行政事業(yè)單位專項資金管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)策略

文/劉素羅（西華縣財政局）

一、引言

一直以來財政專項資金就是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理中的核心內(nèi)容，近年來為了拉動內(nèi)需振興經(jīng)濟(jì)，政府提高了重點項目和各行業(yè)的投資，這一舉措對推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、實現(xiàn)繁榮、促進(jìn)社會的進(jìn)步等方面起到了積極的拉動效應(yīng)。特別是在一些貧困地區(qū)，得到大量扶貧專項資金的縣市在高效完成精準(zhǔn)扶貧的同時對社會的發(fā)展起到了重要的作用。例如：某市財政局2019年的財政專項資金為13.67億元，資金的數(shù)額巨大，然而在專項資金管理使用的過程中一些共性的問題也逐漸凸顯出來，這在很大程度上嚴(yán)重影響了財政專項資金的使用效率，并且有可能發(fā)展為行政事業(yè)單位滋生腐敗的寄生體，嚴(yán)重影響了人民群眾心目中的機(jī)關(guān)單位形象。故如何加強(qiáng)對專項資金的內(nèi)部控制與管理？如何才能真正提升專項資金的使用規(guī)范性和使用效率？這是一個值得高度關(guān)注并深入探討的現(xiàn)實問題。

二、行政事業(yè)單位專項資金管理的重要意義

專項資金主要是國家財政部門為了扶持和發(fā)展某項事業(yè)而劃撥的、具有專門用途的資金。作為行政事業(yè)單位，為了使專項資金能夠得到更加科學(xué)而合理的使用并加強(qiáng)對專項資金的管理力度，必須采取獨立核算與預(yù)算的方式。科學(xué)合理的使用財政專項資金有助于推動國家和地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須加強(qiáng)對專項資金的管理。另外，專項資金管理水平的高低直接影響到財政資金使用效益的高低，直接關(guān)系到行政事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)是否能夠順利達(dá)成。提升專項資金管理水平，一方面能夠促進(jìn)行政事業(yè)單位有效發(fā)揮其職能作用，另一方面能夠幫助行政事業(yè)單位更好的履行社會公共事務(wù)管理和服務(wù)職能。

三、行政事業(yè)單位專項資金管理中存在的問題

對于行政事業(yè)單位專項資金的管理必須兼顧項目的前期運(yùn)行、及后期的全過程。項目預(yù)算報批和制度建設(shè)屬于項目運(yùn)行的前期，會計核算項目招標(biāo)以及工程施工屬于項目運(yùn)行的中期，驗收審計屬于項目運(yùn)行的后期。因此，本文將進(jìn)入行政事業(yè)單位專項資金管理在不同時期的問題進(jìn)行剖析。

（一）專項資金在項目預(yù)算以及申報環(huán)節(jié)中還存在問題

首先，行政事業(yè)單位專項資金項目的預(yù)算及申報還存在一定的盲目性。為了確保項目預(yù)算審批環(huán)節(jié)的順利完成，很多行政事業(yè)單位成立了專門的項目部門，在項目運(yùn)行部門中財務(wù)人員負(fù)責(zé)項目的預(yù)算編制，其他項目負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)項目的申報、報批以及立項全過程。然而個別行政事業(yè)單位在項目申報上還存在著盲目爭取資金、增加項目的問題。這主要是由于相關(guān)項目的管理人員，在個人綜合素養(yǎng)與工作實踐經(jīng)驗方面存在一定的局限性，并未站在本單位戰(zhàn)略發(fā)展的全局進(jìn)行考量。例如：某行政事業(yè)單位在申報項目上，由于缺乏可行性論證，導(dǎo)致在項目完成后出現(xiàn)了不可預(yù)見的支出。再例如：有的行政事業(yè)單位在項目設(shè)計上也存在一定的疏漏，某行政事業(yè)單位在前期項目設(shè)計上借鑒了南方一些單位的資料進(jìn)行項目預(yù)算，并向上級申請財政專項資金2,000萬元，然而在借鑒的過程中并未將南北方緯度差異、濕度、溫度等氣候條件考慮其中，最終導(dǎo)致實際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了項目的資金額度，最后該項目被迫中斷，使該項目陷入重新報批、項目工期之后的局面中。

