●伍安莉

黨的十九大報(bào)告中提出 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”要求，將預(yù)算績效管理提升到一個(gè)嶄新的高度， 為進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算制度、 深化預(yù)算績效管理改革指明了方向。 廣東省廣州市番禺區(qū)財(cái)政局貫徹落實(shí)中央、省、市關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求， 按照 “先易后難、由點(diǎn)及面”工作思路，不斷深化預(yù)算績效管理改革， 積極推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理背景下的預(yù)算績效評價(jià)創(chuàng)新研究。

一、 番禺區(qū)預(yù)算績效管理工作特點(diǎn)

番禺區(qū)財(cái)政局于2013 年起啟動(dòng)新一輪預(yù)算績效管理改革，2016 年起狠抓績效目標(biāo)管理，啟動(dòng)鎮(zhèn)街績效管理工作，擴(kuò)大績效評價(jià)范圍。 2019 年起著力拓展預(yù)算績效管理對象， 積極推進(jìn)部門整體預(yù)算績效管理， 逐步形成了具有番禺特色的預(yù)算績效管理模式。

（一）建章立制、保障有力

1、 成立區(qū)績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高度重視績效管理改革工作，于2014 年初成立了番禺區(qū)財(cái)政績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副區(qū)長任組長，成員單位包括區(qū)人大財(cái)經(jīng)委、區(qū)政府辦、區(qū)紀(jì)委（后因“三轉(zhuǎn)變”而退出）和區(qū)審計(jì)局，辦公室設(shè)在區(qū)財(cái)政局。領(lǐng)導(dǎo)小組每年均制定年度改革工作計(jì)劃印發(fā)全區(qū)各部門、鎮(zhèn)街執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位監(jiān)督區(qū)財(cái)政局預(yù)算績效管理過程， 審閱區(qū)財(cái)政局每年的預(yù)算績效管理工作情況報(bào)告。

2、區(qū)政府層面立法。 區(qū)委區(qū)政府高度重視預(yù)算績效管理工作， 為確保預(yù)算績效管理改革的順利推進(jìn)， 以區(qū)政府名義于2014 年頒布了《廣州市番禺區(qū)財(cái)政績效管理暫行辦法》，2017 年有效期屆滿后由區(qū)財(cái)政局制定。

3、形成1+6 預(yù)算績效制度體系。 近年來番禺區(qū)財(cái)政局還先后制定了 《廣州市番禺區(qū)預(yù)算績效管理辦法》《廣州市番禺區(qū)預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》《廣州市番禺區(qū)預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控辦法》《廣州市番禺區(qū)項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》《廣州市番禺區(qū)財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理辦法》《番禺區(qū)財(cái)政局財(cái)政績效管理內(nèi)部工作規(guī)范和流程圖（試行）》《廣州市番禺區(qū)財(cái)政局委托第三方中介機(jī)構(gòu)參與財(cái)政績效管理工作規(guī)程（試行）》等一系列預(yù)算績效管理的配套制度， 形成了1+6預(yù)算績效制度體系。

（二）第三方中立評估

1、擇優(yōu)委托第三方中介機(jī)構(gòu)。 2014年， 番禺區(qū)財(cái)政局通過政府采購確定了5 家第三方評估機(jī)構(gòu)開展績效評估工作。 2016—2018 年， 邀請納入廣州市財(cái)政績效管理定點(diǎn)服務(wù)單位范圍的中介報(bào)送工作方案， 聘請廣州市財(cái)政局的績效管理專家對工作方案進(jìn)行量化考核打分，擇優(yōu)選定承辦績效評估的中介機(jī)構(gòu)。 2019年通過政府采購了8 家第三方中介機(jī)構(gòu)參與區(qū)預(yù)算績效管理工作，開展績效工作前通過制定工作方案、發(fā)邀請函、公開搖珠抽取等方式確認(rèn)承辦中介。

