□ 孟 威

中國與越南在“長期穩(wěn)定、面向未來、睦鄰友好、全面合作”十六字方針指導(dǎo)下，以推動越南“兩廊一圈”構(gòu)想與我國“一帶一路”倡議對接為導(dǎo)向，當(dāng)前正進(jìn)一步深化交通基礎(chǔ)設(shè)施合作。其中，機(jī)場領(lǐng)域合作潛力巨大，對此筆者分析越南機(jī)場領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀、規(guī)劃目標(biāo)及相關(guān)政策，對機(jī)場領(lǐng)域合作的方向及投融資模式提出建議和思考。

一、越南機(jī)場領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀

1. 機(jī)場建設(shè)現(xiàn)狀

越南國內(nèi)目前擁有22 個(gè)民用機(jī)場（21個(gè)在運(yùn)營），其中國際機(jī)場7 個(gè)、國內(nèi)機(jī)場15 個(gè)。

2. 航空運(yùn)輸現(xiàn)狀

根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2020年越南機(jī)場完成的航空客運(yùn)出港量為3 177 萬人次，受疫情影響同比下降40.3%。2010—2020年間平均增長8.3%，若不考慮2020年的疫情沖擊，則年均增長率達(dá)15.7%。

2020年越南完成航空貨物運(yùn)輸量為5.72 億噸公里，受疫情影響同比下降44.1%。2010—2020年間平均增長3.0%，若不考慮2020年的疫情沖擊，則年均增長率達(dá)10.2%。

3. 機(jī)場領(lǐng)域投融資現(xiàn)狀

（1）資金來源。目前，越南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金主要來自3 個(gè)方面：國家財(cái)政、信貸及企業(yè)自籌資金；外國官方發(fā)展援助（ODA）；私人投資。

越南機(jī)場建設(shè)的投資主體主要集中在越南機(jī)場公司—ACV（Airports Corporation of Vietnam）；2012年2月28日，ACV由越南北部、中部和南部三家機(jī)場公司合并而成，ACV 在越南擁有超過21 億美元的特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)全國22 個(gè)機(jī)場的投資運(yùn)營。目前，越南機(jī)場公司融資渠道主要有3 種方式：股權(quán)+貸款；純股權(quán)；現(xiàn)金+股權(quán)。從越南的機(jī)場投資建設(shè)計(jì)劃來看，其計(jì)劃至2025年修復(fù)和升級26 個(gè)機(jī)場，約需108 億美元的巨大投資。國家根本不足以承擔(dān)機(jī)場建設(shè)所需資金，從私營部門籌集這些投資資金變得愈發(fā)重要。

（2）投資政策。越南政府對外商準(zhǔn)入持重視和鼓勵的積極態(tài)度。具體來看，其將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄劃分成了鼓勵、限制和禁止3個(gè)門類。機(jī)場建設(shè)在越南屬限制投資類，但采取BT、BOT、BTO 等模式實(shí)施的項(xiàng)目適用于單獨(dú)的政策規(guī)定。①機(jī)場運(yùn)營方面。2015年越南政府新立法允許私人投資者購買機(jī)場運(yùn)營權(quán)，以及提供燃料供應(yīng)，航班信息和機(jī)場運(yùn)營等地面服務(wù)，但限制私人投資主體為越南本土企業(yè)，外國投資者合作最高股權(quán)上限為30%。政府在具有重要戰(zhàn)略意義的機(jī)場運(yùn)營中至少持有65%的股權(quán)，并且在空管、救援領(lǐng)域嚴(yán)格限制私人及外國投資者。②投資程序方面。機(jī)場的建設(shè)與運(yùn)營屬A 類項(xiàng)目，需呈報(bào)計(jì)劃投資部（MPI）。計(jì)劃投資部在收到該類投資項(xiàng)目合格申報(bào)文件的30 個(gè)工作日內(nèi)，需出具審核意見并呈報(bào)總理；總理在收到計(jì)劃投資部呈報(bào)書的10 個(gè)工作日內(nèi)，對該投資項(xiàng)目做出是否準(zhǔn)予通過的決定；計(jì)劃投資部收到總理決定的5 個(gè)工作日內(nèi)，及時(shí)通知項(xiàng)目申報(bào)主體（共計(jì)45 個(gè)工作日）。③稅收優(yōu)惠方面。根據(jù)越南《企業(yè)所得稅法》，投資于國務(wù)院所確定的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括機(jī)場、航空等領(lǐng)域在內(nèi)，企業(yè)享受為期15年10%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠。