其次，有的行政事業(yè)單位在聯(lián)合申報專項資金的項目上出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不清晰的問題。有的行政事業(yè)單位在聯(lián)合項目的批報問題上還存在一定問題。有的行政事業(yè)單位在聯(lián)合項目的批報問題上還存在一定問題。例如：某行政事業(yè)單位和當(dāng)?shù)乜h政府為了爭取財政資金支持聯(lián)合起來向國家發(fā)改委申請批報了某綜合發(fā)展項目，此項目共計2億元，該行政事業(yè)單位自籌資金6,000萬元。但是在項目批爆之前該行政事業(yè)單位與當(dāng)?shù)乜h政府之間還為明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，特別是在款項的劃撥上還存在范圍較為模糊的問題，并且對責(zé)任的劃分也缺乏明確性，特別是與施工單位在開具相關(guān)票據(jù)、撥付款項、項目移交的權(quán)責(zé)也不明確。項目在完工后，在后期的管理費用和維護(hù)費用方面并未全部納入專項資金的列支和預(yù)算中，這在無形中增加了該行政事業(yè)單位的支出，后期工作難度加大。

（二）專項資金管理在制度建設(shè)環(huán)節(jié)存在問題

首先，專項資金項目的管理制度有待完善。目前大部分行政事業(yè)單位，項目制度建設(shè)中所遵循的標(biāo)準(zhǔn)很難適應(yīng)種類各異的專項資金管理的要求，并未針對各類不同用途的專項資金形成統(tǒng)籌的、完善的、規(guī)范化的管理制度。例如：A行政事業(yè)單位對于撥付較快的資金并未及時做好預(yù)算工作，從而形成了邊施工、編預(yù)算、編報批的三邊工程，長此下去必然會對項目資金的使用和整體運(yùn)行過程的管理帶來負(fù)面影響。

其次，在制度的執(zhí)行力度方面存在明顯不足。雖然有的行政事業(yè)單位在項目管理流程中建立了相對完善的制度，但仍存在執(zhí)行不到位的情況。例如：某行政事業(yè)單位在個別項目中還存在未批先建的問題，該項目的資金并未批復(fù)就提前施工，并且存在著墊資建設(shè)的問題，由于該項目在前期的設(shè)計環(huán)節(jié)中出現(xiàn)了紕漏導(dǎo)致項目在建設(shè)后明顯超出預(yù)算，只能被迫中斷工程的施工進(jìn)度，不得不重新報批項目，這明顯增加了時間成本后期的工作難度也更大。

（三）專項資金會計核算環(huán)節(jié)存在問題

首先，會計核算人員的綜合素養(yǎng)亟待提升。大部分行政事業(yè)單位財務(wù)人員都存在理論知識單一、業(yè)務(wù)老化、老齡化現(xiàn)象明顯等問題。這些問題導(dǎo)致行政事業(yè)單位的財務(wù)人員和專業(yè)的判斷。例如：某行政事業(yè)單位大部分財務(wù)人員都具有中級以上職稱，而具備高級職稱的財務(wù)人員面臨著即將退休的問題，并且責(zé)任意識差；財務(wù)部門的負(fù)責(zé)人在專項資金管理方面對法律制度和相關(guān)的專業(yè)知識了解缺乏深度，管理意識淡薄，在財務(wù)制度的執(zhí)行方面缺乏全面性，特別是在抵制違規(guī)行為方面缺乏堅決的態(tài)度和行為。

其次，財務(wù)流程執(zhí)行方面不夠嚴(yán)謹(jǐn)。部分財務(wù)人員在項目實施過程中對專項資金使用審批的手續(xù)、工程的進(jìn)度等方面缺乏嚴(yán)格地把控，甚至出現(xiàn)了尚未到工程的撥款進(jìn)度就向施工方補(bǔ)款的問題，有時還存在通過借款的形式向施工單位撥款。這些問題充分反映出某些行政事業(yè)單位在項目財務(wù)流程的執(zhí)行上存在的漏洞。

（四）專項資金的事中審核乏力

目前大部分行政事業(yè)單位雖然已經(jīng)向上級主管部門提交了申請用款報告，然而對這項資金在使用過程中的監(jiān)督與審核力度明顯不足，導(dǎo)致申請用款報告流于形式。例如：某行政事業(yè)單位在個別項目的招標(biāo)環(huán)節(jié)中對施工單位的資質(zhì)審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)，從而對工程的施工質(zhì)量產(chǎn)生了影響，為后續(xù)的工程建設(shè)埋下了隱患。再例如：將工程轉(zhuǎn)包給其他單位，出現(xiàn)了二包甚至三包的現(xiàn)象。