2、約束第三方中介機(jī)構(gòu)評估行為。 番禺區(qū)財(cái)政局與第三方評估機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)合同，明確第三方評估機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍、責(zé)任權(quán)限、違約責(zé)任和考評制度，在評估過程中嚴(yán)格執(zhí)行《廣州市番禺區(qū)財(cái)政局委托第三方中介機(jī)構(gòu)參與財(cái)政績效管理工作規(guī)程（試行）》，強(qiáng)化評估中介的工作責(zé)任和紀(jì)律約束。 評估結(jié)束，番禺區(qū)財(cái)政局致函給各被評價(jià)部門，開展對評估中介不記名的滿意度調(diào)查，以此強(qiáng)化各中介的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任感。

（三）狠抓項(xiàng)目預(yù)算績效評審和績效目標(biāo)審核

1、預(yù)算績效工作重心前移的背景。2008 年國際金融危機(jī)爆發(fā)，2008—2012 年期間區(qū)財(cái)政收入增幅整體呈現(xiàn)不斷收窄的態(tài)勢。 與此同時(shí)，在公共服務(wù)需求不斷增加、民生投入標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提高、財(cái)政還貸付息壓力加大等增支因素的共同影響下，區(qū)財(cái)政收支矛盾逐年增大。 因此，番禺區(qū)財(cái)政局把預(yù)算績效管理工作的重心前移至預(yù)算編制環(huán)節(jié)， 決心通過預(yù)算績效管理的手段把好資金安排關(guān)。

2、重點(diǎn)開展績效目標(biāo)管理工作

（1）項(xiàng)目預(yù)算績效評審。 經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2013—2021 年期間，番禺區(qū)財(cái)政局對區(qū)本級(jí)科技經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)、 符合績效評審條件的200 萬元以上、及部分涉及重點(diǎn)民生方面有必要評審的200 萬元以下的累計(jì)784 個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了預(yù)算績效評審，涉及項(xiàng)目申報(bào)金額累計(jì)70.94 億元。專家從績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需資金的合理性及保障措施的可行性等方面，累計(jì)提出意見2239 條，建議2268 條，建議安排資金累計(jì)64.48 億元，核減資金累計(jì)6.46 億元。 預(yù)算績效評審結(jié)果直接應(yīng)用于預(yù)算編審，有效節(jié)約了財(cái)政資金，使預(yù)算安排更加科學(xué)和合理。

（2）項(xiàng)目事前績效評估。 建立項(xiàng)目事前預(yù)算績效評估機(jī)制，從源頭上做好預(yù)算績效管理工作，為預(yù)算決策提供科學(xué)參考依據(jù)。 2020 年印發(fā) 《番禺區(qū)財(cái)政局關(guān)于2021 年區(qū)本級(jí)和各街道部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制意見的通知》， 要求各預(yù)算單位在項(xiàng)目入庫申報(bào)階段應(yīng)對新增項(xiàng)目開展事前績效評估，并填報(bào)《事前績效評估項(xiàng)目預(yù)期績效報(bào)告》。 評估報(bào)告作為申請預(yù)算的必備條件，申請項(xiàng)目預(yù)算時(shí)一并上傳到 “財(cái)政綜合管理信息系統(tǒng)”；2021 年印發(fā)《廣州市番禺區(qū)財(cái)政局關(guān)于印發(fā)2021 年度全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作方案的通知》（番財(cái)績〔2021〕1 號(hào)），要求在編制 2022 年度部門預(yù)算時(shí)，對預(yù)算申報(bào)金額200 萬元及以上的新增項(xiàng)目開展事前績效評估。 2020—2021 年共對33 個(gè)項(xiàng)目開展事前績效評估，涉及預(yù)算申報(bào)金額1.61 億元。