二、越南機(jī)場領(lǐng)域合作前景

1. 合作現(xiàn)狀

在“一帶一路”倡議背景下，中國與越南在基建領(lǐng)域加緊合作，但主要局限在電力和公路兩方面，目前中越兩國在機(jī)場建設(shè)及航空領(lǐng)域尚無合作項(xiàng)目。

2. 發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)越南交通運(yùn)輸部批準(zhǔn)的《國家機(jī)場和機(jī)場系統(tǒng)發(fā)展總體規(guī)劃（2021—2030年，至2050年愿景）》，2021—2030年期間，越南將優(yōu)先對在首都地區(qū)和胡志明市承擔(dān)重要功能的樞紐機(jī)場（包括內(nèi)排國際機(jī)場、新山一國際機(jī)場和龍城國際機(jī)場）加大投資力度，并在此基礎(chǔ)上逐步升級改造、運(yùn)營盤活現(xiàn)有的22 個(gè)民用機(jī)場。越南政府還計(jì)劃投資新建6 個(gè)民用機(jī)場，使全國民用機(jī)場運(yùn)營總量達(dá)28 個(gè)，全國機(jī)場的設(shè)計(jì)總?cè)萘窟_(dá)2.78 億人次，確保95%的人口處在機(jī)場100 公里輻射圈范圍。新機(jī)場將優(yōu)先引入社會資本進(jìn)行合作開發(fā)。根據(jù)總體規(guī)劃，至2050年，越南將擁有29個(gè)民用機(jī)場，其中國際機(jī)場14 個(gè)、國內(nèi)機(jī)場15 個(gè)。

3. 政策保障

2021年1月，越南政府通過了包括機(jī)場投資在內(nèi)的2021年第5 號ND-CP 機(jī)場管理與運(yùn)營法令，該法令主要規(guī)定了機(jī)場的規(guī)劃、投資、建設(shè)及運(yùn)營企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍及特許經(jīng)營權(quán)的獲取流程等，與2015年的法令相比，在引入私人投資者方面并未進(jìn)一步放開。越南交通運(yùn)輸部則提議修訂和補(bǔ)充相關(guān)法律條文，以賦權(quán)地方政府鼓勵私人投資，以便多數(shù)新機(jī)場優(yōu)先采用以地方政府為主導(dǎo)的公私合營交付模式。

4. 合作項(xiàng)目機(jī)會清單

越南交通運(yùn)輸部近期推出了機(jī)場領(lǐng)域的重大項(xiàng)目合作機(jī)會清單，明確提出對在區(qū)域發(fā)揮樞紐作用的主要國際機(jī)場的改擴(kuò)建優(yōu)先加大投資力度，預(yù)計(jì)從2021至2025年共計(jì)投入50 億美元升級現(xiàn)有機(jī)場設(shè)施。

三、越南機(jī)場領(lǐng)域合作投融資模式設(shè)計(jì)

越南計(jì)劃投資部目前正在起草旨在提高私營投資進(jìn)入越南航空業(yè)的框架草案，公私合作（PPP）將成為機(jī)場投融資的主要方式之一；未來中方企業(yè)進(jìn)入越南機(jī)場領(lǐng)域建議與越南本土企業(yè)先成立項(xiàng)目公司，然后采取BOT、PPP、BLT 等的模式參與機(jī)場投資運(yùn)營。

1. 越南機(jī)場投融資實(shí)例

目前，越南正在推行的PPP 合作模式的機(jī)場投資項(xiàng)目有廣寧省云屯國際機(jī)場、隆城國際機(jī)場。

（1）廣寧省云屯國際機(jī)場。根據(jù)越南交通與運(yùn)輸部的規(guī)劃，該機(jī)場按照國際民用航空組織（ICAO）4E級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)。根據(jù)市場預(yù)測，至2025年投資商將進(jìn)行航站樓擴(kuò)建，面積為17 650 平方米，旅客年吞吐量200 萬人次。至2030年航站樓將再次升級擴(kuò)建，旅客年吞吐量達(dá)到500 萬人次。該項(xiàng)目占地面積288.38 公頃，投資總額約3.28 億美元，其中，機(jī)場飛機(jī)跑道的投資總額超8 800 萬美元。按照計(jì)算，廣寧機(jī)場項(xiàng)目的投資回收期為45年。目前，越南廣寧省已批準(zhǔn)廣寧航空港BOT 模式建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告。廣寧機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目采用建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓的模式，投資業(yè)主為越南陽光集團(tuán)。該項(xiàng)目于2015年正式動工興建，于2018年4月正式投入運(yùn)營。