四、行政事業(yè)單位專項資金管理問題的成因

（一）政策資金渠道還不夠順暢

雖然近年來國家加大了對行政事業(yè)單位的專項資金投入力度，但是對于有的事業(yè)單位而言，只享受到其中一部分政策支持，仍然有一大部分項目無法獲得政策方面的支持。由于政策資金渠道不順暢導(dǎo)致一部分行政事業(yè)單位在獲得到專項資金的數(shù)目和種類并不多，最終導(dǎo)致對專項資金的管理缺乏力度。例如：有的行政事業(yè)單位相關(guān)項目負(fù)責(zé)人員對專項資金的管理缺乏經(jīng)驗，對于多種類型的項目資金很難做到準(zhǔn)確、科學(xué)、細(xì)致的把握；雖然有的行政事業(yè)單位嚴(yán)格遵循相關(guān)程序完成專項資金的項目預(yù)算和申報，然而由于這些行政事業(yè)單位自身的問題導(dǎo)致獲得的相關(guān)政策資金支持無法滿足項目實施的需要，這也充分表明，這些行政事業(yè)單位相關(guān)項目工作管理人員在項目管理上缺乏豐富的實踐經(jīng)驗，管理人員的專業(yè)業(yè)務(wù)水平并未達(dá)到要求，知識面也不夠全面，特別是在面對種類各異的專項資金時做到準(zhǔn)確把控，在項目的判斷上還存在一定的盲目性和未知性。

（二）人員隊伍建設(shè)缺乏專業(yè)性

專項資金管理要求相關(guān)工作人員必須具有過硬的職業(yè)道德操守、準(zhǔn)確把握政策的水平、豐富的理論知識和較高的業(yè)務(wù)水平，但是從整體上看一些基層行政事業(yè)單位的專項資金管理人員老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，高素質(zhì)人才流失明顯，綜合素養(yǎng)普遍較低。由于在人員專業(yè)性方面存在著判斷經(jīng)驗不足、知識匱乏的問題導(dǎo)致行政事業(yè)單位在項目預(yù)算、專項資金后期管理方面的盲目性逐漸凸顯出來，最終使得專項資金管理漏洞百出。

（三）專項資金管理制度與執(zhí)行意識有待提升

由于在大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部并未形成一套細(xì)致的、科學(xué)的、完善的專項資金管理制度，使得這些單位無法在短時間內(nèi)適用于多種類、多用途、多層面的專項資金管理。例如：有的行政事業(yè)單位將重心集中在項目申報能否順利通過、能否獲得資金支持上，而與之相匹配的調(diào)研和可行性論證并不到位、預(yù)算編制也缺乏精細(xì)化，制度保障的缺失導(dǎo)致資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，專項資金的使用效果也并不盡如人意。

五、改進(jìn)事業(yè)單位專項資金管理問題的策略

（一）理順政策資金渠道、加強(qiáng)項目預(yù)算申報環(huán)節(jié)的管理

近年來國家加大了專項資金的政策支持力度，這就要求行政事業(yè)單位必須盡快理順政策資金的渠道，在項目預(yù)算申報環(huán)節(jié)加大管理力度，爭取更多的專項資金。例如：某行政事業(yè)單位緊緊把握國家政策的脈搏，推出了休閑農(nóng)業(yè)項目、農(nóng)產(chǎn)品流通加工、種植農(nóng)業(yè)項目以及養(yǎng)殖業(yè)項目等，并結(jié)合該單位的實際狀況享受到來自國家的7項專項資金補(bǔ)貼?？梢?，只有理順政策，資金的支持渠道才能得到有效的、持續(xù)的政策資金支持。再例如：某行政事業(yè)單位站在項目管理的層面對專項資金的不同用途進(jìn)行了分類，在借鑒其他行政事業(yè)單位在此類項目管理中存在的經(jīng)驗和漏洞后想上級部門進(jìn)行了項目申報，使本單位的專項資金管理得到不斷完善。

（二）不斷建立健全和完善專項資金管理制度

近年來行政事業(yè)單位相關(guān)財政專項資金撥款的數(shù)量呈現(xiàn)出逐漸上升的態(tài)勢，為了能夠充分發(fā)揮專項資金的使用效率，要求行政事業(yè)單位必須不斷建立健全并完善專項資金管理制度。例如：行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)專項資金的不同種類而采取不同的支付方式，對于那些規(guī)模與資金數(shù)額都較大的重大項目可以采取階段驗收、撥付款項的方式，作為財務(wù)部門應(yīng)與項目實施單位及時進(jìn)行溝通，隨時掌握工程的進(jìn)度，并根據(jù)約定的合同按照審批程序?qū)崿F(xiàn)工程款項的結(jié)算，不得無故拖欠工程款項；對于那些規(guī)模與資金較小的項目在項目開展前對費用進(jìn)行詳細(xì)的預(yù)算，并嚴(yán)格按照預(yù)算來執(zhí)行。再例如：行政事業(yè)單位在嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際狀況完善相關(guān)制度，以實現(xiàn)科學(xué)規(guī)范管理專項資金；在資金的使用與管理過程中要切實落實資金的運(yùn)作流程，準(zhǔn)確把握好項目的運(yùn)行節(jié)點、精準(zhǔn)掌握資金的流向，在制度的引領(lǐng)下使專項資金管理更具有可操作性。