（3）項(xiàng)目績效目標(biāo)審核。 2013 年起開展項(xiàng)目績效目標(biāo)管理工作，涉及全區(qū)部門、覆蓋一般公共、政府性基金、國有資本經(jīng)營、財(cái)政專戶管理資金四本預(yù)算。 一是完成預(yù)算績效目標(biāo)審核。2014—2019 年通過第三方中介機(jī)構(gòu)審核年初預(yù)算200 萬元及以上項(xiàng)目績效目標(biāo)，共審核2751 個(gè)項(xiàng)目，涉及預(yù)算申報(bào)金額518.07 億元。二是開展預(yù)算績效目標(biāo)批復(fù)。 自2015 年起，以規(guī)范的格式把項(xiàng)目績效目標(biāo)批復(fù)給各相關(guān)主管部門，再由主管部門批復(fù)落實(shí)到具體項(xiàng)目單位。 三是擴(kuò)大績效目標(biāo)申報(bào)和管理范圍。 從編制2019 年度預(yù)算起， 組織編制政府預(yù)算的績效目標(biāo)和關(guān)鍵指標(biāo)，組織區(qū)屬各部門對所有財(cái)政資金安排的專項(xiàng)申報(bào)績效目標(biāo)，選取六個(gè)試點(diǎn)部門編制部門整體績效目標(biāo)。 四是實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)與預(yù)算編制四同步。 2020 年起，實(shí)施預(yù)算績效目標(biāo)管理改革，實(shí)行績效目標(biāo)與預(yù)算編制同步布置、同步申報(bào)、同步批復(fù)。 完成2020 年度項(xiàng)目績效目標(biāo)前置審核4817 個(gè)， 涉及預(yù)算申報(bào)資金 233.46 億元。 截至 2021 年 6 月 9 日，已累計(jì)完成4，678 個(gè)2021 年度預(yù)算項(xiàng)目的績效目標(biāo)前置審核工作。 部門預(yù)算經(jīng)區(qū)人大審核批準(zhǔn)后，番禺區(qū)財(cái)政局在批復(fù)部門預(yù)算金額的同時(shí)批復(fù)績效目標(biāo)，在預(yù)算公開時(shí)，公開部門整體績效目標(biāo)及項(xiàng)目績效目標(biāo)。

二、番禺區(qū)預(yù)算績效管理工作的成效

（一）項(xiàng)目單位的績效管理意識(shí)不斷增強(qiáng)

項(xiàng)目單位在績效目標(biāo)申報(bào)環(huán)節(jié)， 預(yù)算計(jì)劃和績效目標(biāo)不斷細(xì)化， 并能提供合理的測算依據(jù)和說明。 項(xiàng)目實(shí)施和財(cái)務(wù)管理狀況持續(xù)向好， 大部分項(xiàng)目單位能不斷完善項(xiàng)目管理流程， 相應(yīng)制定項(xiàng)目實(shí)施方案和財(cái)務(wù)管理制度。 各預(yù)算單位更加重視專家現(xiàn)場查看和面談環(huán)節(jié)， 抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干， 精心準(zhǔn)備面談材料，有的單位主管領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)答辯，某些項(xiàng)目面談人員達(dá)8、9 人。 項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)質(zhì)量不斷提高，2014 年和2021 年全區(qū)預(yù)算績效評審綜合核減率分別為21.86%和2.89%，綜合核減率總體下降（綜合核減率越低，預(yù)算申報(bào)質(zhì)量越好），反映出各單位項(xiàng)目預(yù)算編制和績效管理水平不斷提升， 項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)越加謹(jǐn)慎和合理。

（二）徹底改變舊有預(yù)算管理模式，改革效果逐漸突顯

番禺區(qū)財(cái)政預(yù)算績效管理工作經(jīng)過近幾年改革后， 大大約束了項(xiàng)目單位的預(yù)算申報(bào)行為，改變了多年來財(cái)政預(yù)算分配舊模式，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金分配由“按需分配”向“按績效分配”的轉(zhuǎn)變，提高了預(yù)算資金安排的科學(xué)性和資金使用的有效性， 為事中績效監(jiān)督和事后支出績效評價(jià)工作提供了對照標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)依據(jù)，促進(jìn)了預(yù)算單位的績效管理工作。

