沒有真正串聯(lián)中心城區(qū)的關(guān)鍵商業(yè)商務(wù)中心、公共服務(wù)中心、居住中心等核心節(jié)點(diǎn)，對改善中心城區(qū)內(nèi)部軌道線網(wǎng)及主要交通流向壓力作用有限。建議借鑒日本東京山手環(huán)線的成功經(jīng)驗(yàn)，提前謀劃串聯(lián)廣州中心城區(qū)地鐵內(nèi)環(huán)線，強(qiáng)化核心節(jié)點(diǎn)功能集聚的同時(shí)疏解其他線網(wǎng)客流，創(chuàng)造運(yùn)轉(zhuǎn)更為高效、使用更為便捷的內(nèi)環(huán)線。

（3）老城關(guān)鍵片區(qū)及TOD 片區(qū)城市更新。在廣州市城市更新政策及軌道交通建設(shè)規(guī)劃基礎(chǔ)上，篩選未來有機(jī)會(huì)依托樞紐改造及軌道站點(diǎn)建設(shè)進(jìn)行改造的片區(qū)；對于中心城區(qū)開發(fā)價(jià)值和可實(shí)施性較高老舊片區(qū)、早期央企國企土地劃撥使用但目前已難以城市發(fā)展需求的片區(qū)進(jìn)行更新改造。采取整片改造為主、局部改造及小微改造結(jié)合的模式，多種市場主體、多種商業(yè)模式混合的發(fā)展模式，充分發(fā)揮軌道站點(diǎn)TOD開發(fā)的優(yōu)勢及帶動(dòng)作用，促進(jìn)廣州老城市換發(fā)新活力。

2. 外聯(lián)：以重要通道和節(jié)點(diǎn)為關(guān)鍵拓展城市腹地范圍

（1）建設(shè)以廣州為中心的城際及城市軌道交通網(wǎng)，拓展同城化“朋友圈”。在梳理國家—廣東省—大灣區(qū)—灣區(qū)城市各個(gè)層面規(guī)劃的基礎(chǔ)上，識(shí)別廣州市拓展與周邊城市尤其是灣區(qū)城市之間聯(lián)系的關(guān)鍵通道，重點(diǎn)謀劃建設(shè)廣州—佛山、廣州主城區(qū)—東莞北—惠州北、廣州主城區(qū)—南沙—中山—珠海、廣州主城區(qū)—南沙—東莞南—深圳方向上的軌道交通通道。在廣佛共建“1+4”高質(zhì)量融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的契機(jī)下，繼續(xù)緊密綁定廣佛同城，同時(shí)積極推進(jìn)廣州東部與東莞北部同城化、南沙與中山同城化，南沙與東莞南部同城化，拓展同城化“朋友圈”及城市腹地范圍，也借此加快推進(jìn)南沙由灣區(qū)幾何樞紐向交通樞紐轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)廣州區(qū)域交通樞紐的份量。

（2）加快推進(jìn)白云機(jī)場、南沙港區(qū)的新建擴(kuò)建，鞏固提升廣州市的區(qū)域樞紐地位。加快推動(dòng)廣州白云機(jī)場三期擴(kuò)建，通過地鐵、城軌將T1、T2、T3 航站樓聯(lián)接起來，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)航站區(qū)功能整合，互聯(lián)互通，資源共享，提升白云機(jī)場綜合保障能力和服務(wù)水平，滿足持續(xù)增長的航空運(yùn)輸需求。同時(shí)加快落實(shí)廣州第二機(jī)場的選址及規(guī)劃建設(shè)，與白云機(jī)場形成形成功能互補(bǔ)、系統(tǒng)發(fā)展的空運(yùn)格局，助力廣州市打造國際航空綜合交通樞紐和構(gòu)建樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市；整合廣州市港口航運(yùn)格局，內(nèi)河港區(qū)作業(yè)功能未來逐步退出并進(jìn)行城市化改造，轉(zhuǎn)移及新增貨運(yùn)需求由南沙港區(qū)承擔(dān)。南沙港區(qū)加快推進(jìn)南沙港區(qū)四期工程及江海聯(lián)運(yùn)碼頭建設(shè)，同時(shí)預(yù)留龍穴島中部、北部挖入式港池的未來發(fā)展空間，鞏固南沙港區(qū)的國際航運(yùn)中心樞紐定位，提升廣州市的區(qū)域綜合樞紐地位。