（三）完善專項資金績效管理機(jī)制

高水平的技巧來自高質(zhì)量的、嚴(yán)格的、規(guī)范化的管理，因此，各行政事業(yè)單位必須盡快完善專項資金績效管理機(jī)制，從多層次、多角度對專項資金管理進(jìn)行績效評價。各行政事業(yè)單位應(yīng)將績效管理的思想充分應(yīng)用到專項資金的管理過程中，以此來確保專項資金管理體系的系統(tǒng)化，績效管理的導(dǎo)向也更具有鮮明性，資金管理的過程也更加透明，這樣才能夠與資金的良好運(yùn)轉(zhuǎn)實現(xiàn)匹配。

（四）構(gòu)建科學(xué)的專項資金使用監(jiān)督體系

為了加強(qiáng)專項資金的管理，各事行政事業(yè)單位應(yīng)建立專項資金使用監(jiān)督體系，并且將專項資金的管理監(jiān)督貫穿到資金使用的全過程中。例如：行政事業(yè)單位應(yīng)加大內(nèi)部的審查力度。及時檢查完工項目，并且對項目進(jìn)行事前、事中以及事后的全方位監(jiān)督，徹底摒棄過去事后一次性檢查監(jiān)督的方式，可以分階段對項目的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，也可以不定期對項目進(jìn)行抽查。唯有如此才能使資金管理得到全過程的動態(tài)化監(jiān)督，第一時間發(fā)現(xiàn)專項資金管理中存在的問題并提出具體的解決方案，實現(xiàn)專項資金使用效益與科學(xué)管理的密切融合。再例如：各行政事業(yè)單位應(yīng)盡快完善獎懲制度、項目完工后的評估制度。在對項目進(jìn)行全過程管理的環(huán)節(jié)中應(yīng)明確劃分每一個環(huán)節(jié)的全責(zé)，并且加大專項資金在管理中的違規(guī)成本，以此來規(guī)范項目管理相關(guān)人員的行為。項目完工后要做好項目的績效評估工作，結(jié)合獎懲制度對按規(guī)定使用資金的科室和項目予以嘉獎，對于并未按照規(guī)定使用專項資金的科室和項目要在單位內(nèi)部進(jìn)行通報批評。

六、結(jié)語

綜上所述，近年來受我國經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增加的影響，國家財產(chǎn)受到?jīng)_擊。在專項資金使用中，行政事業(yè)單位需提高使用效率，從根本上提高資金的使用效益。因此，必須加強(qiáng)對新政府會計制度的深入應(yīng)用，結(jié)合新政府會計制度中的要求踏踏實實落實專項資金管理工作。在專項資金管理過程中，必須嚴(yán)格遵照行政事業(yè)單位的實際需求進(jìn)行管理，從不同層面加大對專項資金的管理力度，避免在行政事業(yè)單位內(nèi)部出現(xiàn)資金被擠占或挪用的問題，為提升專項資金的使用效益保駕護(hù)航。

相關(guān)鏈接

專項資金管理是指對專項資金進(jìn)行計劃、控制、監(jiān)督和考核等一系列工作的總稱。其基本要求是：各項專項資金的形成、建立、提取和使用要符合國家規(guī)定；資金使用要堅持專款專用、量入為出的原則；講求資金的使用效率；建立和健全專項資金使用管理的責(zé)任制。我國專項資金的構(gòu)成主要是：（1）專用資金；（2）專用撥款；（3）專項借款。

各種專項資金的形成，建立、提取和使用都必須符合國家統(tǒng)一規(guī)定。對各種專項資金要單獨核算，劃清與生產(chǎn)經(jīng)營性開支的界限，不能互相占用；建立專項資金使用管理責(zé)任制，努力提高其使用效率；在資金的使用上，要堅持專款專用，量入為出的原則，使各項專用資金按規(guī)定的用途使用并達(dá)到預(yù)期目的。