（三）擴(kuò)大預(yù)算績效管理范圍至鎮(zhèn)、街

番禺區(qū)各鎮(zhèn)、 街受地理區(qū)位條件以及城市化發(fā)展程度等各項(xiàng)因素的影響， 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財(cái)務(wù)管理水平參差不齊，大大制約了鎮(zhèn)街預(yù)算績效管理改革工作。 盡管如此，番禺區(qū)財(cái)政局還是堅(jiān)決把預(yù)算績效管理的理念推廣到各鎮(zhèn)街。2016 年啟動(dòng)了鎮(zhèn)、街的預(yù)算績效管理改革工作。 一是開展支出績效評價(jià)。每個(gè)鎮(zhèn)、 街抽取1 至2 個(gè)由鎮(zhèn)、 街財(cái)政安排100 萬元及以上具代表性的項(xiàng)目，由番禺區(qū)財(cái)政局統(tǒng)籌委托中介機(jī)構(gòu)開展支出績效評價(jià)。番禺區(qū)財(cái)政局要求中介機(jī)構(gòu)耐心指導(dǎo)鎮(zhèn)、街設(shè)置績效目標(biāo)及指標(biāo)，重點(diǎn)對鎮(zhèn)、街灌輸預(yù)算績效管理理念。 各鎮(zhèn)、街均能配合區(qū)財(cái)政局積極開展預(yù)算績效管理工作，認(rèn)真參加各項(xiàng)預(yù)算績效工作培訓(xùn)，組織下屬項(xiàng)目單位提交項(xiàng)目績效自評材料，安排專人負(fù)責(zé)跟進(jìn)項(xiàng)目績效評價(jià)過程，及時(shí)反饋評價(jià)專家的意見和建議，及時(shí)補(bǔ)充完善績效自評材料。個(gè)別鎮(zhèn)能積極運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果，責(zé)成項(xiàng)目單位按照專家評價(jià)的意見進(jìn)行整改落實(shí)，并據(jù)此監(jiān)督項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，增強(qiáng)了鎮(zhèn)、街預(yù)算績效管理意識(shí)，落實(shí)了預(yù)算績效責(zé)任，提升了預(yù)算績效管理水平。 2016 至2021 年， 累計(jì)對141個(gè)鎮(zhèn)、街項(xiàng)目實(shí)施支出績效評價(jià)，涉及支出金額7.00 億元，提出意見 448 條、建議 456 條。二是開展鎮(zhèn)級(jí)績效自評。2020 年，為加強(qiáng)對各鎮(zhèn)預(yù)算績效管理工作的指導(dǎo)， 對各鎮(zhèn)2020 年預(yù)算績效管理情況開展自查，要求各鎮(zhèn)對照實(shí)施意見要求及各項(xiàng)工作通知，結(jié)合本鎮(zhèn)工作開展情況， 形成2020 年預(yù)算績效管理落實(shí)情況報(bào)告，通過“以查促改”方式及時(shí)監(jiān)督各鎮(zhèn)各項(xiàng)工作進(jìn)度。 三是開展鎮(zhèn)級(jí)工作考核。 2021 年底，番禺區(qū)財(cái)政局將結(jié)合年度財(cái)政監(jiān)督檢查工作計(jì)劃，選取一個(gè)鎮(zhèn)檢查鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算績效管理工作開展情況，并對各鎮(zhèn)預(yù)算績效管理工作情況開展考核，考核內(nèi)容包括制度建設(shè)、事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)。