（2）隆城國際機(jī)場。隆城國際機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目總投資約160.3 億美元，分3 個(gè)階段在南部同奈省隆城縣建設(shè)旅客年吞吐量1億人次、貨物年吞吐量500萬噸的4F級區(qū)域性國際航空樞紐港。項(xiàng)目采取國家財(cái)政預(yù)算撥款、國家航空企業(yè)入股、政府開發(fā)援助（ODA）、公私合作（PPP）及其它各類合法資金等形式籌集建設(shè)資金。

2. 投融資模式設(shè)計(jì)

（1）BOT/PPP 模式。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的機(jī)場建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，BOT模式與特許經(jīng)營相結(jié)合可帶來雙贏的局面。由于目前越南對外國資本在機(jī)場投資領(lǐng)域的限制性，外商無法在越南機(jī)場中占據(jù)絕對控股權(quán)，因此對于具備明確經(jīng)營收費(fèi)的機(jī)場項(xiàng)目，通過評估其客貨運(yùn)吞吐量及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的可行性后，中資企業(yè)可與越南本土企業(yè)合資成立項(xiàng)目公司，采用特許經(jīng)營BOT 模式，由中資企業(yè)進(jìn)行投資建設(shè)。建成后政府授權(quán)項(xiàng)目公司經(jīng)營及收費(fèi)，期滿后進(jìn)行移交。該模式下可采用項(xiàng)目融資的方式，以越南政府授權(quán)的特許經(jīng)營合同及收費(fèi)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押，獲得貸款，經(jīng)營期以運(yùn)營收入償還貸款本息。此外，可采取公私合營、或與越南企業(yè)合作的方式成立合資公司，依托中方的建設(shè)、運(yùn)營和融資能力共同開發(fā)。

對于機(jī)場規(guī)模較小，其收益無法滿足商業(yè)化投資要求的項(xiàng)目，中資企業(yè)可與越南本土企業(yè)合資成立項(xiàng)目公司，采用公私合作PPP 模式：①吸引中資企業(yè)與越南政府共同投資建設(shè)，政府授權(quán)項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營管理，獲取全部收入用于支付管理運(yùn)營成本、償還貸款本息以及獲得合理收益，在收入不足時(shí)政府還需進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助。該模式可采用項(xiàng)目融資方式，以越南政府授權(quán)的特許經(jīng)營合同、收費(fèi)權(quán)及政府補(bǔ)貼合同進(jìn)行質(zhì)押，獲得貸款；②吸引中資企業(yè)投資建設(shè)，政府授權(quán)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營管理及收費(fèi)，并在特許經(jīng)營期內(nèi)向項(xiàng)目公司支付一定的補(bǔ)貼，以滿足企業(yè)支付管理運(yùn)營成本、償還貸款本息以及獲得合理收益，該模式可采用項(xiàng)目融資方式，以越南政府授權(quán)的特許經(jīng)營合同、收費(fèi)權(quán)及政府補(bǔ)貼合同進(jìn)行質(zhì)押，獲得貸款。

（2）BLT（建設(shè)—租賃—移交）模式。該模式最核心的特點(diǎn)即私建公營。由政府招標(biāo)項(xiàng)目業(yè)主，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資和開發(fā)建設(shè)，建成后的資產(chǎn)首先歸屬于項(xiàng)目公司，之后租賃給政府，并由政府單位或其指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營和日常維護(hù)。項(xiàng)目公司通過政府支付的租賃收入實(shí)現(xiàn)資金回收并獲取合理回報(bào)。租賃期滿后，項(xiàng)目所有權(quán)移交政府或其指定機(jī)構(gòu)。

對于越南機(jī)場領(lǐng)域的項(xiàng)目，中資企業(yè)可與越南本土企業(yè)合資成立項(xiàng)目公司，通過政府招標(biāo)獲得項(xiàng)目的特許建設(shè)權(quán)。中資企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)融資，項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司對該項(xiàng)目享有所有權(quán)，再與政府或政府指定的機(jī)構(gòu)簽訂租賃合同，項(xiàng)目交由政府運(yùn)營，政府向項(xiàng)目公司支付租金。租期結(jié)束后，項(xiàng)目的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給政府或其機(jī)構(gòu)。

四、越南機(jī)場領(lǐng)域投融資風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避措施

1. 潛在風(fēng)險(xiǎn)

（1）越南機(jī)場領(lǐng)域的投資壁壘較高，限制私人投資主體為越南本土企業(yè)，外國投資者合作最高股權(quán)上限為30%。政府在具有重要戰(zhàn)略意義的機(jī)場運(yùn)營中至少持有65%的股權(quán)，并且在空管、救援領(lǐng)域嚴(yán)格限制私人及外國投資者。