3. 協(xié)同：以交通、產(chǎn)業(yè)、物流協(xié)同發(fā)展為重點(diǎn)重構(gòu)空間格局

（1）塑造交通、產(chǎn)業(yè)、物流三位一體的協(xié)同發(fā)展組合?？紤]到廣州市先進(jìn)制造業(yè)當(dāng)前發(fā)展重點(diǎn)在黃埔、南沙等地區(qū)，未來還將進(jìn)一步向東、向南集聚，建議城市北部白云區(qū)的傳統(tǒng)物流功能逐步進(jìn)行轉(zhuǎn)移，將大物流功能在空間上從廣州市中心城區(qū)剝離開來。在中心城區(qū)外圍東部、北部、南部地區(qū)結(jié)合高速公路出入口、鐵路貨運(yùn)站場等新建一批公鐵物流樞紐，承接原城市北部物流功能外遷。與產(chǎn)業(yè)空間不匹配的傳統(tǒng)物流園和貨運(yùn)站場逐步實(shí)現(xiàn)外遷，并通過城市更新為新產(chǎn)業(yè)功能騰挪發(fā)展空間。最終通過“交通+物流+產(chǎn)業(yè)”的協(xié)同發(fā)展組合，構(gòu)建與產(chǎn)業(yè)布局空間匹配的物流系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)交通物流對現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐和驅(qū)動(dòng)。

（2）構(gòu)建公路、鐵路、水運(yùn)、空運(yùn)多式聯(lián)運(yùn)的高效系統(tǒng)。以白云國際機(jī)場和南沙港區(qū)為區(qū)域物流樞紐，完善以此為核心的多式聯(lián)運(yùn)體系。南沙港區(qū)重點(diǎn)強(qiáng)化海水—水水聯(lián)運(yùn)功能，以西江航道擴(kuò)能升級(jí)工程、廣州港深水航道拓寬工程等航道提升工程為契機(jī)，形成以南沙港區(qū)為樞紐布局的內(nèi)河航線網(wǎng)絡(luò)，配合省市構(gòu)建珠江—西江流域江海聯(lián)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，形成粵桂水上物流通道。同時(shí)，完善海陸聯(lián)運(yùn)體系，以南沙港鐵路與南中高速、廣中江高速、虎門二橋、黃欖干線等公水聯(lián)運(yùn)通道建設(shè)為契機(jī)，合理布局內(nèi)陸無水港，沿線規(guī)劃設(shè)立重點(diǎn)貨源城市的內(nèi)陸“無水港”，將物流鏈向粵北、中南、西南等內(nèi)陸腹地延伸。白云國際機(jī)場重點(diǎn)完善空港道路集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，加快推進(jìn)機(jī)場第二高速、花莞高速等高快速路建設(shè)。利用廣州北站綜合交通樞紐建設(shè)的契機(jī)，規(guī)劃廣州機(jī)場站及其鐵路聯(lián)絡(luò)線，加強(qiáng)廣州北站和白云國際機(jī)場的交通銜接，實(shí)現(xiàn)空鐵聯(lián)運(yùn)。探索與南沙港區(qū)的?？章?lián)運(yùn)組合，在推進(jìn)高速公路、城市道路等公路交通銜接的同時(shí)探索建設(shè)南沙港至白云機(jī)場貨運(yùn)鐵路的可能性，建立快件海空聯(lián)運(yùn)通道，最終實(shí)現(xiàn)以兩大物流樞紐為核心的海陸空鐵四位一體的多式聯(lián)運(yùn)。

三、結(jié)語

廣州作為我國傳統(tǒng)的區(qū)域交通樞紐，在區(qū)域競爭持續(xù)加強(qiáng)的時(shí)代背景下，在保持綜合交通的首位度以及區(qū)位優(yōu)勢上面臨著重大挑戰(zhàn)。有針對性地分析廣州市綜合交通發(fā)展面臨的問題和瓶頸，聚焦交通問題本身，通過研究與交通相互作用影響的交叉領(lǐng)域，提出更為有針對性、創(chuàng)新性的綜合交通發(fā)展策略，助力廣州市實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”的城市發(fā)展目標(biāo)。