（四）推進(jìn)部門整體預(yù)算績效管理

目前我國預(yù)算績效管理對象主要集中在財(cái)政支出項(xiàng)目層面，隨著預(yù)算管理體制改革的不斷深入，項(xiàng)目預(yù)算績效管理由于管理廣度和深度不足， 已不能滿足預(yù)算績效管理的需要。為能夠更加準(zhǔn)確地反映全部預(yù)算資金的投入產(chǎn)出效果，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益，區(qū)財(cái)政局于2018 年啟動(dòng)部門整體預(yù)算績效試點(diǎn)工作， 挑選2 個(gè)部門開展部門整體績效自評，2019 年起每年抽選部分部門， 推動(dòng)預(yù)算績效管理由項(xiàng)目拓展至部門整體。 主要做法：一是擴(kuò)大績效目標(biāo)管理范圍。組織部門對年度所有本級(jí)和上級(jí)的財(cái)政資金（含人員、公用和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)），申報(bào)部門整體和主要工作任務(wù)績效目標(biāo)及指標(biāo)。 2019 至 2021 年，累計(jì)對 16 個(gè)部門開展部門整體績效目標(biāo)管理， 涉及部門支出預(yù)算12.12 億元。 二是加大績效目標(biāo)公開力度。 年度部門預(yù)算公開工作中，在部門公開部門整體及主要工作任務(wù)績效目標(biāo)及指標(biāo)的基礎(chǔ)上，抽取部分重點(diǎn)項(xiàng)目公開績效目標(biāo)。 三是強(qiáng)化績效運(yùn)行監(jiān)控管理。 每個(gè)季度結(jié)束后，納入部門整體績效管理的部門向區(qū)財(cái)政局報(bào)送部門階段性工作進(jìn)度、 預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)完成情況。 四是建立部門整體評價(jià)指標(biāo)體系。 參照區(qū)機(jī)關(guān)績效管理評分考核內(nèi)容，增加預(yù)算支出進(jìn)度、內(nèi)控管理、自評工作情況等區(qū)特色指標(biāo)。五是擴(kuò)大支出績效評價(jià)范圍。支出績效評價(jià)范圍， 從項(xiàng)目支出向部門整體績效評價(jià)拓展。2019 年至2021 年，累計(jì)對12 個(gè)部門年度部門整體支出情況開展部門整體績效評價(jià)，涉及支出金額9.43 億元，綜合預(yù)算完成率93.43%。部門的所有資金，包括基本支出和項(xiàng)目支出均納入評價(jià)范圍， 綜合反映部門整體支出績效情況。 通過對部門整體支出實(shí)施全過程預(yù)算績效管理試點(diǎn)， 部門的績效管理意識(shí)不斷增強(qiáng)， 管理水平和資金使用效益不斷提升， 為全面實(shí)施績效管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（五）對區(qū)十件民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施全過程績效管理

黨的十九大報(bào)告中提出 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”要求，將預(yù)算績效管理提升到一個(gè)嶄新的高度， 為進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算制度、深化預(yù)算績效管理改革指明了方向。 番禺區(qū)財(cái)政局貫徹落實(shí)中央、省、市關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求，按照“先易后難、由點(diǎn)及面”工作思路，不斷深化預(yù)算績效管理改革。2016 年起， 抽取部分區(qū)十件民生實(shí)事項(xiàng)目開展第三方支出績效評價(jià)；2018 年起，對區(qū)十件民生實(shí)事實(shí)施事前申報(bào)目標(biāo)、事中運(yùn)行監(jiān)控、事后績效評價(jià)的全過程預(yù)算績效管理， 從產(chǎn)出、效益等方面，綜合衡量項(xiàng)目預(yù)算安排及使用效果。 一是在預(yù)算申報(bào)階段實(shí)施績效目標(biāo)管理。 績效目標(biāo)是預(yù)算部門設(shè)定的在一定計(jì)劃期限內(nèi)使用財(cái)政資金應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，績效目標(biāo)申報(bào)的目的在于強(qiáng)化績效理念，提高部門履職能力。 預(yù)算申報(bào)階段，預(yù)算部門根據(jù)財(cái)政局每年制定的預(yù)算編制要求編制預(yù)算，申報(bào)績效目標(biāo)，并對本單位提出的績效目標(biāo)負(fù)責(zé)。2020 年起，實(shí)施預(yù)算績效目標(biāo)管理改革，績效目標(biāo)與預(yù)算編制同步布置、同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)、同步公開。 二是在預(yù)算執(zhí)行期間實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控。 預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算部門要開展績效運(yùn)行自行監(jiān)控，掌握績效目標(biāo)進(jìn)展、資金支出進(jìn)度等績效信息，促進(jìn)績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)， 并按績效運(yùn)行監(jiān)控相關(guān)工作要求， 每季度向區(qū)財(cái)政局報(bào)送階段性的績效完成情況。 經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2018 至 2021 年，區(qū)財(cái)政局共對217 個(gè)區(qū)十件民生實(shí)事項(xiàng)目開展重點(diǎn)項(xiàng)目績效運(yùn)行監(jiān)控。2021 年，結(jié)合區(qū)政府對重點(diǎn)工作的落實(shí)， 新增在區(qū)政府辦每季度對區(qū)十件民生實(shí)事定期跟蹤督辦通報(bào)中加入項(xiàng)目財(cái)政支出情況。 通過開展績效運(yùn)行監(jiān)控，掌握項(xiàng)目支出進(jìn)度和任務(wù)執(zhí)行進(jìn)度情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響支出進(jìn)度因素并糾正偏差，促進(jìn)區(qū)十件民生實(shí)事項(xiàng)目績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。 三是預(yù)算執(zhí)行完畢實(shí)施支出績效評價(jià)。2016 年起， 要求所有區(qū)十件民生實(shí)事項(xiàng)目所屬主管部門，均須對本部門（單位）上年度民生實(shí)事項(xiàng)目開展績效自評， 強(qiáng)化項(xiàng)目單位支出責(zé)任。 在單位績效自評的基礎(chǔ)上，財(cái)政局抽取部分重點(diǎn)民生項(xiàng)目、 重大影響項(xiàng)目和資金量大的項(xiàng)目進(jìn)行第三方重點(diǎn)評價(jià)。 經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，2016 至 2021 年， 財(cái)政局累計(jì)對 80 個(gè)區(qū)十件民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施支出績效評價(jià)。 績效評價(jià)結(jié)果均及時(shí)反饋各項(xiàng)目主管部門和單位，要求按照專家意見實(shí)施績效整改， 借此不斷提高項(xiàng)目管理水平。2019 年起，根據(jù)區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法中對預(yù)算績效監(jiān)督的相關(guān)要求，評價(jià)結(jié)束后，財(cái)政局將評價(jià)總體情況、第三方中介機(jī)構(gòu)出具的評價(jià)報(bào)告、各部門整改報(bào)告等提交至區(qū)人民政府審議。 經(jīng)區(qū)人民政府審議通過后上報(bào)區(qū)人大常務(wù)委員會(huì)，接受同級(jí)人大監(jiān)督。