（2）機(jī)場投資項(xiàng)目的審批流程繁瑣、費(fèi)時(shí)，易受人為影響，相關(guān)政策經(jīng)常變化，不確定性較大。

（3）存在政府違約風(fēng)險(xiǎn)。與機(jī)場領(lǐng)域投資相關(guān)的法制不健全是政府違約最大的風(fēng)險(xiǎn)來源。目前越南較多投資法規(guī)均為臨時(shí)過渡性質(zhì)，出臺時(shí)因無先例可循，政策法規(guī)是否延續(xù)通常會視實(shí)際執(zhí)行效果而定，已出臺的政策法規(guī)在之后被修訂、變更或廢除的可能性較大。此外，各級地方政府對出臺的法律法規(guī)的執(zhí)行缺乏統(tǒng)一性，存在地方保護(hù)主義，行政干預(yù)僭越法律法規(guī)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，大大增加了政府違約的可能性。

2. 規(guī)避措施

（1）采取組合式的投資策略，機(jī)場領(lǐng)域的大型投資項(xiàng)目采取聯(lián)合融資形式。聯(lián)合當(dāng)?shù)刂呢?cái)團(tuán)或投資企業(yè)，共同投資機(jī)場項(xiàng)目。這樣可以借助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)驗(yàn)、資金和政府接洽優(yōu)勢來降低風(fēng)險(xiǎn)。

（2）機(jī)場領(lǐng)域的投資項(xiàng)目應(yīng)建立專門的收支調(diào)節(jié)機(jī)制。對于經(jīng)營性的機(jī)場運(yùn)營項(xiàng)目，爭取自主定價(jià)權(quán)，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作，積極拓展市場，通過使用者付費(fèi)的方式彌補(bǔ)投資和運(yùn)營成本；當(dāng)使用者付費(fèi)無法彌補(bǔ)收益時(shí)，應(yīng)采取可行性缺口補(bǔ)貼的模式，即不足部分由當(dāng)?shù)卣ㄟ^財(cái)政預(yù)算的方式進(jìn)行現(xiàn)金彌補(bǔ)，以保障投資者的正?；貓?bào)；當(dāng)政府財(cái)政預(yù)算吃緊，項(xiàng)目自身的經(jīng)營性收入又較低時(shí)，應(yīng)與政府協(xié)商，通過土地置換、稅收減免、其他商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等模式來彌補(bǔ)收益，保障投資者的正?；貓?bào)。

（3）資金來源方面。在財(cái)政投入、民航收益資金等渠道基礎(chǔ)上，通過制定優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)或資源+基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種合作方式吸引民間資本，同時(shí)利用國際資本（包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等國際資金，以及絲路基金、中國面向東盟的優(yōu)惠貸款、中國-東盟投資合作基金、中國-東盟基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)貸款）為項(xiàng)目建設(shè)提供融資。通過多元化的融資方式，最終構(gòu)建長期、穩(wěn)定和充足的資金渠道。

（4）由于法律法規(guī)的不確定性導(dǎo)致政府違約的可能性高，因此在越南進(jìn)行機(jī)場領(lǐng)域投融資時(shí)，中資企業(yè)應(yīng)在框架協(xié)議、章程、合同等體系文件中明確約定政策變更的法律風(fēng)險(xiǎn)由越南政府或相關(guān)合作方承擔(dān)，并盡可能獲得交易對手提供的書面履約保證。一旦發(fā)生對方違約情形，應(yīng)首先通過友好協(xié)商解決糾紛，協(xié)商不一致時(shí)可通過仲裁、訴訟等形式挽回經(jīng)濟(jì)損失。

（5）靈活掌握運(yùn)用撤資戰(zhàn)略。當(dāng)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，必須做出撤離決定時(shí)，應(yīng)首先暫停所有資金投入，然后通過項(xiàng)目公司減資、利潤提前分紅并匯回本國等方式，盡快將資金轉(zhuǎn)移至安全的地方。對于維持項(xiàng)目公司周轉(zhuǎn)運(yùn)營的流動資金，在撤資計(jì)劃中應(yīng)首先考慮將日常開支削減至最低，確保能夠從項(xiàng)目公司賬戶提取最大額度的現(xiàn)金，將撤資可能帶來的潛在經(jīng)濟(jì)損失降到最低。

五、結(jié)語

在中越兩國關(guān)系進(jìn)一步深化大背景下，隨著越南民航領(lǐng)域的不斷發(fā)展，未來在機(jī)場建設(shè)、航線運(yùn)營、地面補(bǔ)給等方面都存在著大量的投資需求?？紤]越南本國的國有資本財(cái)力吃緊，未來機(jī)場領(lǐng)域的投資主體將呈現(xiàn)多元化發(fā)展的局面，給中越機(jī)場領(lǐng)域的合作帶來機(jī)遇。