由此， 形成了對區(qū)十件民生實(shí)事項(xiàng)目“前、中、后”全過程的預(yù)算績效管理模式，增強(qiáng)了對區(qū)十件民生實(shí)事項(xiàng)目支出的約束力，壓實(shí)了部門的支出責(zé)任， 提高財(cái)政資金的使用效果。

（六）全過程信息化管理

番禺區(qū)初步實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算績效工作信息化管理。 區(qū)財(cái)政預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)是在省財(cái)政廳、 市財(cái)政局績效管理信息系統(tǒng)版本基礎(chǔ)上， 結(jié)合番禺區(qū)實(shí)際進(jìn)行較深度的二次開發(fā)。 系統(tǒng)自2017 年全面使用，建立了預(yù)算評審、目標(biāo)審核、運(yùn)行監(jiān)控和支出評價(jià)四大模塊，涉及預(yù)算績效管理全過程，并且實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門、 項(xiàng)目單位和評估中介三方實(shí)時(shí)共用共享的工作平臺(tái)。 績效管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政績效信息資源的共享，增強(qiáng)績效信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、對比分析能力，財(cái)政部門更好地跟蹤監(jiān)控項(xiàng)目執(zhí)行情況， 進(jìn)一步提高績效管理工作的效率和水平。據(jù)了解，橫向?qū)Ρ葟V州市各區(qū)， 番禺區(qū)的預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)管理包括預(yù)算績效全過程， 覆蓋面更廣、實(shí)用性更強(qiáng)、一體化程度更高。

三、推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的難點(diǎn)及存在問題

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，也是深化財(cái)稅體制改革、推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。 隨著預(yù)算績效管理工作的深入， 預(yù)算績效管理的重心逐漸從項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到部門整體，管理覆蓋面更廣、管理層次更深。部門整體預(yù)算績效管理，是根據(jù)部門職能確定一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)用財(cái)政資金所要達(dá)到的成果目標(biāo)， 在此基礎(chǔ)上制定恰當(dāng)?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)， 對部門工作進(jìn)展情況和目標(biāo)完成情況進(jìn)行的績效管理活動(dòng)。 番禺區(qū)推行部門全過程預(yù)算績效管理的范圍較小、時(shí)間較短，推進(jìn)這項(xiàng)工作面臨不少困難：

（一）指標(biāo)設(shè)置難以量化

績效目標(biāo)是編制部門預(yù)算、 實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控、開展支出績效評價(jià)的前提與關(guān)鍵。部門整體績效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)置， 既要與各部門履職情況、 計(jì)劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)或計(jì)劃數(shù)相對應(yīng)， 又要與預(yù)算確定的投資額或資金量相匹配，具有一定難度。有些部門缺乏對部門整體預(yù)算績效管理的基本認(rèn)識(shí)， 設(shè)定的績效目標(biāo)多是一些定性指標(biāo)，或過于宏觀，很少使用量化指標(biāo)。 例如某街道將其年度部門整體支出目標(biāo)設(shè)定為：“高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟， 以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)， 全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，以及習(xí)近平總書記視察廣東重要講話和對廣東工作一系列重要指示精神，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想……”這樣的績效目標(biāo)過于寬泛， 導(dǎo)致部門的活動(dòng)安排與部門職能部匹配、實(shí)施方案不科學(xué)。

（二）信息系統(tǒng)有待完善

2016 年，在省、市績效管理信息系統(tǒng)版本基礎(chǔ)上， 番禺區(qū)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行較深度的二次開發(fā)， 建立了區(qū)預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，至2021 年8 月，累計(jì)對5487 個(gè)項(xiàng)目的全過程預(yù)算績效使用信息化手段管理， 涉及財(cái)政資金862.5 億元。 但通過開展調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分單位認(rèn)為系統(tǒng)填報(bào)較復(fù)雜繁瑣、 附件不能同時(shí)上傳多份、 使用過程中有時(shí)發(fā)生崩潰或卡頓現(xiàn)象， 部門整體預(yù)算績效管理目前只能通過線下操作，信息化系統(tǒng)有待完善。 另外，如何把預(yù)算績效管理流程融入“數(shù)字財(cái)政”還有待探討。

（三）使用效率有待提升

從預(yù)算編制與資金使用情況來看，部分項(xiàng)目存在支出完成率較低、預(yù)算調(diào)整率較高的問題，財(cái)政資金使用效率仍有待提升。 部分部門資金使用缺乏統(tǒng)籌，安排失衡。 由于年初預(yù)算不準(zhǔn)確、 二次分配、 上級(jí)追加等原因，導(dǎo)致當(dāng)年預(yù)算調(diào)整項(xiàng)目多、指標(biāo)大，致使在第二次調(diào)整預(yù)算后安排項(xiàng)目支出中， 一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算部分指標(biāo)調(diào)增率比較大。

（四）推進(jìn)部門整體績效經(jīng)驗(yàn)不足

番禺區(qū)自2018 年試點(diǎn)啟動(dòng)部門整體支出績效自評起，每年挑選幾個(gè)部門開展部門整體預(yù)算績效管理工作， 相對來說經(jīng)驗(yàn)還是不足。相關(guān)管理細(xì)節(jié)也做得比較粗淺，實(shí)施部門整體績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控和支出績效評價(jià)全過程預(yù)算績效管理等各項(xiàng)工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。

四、對策建議

（一）建立分級(jí)指標(biāo)管理體系

一是參照番禺區(qū)的項(xiàng)目績效管理模式，以及廣東省財(cái)政廳印發(fā)的省級(jí)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督改革意見，優(yōu)化和完善番禺區(qū)部門項(xiàng)目框架體系，建立分級(jí)績效目標(biāo)管理體系。根據(jù)“部門職責(zé)—工作任務(wù)—重點(diǎn)項(xiàng)目”三個(gè)層級(jí)，把部門職責(zé)、工作任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)分出來，分別設(shè)置績效目標(biāo)和指標(biāo)， 確保績效目標(biāo)層層遞進(jìn)、有效傳導(dǎo)；二是進(jìn)一步完善所有部門通用的共性績效指標(biāo)。組織協(xié)助各部門建立適用于不同部門整體的個(gè)性目標(biāo)和指標(biāo)，自上而下布置落實(shí)并在每個(gè)部門系統(tǒng)推廣，逐步建立統(tǒng)一的部門整體績效指標(biāo)庫。

（二）完善信息系統(tǒng)功能開發(fā)

一是進(jìn)一步優(yōu)化績效信息系統(tǒng)，主要解決橫向覆蓋部門整體支出、基本支出、項(xiàng)目支出等三大類財(cái)政支出，縱向覆蓋財(cái)政支出的事前績效目標(biāo)、事中運(yùn)行監(jiān)控、事后支出評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等財(cái)政支出全過程；二是信息系統(tǒng)需要支持項(xiàng)目跨年度或同一年度不同類型工作的橫向關(guān)聯(lián)，增加查詢該項(xiàng)目不同工作過程的相關(guān)記錄材料和專家評估成果的查詢，使專家開展評估工作更全面和更具有針對性；三是按照不同行業(yè)、類型的財(cái)政支出項(xiàng)目，將有關(guān)信息或資料作為初始數(shù)據(jù)源，并在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大評價(jià)信息的收集范圍，推進(jìn)數(shù)據(jù)采集工作。

（三）提高財(cái)政資金使用效率

一是提高年初預(yù)算編制準(zhǔn)確率。預(yù)算部門在進(jìn)行年初預(yù)算編制時(shí)，首先應(yīng)明確年度具體工作計(jì)劃與工作內(nèi)容。新增項(xiàng)目必須做好項(xiàng)目前期調(diào)研，制定資金支付計(jì)劃，對于重大工程類項(xiàng)目， 需加強(qiáng)對年度工作計(jì)劃可行性的論證，提高年度資金需求測算的準(zhǔn)確性；二是提高預(yù)算支出完成率。 在項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)資金支付進(jìn)度的監(jiān)管，在年中財(cái)政預(yù)算調(diào)整階段及時(shí)申請預(yù)算調(diào)整；三是重視績效運(yùn)行監(jiān)控工作。 加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)控執(zhí)行度，保障項(xiàng)目質(zhì)量與效率， 強(qiáng)化項(xiàng)目單位的績效管理意識(shí)，提升主管單位的監(jiān)管職責(zé)意識(shí)；四是強(qiáng)化監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用，建立健全預(yù)警、核查、約談、整改及調(diào)整預(yù)算等結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，與預(yù)算和資金安排掛鉤，發(fā)揮監(jiān)控效應(yīng)；五是加大財(cái)政資金統(tǒng)籌力度。 嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，做好結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的使用及管理。 延續(xù)性項(xiàng)目在申報(bào)年初預(yù)算時(shí)必須同時(shí)報(bào)備上年度資金的使用情況，以及結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況。 凡超兩年未使用完畢的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，一律收回統(tǒng)籌，不再作結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余安排。

（四）加快部門整體績效管理腳步

部門整體預(yù)算績效管理是連接政府預(yù)算績效管理和項(xiàng)目預(yù)算績效管理的關(guān)鍵樞紐，抓好這個(gè)“牛鼻子”，可以理順政府、部門、項(xiàng)目的績效管理層次，有利于形成全方位預(yù)算績效管理格局，是全面實(shí)施績效管理的關(guān)鍵。 在完善項(xiàng)目預(yù)算績效管理的同時(shí)，加快部門整體預(yù)算績效管理腳步，將部門整體績效管理推廣至全區(qū)所有預(yù)算部門。

近年來，番禺區(qū)在項(xiàng)目預(yù)算績效管理上雖然取得了一些進(jìn)展和成效，但離上級(jí)要求仍有很大差距。 番禺區(qū)財(cái)政局將以中央、省、市的政策精神統(tǒng)一思想， 不斷深化預(yù)算績效管理改革，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理，努力構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋、全公開”的預(yù)算績效管理模式。